Có một khái niệm cần làm rõ ở đây: đâu là cơ quan chính quyền địa phƣơng? Hiện nay, khái niệm cơ quan chính quyền địa phƣơng thƣờng đƣợc hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Hiểu theo nghĩa rộng, cơ quan chính quyền địa phƣơng là tất cả các cơ quan nhà nƣớc tham gia hoạt động quản lí nhà nƣớc trên địa bàn. Đó có thể là cơ quan đại diện (HĐND), cơ quan chấp hành - hành chính (UBND), cơ quan tƣ pháp (tòa án, viện kiểm sát), cơ quan tài chính (kho bạc, thuế)... Nhƣ vậy, ở đây có cả những cơ quan mang bản chất địa phƣơng, hình thành từ địa phƣơng, và những cơ quan mang bản chất trung ƣơng, hình thành từ trung ƣơng nhƣng đƣợc đặt tại địa phƣơng, hoặc cơ quan đại diện, chi nhánh của những cơ quan này đóng tại địa phƣơng.
Hiểu theo nghĩa hẹp, cơ quan chính quyền địa phƣơng chỉ là những cơ quan hình thành từ địa phƣơng, chức năng hoạt động chủ yếu vì địa phƣơng. Với cách hiểu này, tại mỗi địa phƣơng thƣờng có hai hệ thống cơ quan chính quyền cơ bản là cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện, đồng thời là cơ quan hành chính của địa phƣơng.
Các cơ quan chính quyền của đô thị mà chúng ta bàn tới ở đây đƣợc hiểu theo nghĩa thứ hai - nghĩa hẹp - nói trên.
- Cơ quan đại diện: Thƣờng có tên gọi là Hội đồng. Hội đồng là tên gọi chung để chỉ cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phƣơng trên các vấn đề vì lợi ích của địa phƣơng. Tùy mỗi nƣớc mà đó có thể đƣợc gọi là Hội đồng dân cử, Hội đồng thành phố... ở Việt Nam, đó là HĐND. Cơ quan đại diện của nhân dân ở đô thị thƣờng không có gì khác biệt so với cơ quan đại diện ở khu vực nông thôn. Về cơ bản, nó đƣợc hình thành qua con đƣờng bầu cử. Bầu cử có thể là thông qua con đƣờng trực tiếp, nghĩa là cƣ dân đô thị trực tiếp bầu ra tất cả các thành viên Hội đồng. Bầu cử cũng có thể là trực tiếp theo tỉ lệ dân cƣ, nghĩa là mỗi
khu vực dân cƣ đƣợc bầu một số đại biểu nhất định tỉ lệ thuận với dân số của khu vực. Cũng có thể bầu cử là gián tiếp, nghĩa là cơ quan chính quyền cấp dƣới, sau khi đƣợc dân bầu ra, sẽ cử đại diện của mình tham gia vào hội đồng của chính quyền cấp trên. Cơ quan đại diện thƣờng có chức năng cơ bản là quyết định tất cả những vấn đề liên quan đến lợi ích và sự phát triển chung của địa phƣơng, cũng nhƣ giám sát việc thực hiện những quyết định này của cơ quan chấp hành - hành chính.
- Cơ quan chấp hành - hành chính: Thông thƣờng, đây là cơ quan chịu trách nhiệm điều hành mọi công việc hàng ngày của chính quyền đô thị. Tùy vào mỗi nƣớc, thậm chí mỗi đô thị mà cơ quan này có thể có nhiều hình thức và tên gọi khác nhau. Hình thức tổ chức phổ biến của cơ quan này là dạng ủy ban. ở Việt Nam, tên của cơ quan này hiện nay là ủy ban nhân dân. ủy ban thƣờng làm việc theo chế độ tập thể, và có thể kết hợp với chế độ trách nhiệm cá nhân của chủ tịch và các thành viên khác trong ủy ban. Cũng có một số nƣớc và đô thị tổ chức cơ quan chấp hành - hành chính theo hình thức thị trƣởng. ở Việt Nam hiện chƣa có hình thức này, nhƣng nó rất phổ biến ở các nƣớc phát triển. Thị trƣởng là cơ quan cá nhân. Tự tay thị trƣởng điều hành các hoạt động của đô thị và chịu trách nhiệm cá nhân về các hoạt động của mình. Thị trƣởng có thể thành lập ra các cơ quan chuyên môn để tham mƣu, giúp việc cho mình trong việc điều hành hoạt động của đô thị. Cũng tùy vào cơ chế thực thi quyền lực ở mỗi nƣớc, mỗi đô thị, mà cơ quan chấp hành - hành chính có thể do cơ quan đại diện cùng cấp bầu ra, do cƣ dân địa phƣơng trực tiếp bầu ra, hoặc do chính quyền cấp trên bổ nhiệm.
Tùy vào điều kiện từng nƣớc, từng đô thị, hệ thống cơ quan chính quyền có thể là hoàn chỉnh, nghĩa là có cả cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành - hành chính, hoặc không hoàn chỉnh, nghĩa là chỉ có cơ quan chấp hành - hành chính mà không có cơ quan đại diện.
Kết hợp những yếu tố nói trên, chính quyền đô thị có thể đƣợc tổ chức theo những mô hình dƣới đây:
- Mô hình “Hội đồng mạnh, thị trƣởng yếu”: Theo mô hình này, hội đồng không chỉ có thẩm quyền ra nghị quyết để quyết định các vấn đề của đô thị, mà còn
có thẩm quyền chấp hành - hành chính, trực tiếp thực hiện các công việc của đô thị chủ yếu thông qua các tiểu ban chuyên trách của hội đồng. Thẩm quyền hành chính của thị trƣởng bị hạn chế rất nhiều. Thị trƣởng có quyền phủ quyết các văn bản của hội đồng và có thể đề nghị ban hành văn bản nào đó, nhƣng không có quyền phủ quyết kế hoạch ngân sách của hội đồng, và chỉ có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm ngƣời đứng đầu các cơ quan chấp hành cấp dƣới khi có sự chấp thuận của hội đồng. Cũng có khi chính hội đồng bổ nhiệm ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính.
- Mô hình “Ngƣời đứng đầu hành chính mạnh - hội đồng yếu”: Thị trƣởng do cử tri bầu ra và có thẩm quyền rất lớn. Thị trƣởng “mạnh” là ngƣời lãnh đạo hành chính của địa phƣơng, chịu trách nhiệm về đƣờng lối chính sách chung và hoạch định các chƣơng trình phát triển đô thị. Thị trƣởng có quyền phủ quyết các văn bản của hội đồng, có quyền tƣ vấn ra văn bản qui phạm pháp luật cho hội đồng, lập và thực hiện kế hoạch ngân sách cho đô thị, bổ nhiệm và miễn nhiệm các quan chức của đô thị... Thị trƣởng đại diện cho lợi ích của đô thị trong mối quan hệ với trung ƣơng và với các đơn vị hành chính lãnh thổ cùng cấp khác.
- Mô hình “Hội đồng hành pháp - nhà quản lí chuyên nghiệp - thị trƣởng danh dự”: Trong hệ thống này, thị trƣởng do hội đồng bầu ra và chủ yếu thực hiện chức năng chính trị chung và chức năng đại diện danh dự trong các nghi lễ, không có các thẩm quyền hành chính quan trọng và quyền phủ quyết đối với các quyết định của hội đồng. Hội đồng sẽ tuyển dụng các nhà hành chính chuyên nghiệp theo một thời hạn nhất định để thực hiện các chính sách do hội đồng đề ra. Nhà quản lí đƣợc trao một loạt thẩm quyền nhƣ một “thị trƣởng mạnh”. Nhà quản lí tự tuyển dụng và cách chức lãnh đạo các sở, phòng của địa phƣơng (có thể dƣới sự phê chuẩn của hội đồng), hoạch định và trình kế hoạch ngân sách lên hội đồng và đề xuất phƣơng án giải quyết các vấn đề quản lí địa phƣơng. Khác với “thị trƣởng mạnh”, nhà quản lí không có chức năng đại diện cho đô thị trong các nghi lễ để tập trung vào các vấn đề quản lí hành chính.
- Mô hình tổ chức theo các nhóm ủy viên: Theo mô hình này, hội đồng bầu ra ủy ban từ 5 - 7 ủy viên vừa đóng vai trò là cơ quan đại diện, vừa là cơ quan hành
chính. Mỗi ủy viên phụ trách một hai vài cơ quan chuyên môn. Hệ thống này không có ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính, mặc dù trong số ủy viên có bầu ra chức thị trƣởng, hoặc thị trƣởng do cử tri bầu ra. Nhƣng thị trƣởng không có thẩm quyền gì đặc biệt mà chỉ chủ tọa các cuộc họp và thực hiện chức năng đại diện.
- Mô hình điều hành hoạt động quản lí thông qua ủy ban do hội đồng bầu: Các hội đồng có thể bầu ra không chỉ cơ quan chấp hành - hành chính làm việc theo chế độ thủ trƣởng, mà cả cơ quan làm việc theo chế độ tập thể. Cơ quan chấp hành - hành chính có nhiệm vụ thực hiện các quyết định của hội đồng, đệ trình các dự án kế hoạch ngân sách, chƣơng trình phát triển đô thị và triển khai các chƣơng trình đó, quản lí các tài sản thuộc sở hữu địa phƣơng. Đặc biệt, ở các nƣớc theo hệ thống XHCN trong đó có Việt Nam, cơ quan chấp hành - hành chính vừa phải chịu trách nhiệm trƣớc ngƣời bầu ra mình - cơ quan đại diện cùng cấp, vừa phải chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan hành chính cấp trên.
Ngoài ra, với sự đa dạng, phong phú của các thể chế chính trị - hành chính trên thế giới, còn một số mô hình tổ chức cơ quan chính quyền đô thị nữa hiện đang tồn tại ở các nƣớc. Nhƣng nhìn chung, những mô hình vừa nêu trên có mức độ phổ biến tƣơng đối lớn trên thế giới. Mỗi mô hình đều có điểm mạnh, điểm yếu riêng của mình. Thực tế cho thấy khó có thể cho mô hình nào ƣu việt hơn mô hình nào. Vấn đề là ở chỗ, mô hình tổ chức cơ quan chính quyền cần phải phù hợp với các đặc điểm riêng có của mỗi quốc gia, mỗi đô thị thì mới phát huy đƣợc hết điểm mạnh, đồng thời hạn chế những điểm yếu của nó. Hiện nay trên thế giới đang có xu hƣớng hội nhập giữa các mô hình để chắt lọc lấy những điểm mạnh, bớt đi những điểm yếu của mỗi mô hình.