Cho đến nay, chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính 2001 - 2010 của chúng ta đã đi đƣợc hơn một nửa chặng đƣờng. Một số nội dung đã đạt đƣợc, một số nội dung còn đang tiếp tục đƣợc thực hiện. Nhƣng chúng ta phải thừa nhận một điều rằng vấn đề tổ chức bộ máy nói chung của nền hành chính, và tổ chức hoạt
động nói riêng của chính quyền đô thị trực thuộc trung ƣơng còn khá nhiều bất cập. Tuy có những điểm mạnh nhất định, nhƣng mô hình chính quyền ba cấp hoàn chỉnh tại đô thị trực thuộc trung ƣơng vẫn chƣa phải là mô hình tốt nhất cho Việt Nam ở thời điểm hiện tại cũng nhƣ để phục vụ cho sự phát triển tƣơng lai.
Thứ nhất là hạn chế về tổ chức chính quyền.
Cấp phƣờng ở khu vực đô thị rõ ràng không giống với cấp xã ở khu vực nông thôn. Nhƣ đã phân tích ở Chƣơng 1 về đặc điểm của đô thị so với nông thôn, dân cƣ nông thôn sống theo kiểu quần cƣ, mỗi cụm dân cƣ đều có sự gắn bó lâu đời về huyết thống, sản xuất, văn hóa, truyền thống... Chính quyền xã ở nông thôn không chỉ là cơ quan hành chính nhà nƣớc đơn thuần, mà còn là ngƣời lo cho nhân dân về nhiều mặt của quá trình sản xuất, nhƣ vấn đề ruộng đất, qui hoạch cây - con - giống, thời vụ gieo trồng, thủy lợi, phòng chống sâu bệnh, tiêm phòng vật nuôi, vấn đề tiêu thụ sản phẩm... Vì vậy, từ cấp xã, ngƣời dân đã cần có cơ quan đại diện của mình để phản ánh và chăm lo tất cả những vấn đề trên một cách sát sao nhất, nhanh nhạy và chính xác nhất. Có nhƣ thế đời sống của ngƣời dân mới đƣợc bảo đảm. Còn ở đô thị, ngay từ những ngày đầu thành lập, phƣờng đã là một đơn vị đƣợc hình thành theo ý chí của nhà nƣớc, đƣợc phân chia dựa vào tiêu chí mang tính kĩ thuật là số dân: Quyết định số 94/HĐBT ngày 26/4/1981 của Hội đồng Bộ trƣởng qui định: “Phƣờng là đơn vị hành chính cơ sở ở nội thành, nội thị, tổ chức theo khu vực dân cƣ ở đƣờng phố, có khoảng 7000 đến 12.000 dân” (Điều 1). Cũng chính vì tính đến điều này, trong Quyết định 94/HĐBT không qui định cơ quan HĐND mà chỉ có UBND phƣờng, nghĩa là ở phƣờng không cần cơ quan quyền lực nhà nƣớc, mà chỉ cần cơ quan hành chính nhà nƣớc. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật sau này đến hiện tại, cơ quan HĐND đã đƣợc thành lập tại phƣờng. Theo xu hƣớng chung, chúng ta đang cố gắng tăng cƣờng thực quyền cho cơ quan này tại chính quyền cơ sở. Nhƣng nhìn chung, nếu nhƣ ở khu vực ngoại thành, việc hình thành bộ máy chính quyền hoàn chỉnh tới tận cấp xã có lí do của mình là phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, thì ở khu vực nội thành, cơ quan HĐND phƣờng khó có thể phát huy tác dụng. Là một cơ quan đại diện của nhân dân phƣờng, HĐND không thể hiện
đƣợc bản sắc riêng của phƣờng, vì hầu nhƣ mọi chủ trƣơng, chính sách đều từ trên rót xuống, HĐND chỉ huy động ngƣời dân tham gia thực hiện là chủ yếu. Là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, khả năng tự quyết định của HĐND phƣờng cũng bị hạn chế nhiều, và hầu nhƣ bị phụ thuộc vào cấp trên.
Chính quyền quận cũng vậy. Nếu nhƣ ở nông thôn, huyện đƣợc coi là một vùng sản xuất nông nghiệp khá độc lập về nhiều mặt, thì quận ở thành phố trực thuộc trung ƣơng hầu nhƣ không có bản sắc gì nổi trội. Cơ quan HĐND cần phải đƣợc thành lập ở huyện để thể hiện sự độc lập tƣơng đối của ngƣời dân về truyền thống, văn hóa, sản xuất... Còn ở quận, việc thành lập HĐND hầu nhƣ chỉ để bảo đảm nguyên tắc nhân dân làm chủ. Những quyết sách mà HĐND quận đƣa ra hầu nhƣ không để phản ánh đặc trƣng của quận, mà chỉ để thừa hành chính sách, pháp luật của trung ƣơng và của thành phố.
Hiện nay, tuy pháp luật của chúng ta qui định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, không thừa nhận tính tự quản của cơ quan này, nhƣng rõ ràng tính tự quản vẫn là bản chất của HĐND. Rất nhiều nhà khoa học cũng đã đề xuất khôi phục đặc tính tự quản vốn có của chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta.
“Nhƣ đã trình bày trên đây, không thể khẳng định rằng, Việt Nam không có truyền thống tự quản địa phƣơng. Tuy nhiên, lịch sử Việt Nam là lịch sử của nhiều cuộc chiến tranh dân tộc và vì thế, vào những thời điểm đó hay giai đoạn lịch sử đó, sự khốc liệt và qui luật nghiệt ngã của chiến tranh đã không cho phép tổ chức một hệ thống chính trị mà ở đó, các cấp chính quyền địa phƣơng là những cấp chính quyền mạnh. Vì vậy, khi chiến tranh đã lùi vào dĩ vãng và khó có thể lại xảy ra trên đất nƣớc chúng ta, việc qui hồi vai trò và vị trí của các cấp chính quyền cơ sở theo những nguyên tắc của nhà nƣớc pháp quyền cũng có thể đƣợc coi là hoạt động mang tính qui luật” [44, 385].
Nhìn vào chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này qua qui định của pháp luật, chúng ta có thể thấy có rất nhiều qui định thể hiện tính tự quản của HĐND. Nhƣ vậy, ở phƣờng và quận, khi việc tự quản là hầu nhƣ không có và không cần thiết, vì
đời sống ngƣời dân đô thị phụ thuộc phần lớn vào chính sách, pháp luật chung của chính quyền trung ƣơng và thành phố, thì cơ quan tự quản tại phƣờng và quận cũng trở nên không cần thiết.
Ngoài ra, có một điều mà nhiều nhà khoa học đã chỉ ra, đó là Hiến pháp 1992 chỉ qui định thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc chia thành các quận, huyện, thị xã, quận chia thành phƣờng, huyện chia thành xã, thị trấn, thị xã chia thành phƣờng, xã, mà không qui định bắt buộc phải thành lập chính quyền hoàn chỉnh tại tất cả các đơn vị hành chính - lãnh thổ này. Tuy nhiên, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 đều qui định tổ chức chính quyền hoàn chỉnh tại tất cả các cấp chính quyền tại đô thị trực thuộc trung ƣơng. Rất nhiều nhà khoa học đã coi đây là một sự cứng nhắc và máy móc của luật khi cụ thể hóa qui định của Hiến pháp 1992.
Việc chia đô thị trực thuộc trung ƣơng thành ba cấp chính quyền giống nhƣ khu vực nông thôn hiện cũng là một vấn đề cần phải bàn thêm, tuy điều này đã đƣợc khẳng định ở trong Hiến pháp 1992. Rất nhiều ý kiến cho rằng sự phân chia quá nhỏ đô thị trực thuộc trung ƣơng nhƣ vậy là không hợp lí, vì thứ nhất, nó làm phân mảnh các hoạt động quản lí đô thị vốn mang bản chất là liên hoàn, thống nhất trong cả đô thị; thứ hai, qui mô các đơn vị xã, phƣờng, quận, huyện tại các thành phố là không đồng đều. Có quận nhỏ hơn một xã, còn phƣờng nhìn chung chỉ tƣơng đƣơng hoặc nhỏ hơn một làng tại khu vực nông thôn. Tất nhiên, để việc quản lí có hiệu quả thì phân chia địa giới hành chính là cần thiết, nhƣng điều đó không đồng nghĩa với việc phân chia thẩm quyền hành chính. Nếu diện tích của quận mà đã quá nhỏ, thì việc phân chia quận đó thành những đơn vị hành chính hoàn chỉnh nhỏ hơn là không cần thiết. ở đây, tôi muốn đề cập đến tính linh hoạt của hoạt động quản lí hành chính. Quản lí miễn sao cho có hiệu quả là đƣợc, còn nhƣ việc phân chia cấp chính quyền tại đô thị của chúng ta hiện nay là cứng nhắc và máy móc.
Ngay cả tổ chức của chính quyền cấp thành phố cũng đang đƣợc nhiều ngƣời kiến nghị sửa đổi. Vị trí, vai trò, chức năng của thành phố trực thuộc trung ƣơng đối với sự nghiệp phát triển của từng vùng nói riêng, và của đất nƣớc nói chung nhƣ thế
nào là điều không cần phải bàn cãi. Tuy nhiên, dƣờng nhƣ tổ chức cơ quan chính quyền cấp thành phố nhƣ hiện nay vẫn chƣa phải là mô hình tối ƣu phục vụ cho sự nghiệp phát triển thành phố. Với mô hình HĐND và UBND, hoạt động thƣờng xuyên của chính quyền thành phố vẫn phụ thuộc quá nhiều vào các phiên họp của hai cơ quan này - vốn không đƣợc tổ chức thƣờng xuyên. Tuy Chủ tịch UBND cũng nhƣ thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn của thành phố đã đƣợc tăng đáng kể trách nhiệm cá nhân, nhƣng điều này vẫn là chƣa đủ để hoạt động của thành phố có thể đạt đến mức chủ động, sáng tạo. Dù sao, Chủ tịch UBND vẫn chỉ là một thành viên (dù là cao cấp) của tập thể UBND. Chúng ta vẫn đang trông đợi một mô hình chính quyền năng động, mạnh mẽ hơn nữa để có thể tạo sức bật cho các thành phố trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam.
Thứ hai là hạn chế về nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của chính quyền. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp tại đô thị trực thuộc trung ƣơng đã đƣợc Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 qui định thành một số điều luật riêng. Tuy nhiên, những qui định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp nói chung vẫn còn quá chung chung. Sự phân biệt giữa các cấp chƣa thực sự rõ ràng, và khả năng thực hiện công việc chồng chéo giữa các cấp vẫn hoàn toàn có thể xảy ra. Hơn nữa, trong luật cần có những qui định thực sự riêng cho khu vực đô thị. Hiện tại, Luật năm 2003 vẫn tiếp tục truyền thống của những văn bản trƣớc, đó là sau khi qui định quyền hạn, nhiệm vụ của một cấp chính quyền nói chung nào đó (tỉnh, huyện, xã), thì bổ sung thêm qui định riêng cho HĐND và UBND cấp tƣơng ứng tại đô thị. Điều này tuy có lợi là làm cho văn bản pháp luật ngắn gọn, cô đọng, nhƣng lại tạo ra sự đánh đồng giữa chính quyền đô thị và nông thôn, bởi vì chính quyền đô thị vẫn phải thực hiện khá nhiều công việc chỉ có ở khu vực nông thôn. Bên cạnh đó, với kiểu cấu trúc điều luật nhƣ thế này, các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở đô thị khó có thể đƣợc cụ thể hóa, chi tiết hóa, sao cho tách biệt hẳn với khu vực nông thôn.
Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan HĐND là một vấn đề còn nhiều ý kiến. Nhƣng điều gây tranh cãi nhiều hơn trong giới khoa học pháp lí lại là về cơ quan Thƣờng trực HĐND. Việc thành lập cũng nhƣ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này tại các cấp chính quyền đã tạo ra rất nhiều tranh luận trong ngành luật học. Nhiều ý kiến cho rằng cơ quan này tạo ra sự chồng chéo về chức năng trong chính quyền địa phƣơng, bởi vì, về bản chất, HĐND là cơ quan dân cử, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan thay mặt và đƣợc HĐND ủy quyền (vì thế nên gọi là “ủy ban”) thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn một cách thƣờng xuyên. Nhƣ vậy, từ khi ra đời, UBND đã là cơ quan thƣờng trực của HĐND rồi. Thành lập thêm một cơ quan Thƣờng trực HĐND nữa không tránh khỏi sự lãng phí và chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ với UBND. Tất nhiên, sự ra đời của cơ quan này cũng có lí do của nó. Để tăng cƣờng quyền lực thực tế cho HĐND, thì đây gần nhƣ là phƣơng án tối ƣu. HĐND làm việc tập thể, lại không hoạt động thƣờng xuyên, nên cho dù luật có qui định nhiều nhiệm vụ, quyền hạn nhƣ thế nào, nó cũng khó có thể bảo đảm thực hiện đầy đủ những quyền hạn đó một cách hiệu quả. Nhƣng nếu tập trung quyền lực cho riêng một vài cá nhân lãnh đạo HĐND - chủ tịch và phó chủ tịch - thì lại đi ngƣợc với nguyên tắc đại diện nhân dân và làm việc tập thể của HĐND. (Theo tinh thần của luật hiện nay, các chức danh lãnh đạo HĐND chỉ mang tính chất là ngƣời đứng ra điều hòa, phối hợp hoạt động của HĐND, chứ không phải là ngƣời chỉ đạo, điều khiển HĐND, và không chịu trách nhiệm cho hoạt động chung của HĐND). Nhƣ vậy, cơ quan Thƣờng trực sẽ thay mặt HĐND làm việc thƣờng xuyên mà vẫn bảo đảm không tập trung quyền lực vào một vài cá nhân nào cả. Mô hình này có phần giống với mô hình ủy ban thƣờng vụ Quốc hội của chúng ta hiện nay. Theo tôi, nên tìm cơ chế khác để tăng cƣờng thực quyền cho HĐND, không nên thực hiện điều này thông qua cơ quan Thƣờng trực HĐND. Cấp địa phƣơng không nhất thiết phải là bản sao của cấp trung ƣơng. Còn nếu vẫn muốn duy trì cơ quan này, thì chỉ nên trao cho nó quyền điều hòa, phối hợp hoạt động nội bộ của HĐND mà thôi. Các công việc chấp hành - điều hành thƣờng xuyên trong địa phƣơng nên
trao cho UBND thì mới đúng chức năng. Nếu chỉ vì muốn tăng quyền lực cho HĐND mà tƣớc bỏ bớt hoặc làm ảnh hƣởng đến quyền lực của UBND thì sẽ là một điều sai lầm. Một cơ quan UBND mạnh mẽ luôn luôn là sự bảo đảm cho địa
phƣơng phát triển đi lên.
Thứ ba là vấn đề tồn tại của khu vực nông thôn trong đô thị trực thuộc trung ƣơng.
Đây là một hiện tƣợng khá phổ biến tại Việt Nam. Nhƣ những thông số đã nêu về 5 thành phố trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam, cả 5 thành phố đều có diện tích của khu vực nông thôn lớn hơn, thậm chí hơn rất nhiều khu vực thành thị. Ví dụ, ở Hà Nội, khu vực nội thành chiếm 19,97%, trong khi ngoại thành chiếm 80,03%; ở Đà Nẵng, các quận nội thành chiếm diện tích 213,05 km2, các huyện ngoại thành chiếm diện tích 1.042,48km2. Tại Hà Nội - thủ đô của Việt Nam - thậm chí vẫn có cả khu vực đƣợc xếp vào miền núi! Vì vậy, tuy chúng ta có những đơn vị hành chính - lãnh thổ đƣợc gọi là thành phố trực thuộc trung ƣơng, nhƣng trong cơ cấu tổ chức của chúng vẫn có cả hai hệ thống chính quyền: chính quyền thành phố - quận - phƣờng dành cho khu vực nội thành, và chính quyền thành phố - huyện - xã dành cho khu vực ngoại thành. ở khu vực ngoại thành, bên cạnh nhiệm vụ thúc đẩy quá trình đô thị hóa - mà còn phải mất nhiều thời gian để hoàn thành, chính quyền các cấp vẫn phải “bao” khá nhiều nhiệm vụ thuần túy của khu vực nông thôn. Đây là một thực trạng mà chúng ta phải chấp nhận. Nhƣng điều này làm ảnh hƣởng không ít đến việc thực hiện các chức năng đô thị của chính quyền. Đặc biệt là chính quyền thành phố. Hãy tƣởng tƣợng trong một cuộc họp của UBND thành phố, bên cạnh việc qui hoạch đô thị vốn đã rất phức tạp, các thành viên của UBND còn phải dành một phần không nhỏ thời gian và trí óc để tính toán các công việc thuần nông nhƣ thời vụ, cây - con giống, thủy lợi, đầu ra cho nông phẩm... để bảo đảm đời sống của nông dân.