Năm 1986, khi Đảng và Nhà nƣớc bắt đầu thực hiện chủ trƣơng đổi mới, đất nƣớc ta đã bƣớc vào một thời kì phát triển mới về mọi mặt. Nền kinh tế thị trƣờng bƣớc đầu hình thành và đƣợc tạo điều kiện phát triển. Đất nƣớc ta đạt đƣợc nhiều thành tựu to lớn về kinh tế - xã hội.
Để phản ánh sự thay đổi toàn diện về kinh tế - xã hội nói trên, Hiến pháp năm 1992 đã đƣợc ban hành.
Các đơn vị hành chính lãnh thổ trong Hiến pháp 1992 đƣợc phân định nhƣ sau: “Nƣớc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ƣơng chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phƣờng và xã; quận chia thành phƣờng. Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118 Hiến pháp năm 1992).
Theo qui định này, thành phố trực thuộc trung ƣơng vẫn đƣợc chia thành ba cấp thành phố, quận - huyện, và phƣờng - xã. Nhƣng khác với hiến pháp trƣớc, Hiến pháp 1992 không qui định bắt buộc phải thành lập HĐND và UBND ở một đơn vị hành chính lãnh thổ cụ thể nào, mà chỉ qui định chung là do luật định.
Về tính chất của HĐND và UBND, Hiến pháp qui định:
“HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan Nhà nƣớc cấp trên” (Điều 119).
“UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nƣớc cấp trên và nghị quyết của HĐND” (Điều 123).
Qui định này hầu nhƣ không có gì thay đổi so với Hiến pháp 1980. Về tính chất, HĐND vẫn là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, còn UBND vẫn là cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Để cụ thể hóa những qui định của Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã đƣợc ban hành.
Theo qui định của luật, HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); Xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) (Điều 4).
Luật mới kế thừa qui định của Luật năm 1989 về cơ quan “Thƣờng trực HĐND” tại cấp tỉnh và cấp huyện, gồm chủ tịch và phó chủ tịch của HĐND cấp tƣơng ứng. Tuy nhiên, chức danh Thƣ kí HĐND không còn đƣợc đƣa vào thành phần của Thƣờng trực HĐND nữa. ở cấp xã không có cơ quan Thƣờng trực HĐND, mà chính chủ tịch HĐND thực hiện việc triệu tập HĐND.
Luật năm 1994 cũng ấn định các ban của HĐND cấp tỉnh và huyện, theo đó “HĐND cấp tỉnh thành lập ba ban: Ban kinh tế và ngân sách, Ban văn hoá - xã hội, Ban pháp chế; nơi nào có nhiều dân tộc thì có thể thành lập Ban dân tộc. HĐND cấp huyện thành lập hai ban: Ban Kinh tế - Xã hội, Ban pháp chế” (Điều 38).
Cả Thƣờng trực HĐND và các ban của HĐND đều đƣợc qui định những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể trong hoạt động của mình.
Khác với Luật năm 1983 và 1989, Luật năm 1994 không qui định quyền hạn, nhiệm vụ của từng cấp HĐND, mà gộp vào thành nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND nói chung. Tuy nhiên, những qui định này lại rất cụ thể và đƣợc chia thành nhiều lĩnh vực khác nhau, nhƣ lĩnh vực kinh tế, lĩnh vực văn hoá, xã hội và đời sống, lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trƣờng, lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phƣơng và quản lý địa giới hành chính... (Điều 12 đến Điều 18).
Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND, Luật năm 1994 đã có những qui định cụ thể hơn so với Luật năm 1983, với xu hƣớng tăng cƣờng quyền lực cho cơ quan
này. Tuy nhiên, những qui định của luật cũng chỉ qui định cho cơ quan UBND nói chung, chứ chƣa có sự tách bạch giữa các cấp. Đặc biệt, nhằm tăng cƣờng vai trò của cá nhân lãnh đạo, cơ quan Thƣờng trực UBND đã không còn đƣợc qui định trong luật, mà thay vào đó, Luật năm 1994 đƣa ra qui định khá cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND.
Có một điều rất khác so với những văn bản trƣớc đó, là Luật năm 1994 không hề có một điều khoản nào phân biệt giữa chính quyền ở đô thị và nông thôn. Sự phân biệt hầu nhƣ chỉ đƣợc thể hiện qua tên gọi của các địa phƣơng, còn nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền ở hai khu vực này thì đƣợc qui định chung nhƣ nhau.
Để bổ sung cho điểm khiếm khuyết này, ngày 25/6/1996, ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở mỗi cấp.
Về cơ bản, Pháp lệnh vẫn sử dụng những qui định của Luật năm 1994. Tuy nhiên, Pháp lệnh đã qui định rõ ràng và chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phƣơng, từ cấp tỉnh đến cấp xã, từ chính quyền ở nông thôn đến chính quyền ở đô thị, mà cụ thể là đã có sự phân biệt giữa cấp thành phố trực thuộc trung ƣơng và cấp tỉnh, giữa cấp quận và cấp huyện - thành phố thuộc tỉnh - thị xã, giữa cấp phƣờng và cấp xã - thị trấn. Các nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc qui định theo từng lĩnh vực hoặc nhóm lĩnh vực. Đặc biệt, Pháp lệnh qui định nhiệm vụ, quyền hạn lần lƣợt cho HĐND và UBND từng cấp, sau đó mới chuyển xuống cấp thấp hơn.
Năm 2003, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND mới thay thế cho Luật năm 1994.
Dựa trên tinh thần của Hiến pháp 1992, Luật mới vẫn tiếp tục qui định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” (Điều 1); và “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” (Điều 2).
Về tổ chức cơ quan chính quyền cũng vậy, Luật 2003 qui định tại Điều 4: “1. HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: a) Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); c) Xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã)”.
Nhƣ vậy, thành phố trực thuộc trung ƣơng tiếp tục đƣợc chia thành ba cấp chính quyền, và cả ba cấp đều là chính quyền hoàn chỉnh. Phƣờng vẫn là cấp chính quyền cơ sở.
Một điểm mới tại Điều 5, đó là cơ quan Thƣờng trực HĐND đã đƣợc thành lập tại tất cả các cấp chính quyền, chứ không chỉ ở cấp tỉnh và huyện nhƣ trƣớc. Cơ quan này ở cấp tỉnh và huyện cũng không chỉ có Chủ tịch và Phó chủ tịch, mà còn có các ủy viên thƣờng trực khác.
Luật năm 2003 tiếp tục có sự tách bạch giữa các cấp chính quyền về nhiệm vụ, quyền hạn. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND cũng đƣợc qui định hết sức chi tiết theo từng lĩnh vực hoặc nhóm lĩnh vực.
Kế thừa ƣu điểm của Pháp lệnh năm 1996, Luật năm 2003 có qui định riêng cho nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở đô thị trực thuộc trung ƣơng. Từ cấp thành phố trực thuộc trung ƣơng đến cấp phƣờng đều có những qui định riêng hết sức cụ thể, và những qui định này không chỉ dành riêng cho HĐND, mà còn dành cho cả UBND các cấp. Tuy nhiên, khác với Pháp lệnh năm 1996 đƣợc triển khai theo hƣớng “bổ ngang trƣớc, bổ dọc sau”, Luật năm 2003 qui định nhiệm vụ, quyền hạn cho HĐND các cấp trƣớc, rồi mới đến UBND các cấp, nghĩa là “bổ dọc trƣớc, bổ ngang sau”. Điều này giúp tách bạch giữa những qui định về HĐND và UBND, tạo điều kiện để những ngƣời có trách nhiệm dễ theo dõi, tham khảo và áp dụng.
Tuy về nguyên tắc, UBND vẫn làm việc và chịu trách nhiệm tập thể, nhƣng Luật năm 2003 cũng đề cao trách nhiệm cá nhân của thành viên cơ quan này.
“Chủ tịch UBND là ngƣời lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình quy định tại Điều 127 của Luật này, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trƣớc HĐND cùng cấp và trƣớc cơ quan nhà nƣớc cấp trên.
Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Chủ tịch UBND phân công và phải chịu trách nhiệm trƣớc Chủ tịch UBND về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã đƣợc giao.
Mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trƣớc HĐND, UBND cùng cấp và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trƣớc HĐND cấp mình và trƣớc cơ quan nhà nƣớc cấp trên” (Điều 126).
“Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trƣớc UBND, cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trƣớc HĐND cùng cấp khi đƣợc yêu cầu” (Điều 129).
Điều này cho thấy xu hƣớng quyền lực vẫn là tập trung thống nhất, nhƣng quyền điều hành công việc đang dần nghiêng về cơ quan hành chính, với sự kết hợp giữa trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân, để tạo điều kiện phát huy tính chủ động, độc lập, sáng tạo, giải quyết công việc nhanh chóng và dứt điểm.