Lịch sử phát triển của các nước trong thời gian qua đã cho thấy chi tiêu công cộng ở tất cả các nước đều có xu hướng tăng dần tỷ trọng trong GDP qua các năm. Câu hỏi đặt ra là có những nhân tố nào tác động để tạo ra xu hướng như vậy. Đến nay, trên phương diện lý luận đã có nhiều lý thuyết được đưa ra nhằm giải thích về các yếu tố tạo ra sự tăng trưởng chi tiêu công cộng, tiêu biểu là các lý thuyết sau đây[17]:
-Lý thuyết cổ điển về tăng trưởng của chi tiêu công cộng
Lý thuyết cổ điển đã giải thích nguyên nhân của việc tăng chi tiêu công cộng là do sự mở rộng không ngừng vai trò của nhà nước và hiệu ứng thế chỗ với việc chi tiêu trong các tình huống có bất ổn xã hội. Vào thế kỷ 19, nhà kinh tế học người Đức, Adolph Wagner, đã dự báo về sự mở rộng không ngừng của chi tiêu chính phủ do phát triển kinh tế gây ra. Ông cho rằng, khi xã hội ngày càng công nghiệp hóa thì hệ thống các mối quan hệ xã hội, thương mại, pháp lý trong nền kinh tế càng trở nên phức tạp, Chính phủ sẽ có một vị thế mạnh mẽ hơn đểthiết lập và vận hành các tổ chức giải quyết các mối quan hệ phức tạp đó. Điều đó dẫn đến sự tăng nhanh của chi tiêu công cộng để duy trì thực thi pháp luật, ổn định trật tự xã hội, tăng cường giao thông, liên lạc. Hai chức năng điều tiết và bảo hộ của nhà nước đã làm cho quy mô ngân sách mở rộng.
Tiếp đó vào năm 1967, Peacock và Wiseman lại nêu lên một số nhân tố đẩy mạnh hơn sự gia tăng chi tiêu chính phủ và chỉ ra hình thái gia tăng chi tiêu theo thời gian. Lý thuyết của họ cho rằng, trong một nền dân chủ, khi các công dân ý thức được thế nào là một gánh nặng thuế chấp nhận được thì chính phủ sẽ gặp nhiều khó khăn hơn khi muốn tăng chi tiêu. Trong những thời kỳ có sự bất ổn xã hội như chiến tranh, nạn đói hay thảm họa thiên nhiên, gánh nặng thuế mà công dân chấp nhận sẽ cao hơn và do đó chi tiêu chính phủ sẽ tăng lên. Cho dù sau khi các xáo trộn xã hội kết thúc, mức độ chấp nhận gánh nặng thuế không quy lại hoàn toàn theo mức cũ. Vì thế, chi tiêu của Chính phủ đã có mức tăng đột biến mà Peacock và Wiseman gọi là “hiệu ứng thế chỗ”.
- Các lý thuyết về phía cầu
Sau lý thuyết của Wagner, nhiều nhà kinh tế đã cố gắng xem xét các nhân tố có ảnh hưởng đến cầu về những loại dịch vụ truyền thống do chính phủ cung cấp. Các nhân tố đó bao gồm:
+ Thu nhập bình quân đầu người tăng: Quá trình phát triển kinh tế tất yếu dẫn đến thu nhập bình quân đầu người tăng lên. Trong quá trình đó, tiêu
dùng các hàng hóa công cộng cũng không ngừng tăng theo, không chỉ về số lượng tuyệt đối mà tỷ trọng trong GDP cũng tăng lên. Về mặt cơ cấu của hàng hóa tiêu dùng do Chính phủ cung cấp, Ernst Engel đã chỉ ra là có sự thay đổi khi thu nhập của hộ gia đình tăng lên, theo hướng chi cho hàng hóa cao cấp tăng lên còn chi tiêu cho các hàng hóa thiết yếu thì giảm xuống. Theo đó, tiêu dùng của xã hội cho những hàng hóa công cộng thiết yếu như điều kiện vệ sinh cơ bản, phòng chống dịch bệnh…có thể giảm xuống, ngược lại tiêu dùng cho những hàng hóa công cộng cao cấp như công viên, vui chới giải trí, giáo dục chất lượng cao…sẽ không ngừng tăng lên. Các nhà kinh tế cũng đã chứng minh được cầu của xã hội về hàng hóa công cộng nói chung tương đối co dãn theo thu nhập, tức là nó tăng nhanh hơn tốc độ tăng của thu nhập.
Với hàng hóa vốn, trong giai đoạn đầu của phát triển xã hội có nhu cầu rất lớn cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng. Do đó các khoản chi tiêu công cộng sẽ tăng cả về số lượng lẫn tỷ trọng trong tổng chi tiêu. Ngoài ra, đối với các nước đang phát triển, việc phát triển kinh tế đã làm nẩy sinh nhiều vấn đề mới như ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông, hiện đại hóa khu vực truyền thống… đòi hỏi những khoản chi công cộng mới và có quy mô lớn. Thêm nữa, khi thu nhập tăng, tỷ trọng vốn đầu tư cho phát triển nguồn vốn con người không ngừng tăng lên, đòi hỏi chi tiêu cho giáo dục tăng nhanh, trong đó chi cho giáo dục tiểu học đóng vai trò chủ yếu. Tóm lại, khi thu nhập tăng lên nhiều yếu tố tác động đãlàm cho tổng chi tiêu công cộng tăng lên với tốc độ nhanh.
+ Sự thay đổi dông nghệ có ảnh hưởng lớn đến tỷ trọng chi tiêu cho hàng hóa công cộng. Khi điều kiện công nghệ thay đổi, các quy trình công nghệ cũng như tổ hợp sản phẩm sản xuất ra đều có sự thay đổi, làm thay đổi vai trò của các hàng hóa công cộng ( hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại hơn, trang bị quốc phòng hiện đại hơn …) và dẫn đến sự thay đổi trong chi tiêu công cộng.
+ Sự thay đổi dân số cũng là một nhân tố quan trọng quyết định sự thay đổi trong cơ cấu chi tiêu của Chính phủ. Quy mô và cơ cấu dân số thay đổi sẽ ảnh
hưởng đến cơ cấu chi công cộng tương ứng với các độ tuổi về các vấn đề giáo dục, y tế, bảo trợ người già…Quá trình di cư trong thời gian dài cũng ảnh hưởng không nhỏ đến sự gia tăng chi tiêu công cộng.
+ Quá trình đô thị hóa sẽ làm phát sinh nhiều nhu cầu mới mà trước đây trong khu vực nông thôn chưa có như nhu cầu điện, nước, thông tin liên lạc, vệ sinh môi trường, cảnh quan…Đại bộ phận các nhu cầu mới này được thỏa mãn bằng hàng hóa công cộng, do đó làm chi tiêu công cộng tăng lên.
+ Quá trình chuyển đổi cấu trúc nền kinh tế: Quá trình phát triển diễn ra theo quy luật của nó đòi hỏi quá trình cải biến cơ cấu nền kinh tế cho phù hợp với các quy luật kinh tế thị trường. Ở các nước chuyển đổi, nhu cầu cấu trúc lại nền kinh tế nhằm thoát ra khỏi tình trạng trì trệ, kém hiệu quả được đặt ra trong hầu hết các lĩnh vực, từ sản xuất đến dịch vụ, từ các thành phần kinh tế cũng như giữa kiến trúc thượng tầng đến hạ tầng kinh tế. Quá trình cấu trúc lại nền kinh tế đòi hỏi những khoản chi tiêu công cộng không hề nhỏ.
- Các nhân tố về phía cung tác động đến chi tiêu công cộng
Vai trò của các nhân tố về phía cung đối với sự gia tăng chi tiêu công cộng cũng được nhấn mạnh trong nhiều lý thuyết kinh tế.
+ Chi phí tương đối để cung cấp dịch vụ công cộng tăng dần: William J. Baumol đã giải thích chi phí tương đối để cung cấp dịch vụ công cộng tăng dần trong mô hình tăng năng suất không đều giữa hai khu vực. Theo ông, giá cả hàng hóa và dịch vụ do chính phủ mua sắm sẽ tăng dần so với giá cả của các hàng hóa khác. Điều này được ông lý giải là do khu vực công cộng thường gặp khó khăn hơn khu vực tư nhân trong việc tiếp thu các thành tựu của tiến bộ khoa học công nghệ, dẫn đến năng suất thấp và do đó giá cả hàng hóa công cộng có xu hướng tăng nhanh hơn giá cả hàng hóa cá nhân. Vì vậy chi tiêu công cộng có xu hướng tăng nhanh.
+ Sự lựa chọn của cử tri: Cách lý giải của Peacock và Wiseman đã làm cơ sở cho nhiều nghiên cứu tiếp theo để giải thích sự tăng lên của chi tiêu công dựa
trên các quá trình chính trị. Theo đó, người tiêu dùng luôn có xu hướng biểu quyết thông qua các dự án chi tiêu công với mức chi tiêu vượt quá mức thông thường nhằm đem lại lợi ích cho đa số cử tri. Với hành vi này, chi tiêu công cộng sẽ có xu hướng tăng lên.
+ Hành vi của viên chức nhà nước: Nhân viên nhà nước thường nhìn vào các lợi thế khi làm việc trong khu vực nhà nước như uy tín xã hội, quyền lực, và khả năng ban phát đặc quyền. William A. Niskanen, nhà kinh tế học người Mỹ, đã cho rằng quyền lợi và địa vị có mối quan hệ thuận chiều với quy mô ngân sách của các cơ quan Chính phủ. Theo ông, các viên chức nhà nước có động cơ xúc tiến các hoạt động phô trương thanh thế nhằm thổi phồng lợi ích do cơ quan của mình tạo ra, do đó đẩy tổng chi tiêu tăng lên. Mặc dù các cơ quan cấp ngân sách có tăng cường việc kiểm tra giám sát, song họ không có đủ thông tin về mức đầu ra hiệu quả. Ngoài ra, quá trình tạo ra các đầu ra trong các cơ quan nhà nước thường phức tạp, đòi hỏi những thông tin chuyên môn hóa đặc biệt mà không dễ gì có được.
1.2.3.2. Thuế - nguồn thu cơ bản của ngân sách a) Khái niệm và phân loại thuế
Thuế xuất hiện, tồn tại và phát triển cùng với Nhà nước nên bản chất của thuế gắn với Nhà nước - đây là một trong những dấu hiệu đặc trưng của Nhà nước. Để đảm bảo sự tồn tại, Nhà nước cần có nguồn tài chính nhất định để duy trì bộ máy hoạt động, điều tiết vĩ mô nền kinh tế và điều hòa thu nhập của xã hội.
Theo khái niệm phổ biến hiện nay, thuế là một khoản đóng góp bắt buộc từ các thể nhân và pháp nhân cho Nhà nước theo mức độ và thời hạn được pháp luật qui định nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước [13].
Thuế là một phạm trù kinh tế khách quan, đồng thời cũng là một phạm trù lịch sử. Thuế ra đời gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, do đó thuế ở chế độ xã hội nào thì mang bản chất của Nhà nước đó. Tuy nhiên, thuế có những thuộc
tính bên trong, vốn có tạo nên đặc trưng riêng để phân biệt thuế với các công cụ tài chính khác, đó là:
Thứ nhất, thuế có tính bắt buộc, đây là thuộc tính cơ bản để phân biệt giữa thuế với các hình thức huy động tài chính khác của ngân sách nhà nước. Nhà kinh tế học Joseph E. Stiglitz cho rằng:“Thuế khác với đa số những khoản chuyển giao tiền từ người này sang người kia; Trong khi tất cả những khoản chuyển giao đó là tự nguyện thì thuế lại là bắt buộc” [12, tr 459]. Thuế là một khoản chuyển giao thu nhập của các thể nhân và pháp nhân cho Nhà nước theo mức độ và thời hạn được pháp luật quy định, nhằm sử dụng cho mục đích công cộng và có tính bắt buộc mà Nhà nước áp đặt đối với Người nộp thuế phải chuyển giao một phần thu nhập của mình cho Nhà nước mà không kèm theo bất kỳ lợi ích trực tiếp cho Người nộp thuế. Tuy nhiên, tính bắt buộc của thuế thể hiện yêu cầu thực hiện nghĩa vụ của người công dân đối với Nhà nước, điều đó khác với tính bắt buộc của các khoản tiền phạt đối với người vi phạm pháp luật.
Thứ hai, thuế có tính không hoàn trả trực tiếp thể hiện dưới hai khía cạnh: Mức thuế mà các thể nhân và pháp nhân (Người nộp thuế) chuyển giao cho Nhà nước không hoàn toàn dựa trên mức độ Người nộp thuế thừa hưởng những dịch vụ và hàng hóa công cộng do Nhà nước cung cấp. Mức độ cung cấp dịch vụ công cộng của Nhà nước cũng không nhất thiết ngang bằng mức độ chuyển giao thu nhập của Người nộp thuế. Mức thuế nhiều hay ít là căn cứ vào kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh, mục tiêu phát triển kinh - xã hội và đặc biệt là nhu cầu về tài chính của Nhà nước; và Khoản chuyển giao thu nhập của Người nộp thuế dưới hình thức thuế không được hoàn trả trực tiếp, nghĩa là Người nộp thuế có thể sẽ nhận lại một phần các dịch vụ công cộng mà Nhà nước cung cấp chung cho toàn xã hội và giá trị dịch vụ công này không nhất thiết tương đồng với khoản tiền thuế mà họ đã nộp cho Nhà nước.
Thứ ba, thuế là một công cụ tài chính có tính pháp lý cao, điều này được quyết định bởi quyền lực chính trị của Nhà nước và được thể hiện bằng việc
chuyển giao thu nhập dưới hình thức thuế được qui định bằng pháp luật. Cơ quan Thuế là đại diện của Nhà nước thực hiện chức năng thu thuế và được người dân thừa nhận thông qua đại diện cao nhất của mình là Quốc hội. Quốc hội là cơ quan lập pháp có trách nhiệm xác lập quyền thu thuế bằng hệ thống pháp luật về thuế.
Việc phân loại thuế có thể thực hiện theo các cách tiếp cận khác nhau:
(i). Phân loại theo phương thức đánh thuế, bao gồm:
- Thuế trực thu: là loại thuế đánh trực tiếp vào thu nhập hoặc tài sản của Người nộp thuế. Thuế trực thu có đặc điểm là đối tượng nộp thuế đồng nhất với đối tượng chịu thuế.
Về nguyên tắc, loại thuế này thường mang tính chất lũy tiến vì hướng đến nguyên tắc điều hòa thu nhập trong xã hội và bao gồm các sắc thuế đánh trên chu nhập của tổ chức và cá nhân. Ở Việt Nam, các sắc thuế trực thu bao gồm: thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế tài nguyên, thuế nhà đất.
Ưu điểm của thuế trực thu là động viên trực tiếp thu nhập từ các tổ chức, cá nhân vào ngân sách nhà nước. Thuế trực thu có tác dụng rất lớn trong việc điều hòa thu nhập, giảm sự chênh lệch giàu nghèo trong xã hội.
- Thuế gián thu: là loại thuế đánh một cách gián tiếp thông qua giá cả hàng hóa, dịch vụ. Thuế gián thu có đặc điểm là đối tượng nộp thuế không đồng nhất với đối tượng chịu thuế. Người nộp thuế là người sản xuất, kinh doanh hàng hóa dịch vụ, còn người chịu thuế là người tiêu dùng các hàng hóa, dịch vụ đó.
Về nguyên tắc thuế gián thu mang tính chất lũy thoái vì không tính đến khả năng thu nhập của người chịu thuế (người thu nhập cao hay thấp đều phải chịu thuế như nhau nếu mua cùng một loại hàng hóa, dịch vụ).
Ở Việt Nam, các sắc thuế gián thu bao gồm: thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu.
Ưu điểm của thuế gián thu là đối tượng chịu thuế rất rộng nên đem lại nguồn thu thường xuyên và ổn định cho ngân sách nhà nước. Đối tượng quản lý thu thuế cũng tập trung hơn, nghiệp vụ tính thuế và thu thuế đơn giản nên chi phí quản lý thuế thấp hơn so với thuế trực thu.
(ii). Phân loại theo đối tượng chịu thuế, bao gồm:
- Thuế thu nhập bao gồm các sắc thuế có đối tượng chịu thuế là thu nhập kiếm được từ nhiều nguồn - lao động trả tiền lương, tiền công; thu nhập từ họat động sản xuất, kinh doanh dưới dạng lợi nhuận, lợi tức cổ phần,…. Do đó có nhiều dạng: thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài, thuế lợi tức cổ phần.
- Thuế tiêu dùng: là các loại thuế có đối tượng chịu thuế là phần thu nhập của tổ chức, cá nhân được mang ra tiêu dùng hiện tại. Trong thực tế, loại thuế tiêu dùng được thể hiện dưới dạng thuế giá trị gia tăng (thuế doanh thu, thuế hàng hóa dịch vụ), thuế tiêu thụ đặc biệt.
- Thuế tài sản: là các loại thuế có đối tượng chịu thuế là giá trị tài sản, bao gồm: Tài sản tài chính như tiền mặt, tiền gửi, chứng khoán, trái phiếu,…; Tài sản cố định như nhà cửa, đất đai, máy móc, nhà máy, xe cộ,…; Tài sản vô hình như thương hiệu, bí quyết kỹ thuật...
Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống thuế bao gồm [9]: - Thuế giá trị gia tăng;
- Thuế thu nhập doanh nghiệp; - Thuế tiêu thụ đặc biệt;
- Thuế xuất, nhập khẩu;
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp;