Đây là giai đoạn đầu tiên của Nhà nƣớc Việt nam kiểu mới sau khi Cách mạng tháng 8 thành công. Ngay từ những ngày đầu tiên, chính quyền cách mạng đã tỏ ra rất quan tâm đến vấn đề tổ chức chính quyền địa phƣơng nói chung, và chính quyền tại đô thị nói riêng.
Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh số 63- SL về tổ chức chính quyền địa phƣơng. Căn cứ vào văn bản này, ngay sau đó, ngày 21/12/1945, Chủ tịch Chính phủ lâm thời tiếp tục ban hành Sắc lệnh số 77-SL về tổ chức chính quyền tại thành phố.
Sắc lệnh 77 không qui định các tiêu chuẩn để công nhận một địa phƣơng là thành phố, mà ấn định một số địa phƣơng là thành phố. Các địa phƣơng đƣợc gọi là thành phố trong thời kì này bao gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn Chợ Lớn (Điều 3). Chỉ có Hà Nội là thành phố trực thuộc trung ƣơng, các thành phố còn lại không thuộc tỉnh, cũng không thuộc trung ƣơng mà thuộc một cấp trung gian là cấp kì. Trên thực tế, các thành phố này có thể coi là “bán trực thuộc trung ƣơng”, bởi vì trong Sắc lệnh 77 vẫn có một số điều khoản qui định những trƣờng hợp xuất hiện quan hệ trực tiếp giữa trung ƣơng và các thành phố. Ngoài ra, cấp kì trong giai đoạn này mang tính chất là một cấp trung gian, cấp liên tỉnh, nhƣ cánh tay nối dài của chính quyền trung ƣơng tới các khu vực trong cả nƣớc. Hơn nữa, cơ cấu tổ chức chính quyền của các thành phố đều đƣợc qui định nhƣ nhau trong hầu hết các điều khoản của Sắc lệnh 77, bất kể là Hà Nội trực thuộc trung ƣơng hay các thành phố thuộc kì khác.
Chính quyền tại mỗi thành phố về cơ bản có hai cơ quan: HĐND và UBHC. HĐND thành phố do dân thành phố bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân thành phố. UBHC thành phố do HĐND thành phố bầu ra vừa thay mặt cho dân thành phố vừa thay mặt cho Chính phủ.
Nhƣ vậy, HĐND thành phố lúc này hoạt động nhƣ một cơ quan tự quản của địa phƣơng. Còn UBHC vừa mang tính chất tự quản địa phƣơng, vừa mang tính chất tập trung của nhà nƣớc. Tuy nhiên, cả HĐND và UBHC đều phải chịu sự chỉ đạo và kiểm soát chặt chẽ của Chính phủ. Quyết nghị về những vấn đề quan trọng của thành phố đều phải đƣợc Chính phủ duyệt y hoặc phê chuẩn.
Mỗi thành phố đƣợc chia ra thành các khu phố. Tại khu phố không có cơ quan HĐND mà chỉ có UBHC khu phố do dân khu phố bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu, là cơ quan vừa thay mặt cho dân khu phố vừa thay mặt cho Chính phủ.
Qua những qui định này, chúng ta có thể thấy, trong những năm đầu giành đƣợc chính quyền, chúng ta đã có sự phân biệt giữa chính quyền nói chung (hay chính quyền khu vực nông thôn) với chính quyền của khu vực đô thị (thành phố). Đối với khu vực nông thôn, chính quyền địa phƣơng gồm có 4 cấp: cấp kì, cấp tỉnh, cấp huyện, và cấp xã. Cấp kì và cấp huyện hoạt động nhƣ những cấp trung gian, chỉ có cơ quan UBHC không đƣợc hình thành bằng con đƣờng nhân dân, mà do các hội viên của HĐND cấp dƣới bầu ra. Cấp xã và cấp tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh có cả hai cơ quan HĐND và UBHC. HĐND xã và tỉnh đƣợc hình thành bằng con đƣờng nhân dân, sau đó cơ quan này sẽ bầu ra UBHC cùng cấp (Sắc lệnh số 63-SL). Cấp chính quyền cơ sở ở nông thôn là cấp xã.
Còn tại các thành phố, chính quyền chỉ có hai cấp là cấp thành phố và cấp khu phố. Cấp thành phố là chính quyền hoàn chỉnh gồm có cả HĐND và UBHC. Cấp khu phố chỉ có UBHC do nhân dân bầu ra. Tuy nhiên, quyền lực của UBHC khu phố rất hạn chế, và chỉ nhƣ cánh tay nối dài của UBHC thành phố mà thôi. Theo Điều 53 Sắc lệnh 77, quyền hạn của UBHC khu phố nhƣ sau: “1- Đạo đạt nguyện vọng nhân dân khu phố lên UBHC thành phố; 2- Giúp UBHC thành phố
trong việc thi hành mệnh lệnh cấp trên và quyết nghị HĐND thành phố trong khu phố; 3- Giúp các cơ quan chuyên môn trong phạm vi khu phố; 4- Thị thực các giấy tờ trong khu phố theo Sắc lệnh số 39 ngày 15 tháng 11 năm 1945”.
Theo những qui định này, có thể nói chính quyền thành phố trong giai đoạn này mới là cấp chính quyền cơ sở, còn cấp khu phố chỉ là một cấp hành chính trung gian để tiện quản lí mà thôi.
Một đặc điểm nữa dễ nhận thấy qua những qui định của Sắc lệnh 77, đó là tính chất tập trung thống nhất rất cao của chính quyền nói chung và chính quyền thành phố nói riêng. Do tính chất quan trọng của mình về mọi mặt đối với đất nƣớc và khu vực, và cũng do tình hình chính trị - xã hội lúc đó, các thành phố đƣợc đặt dƣới sự kiểm soát rất chặt chẽ của trung ƣơng, mà biểu hiện rõ nét là Chính phủ đƣợc can thiệp vào rất nhiều, rất sâu vào những hoạt động quan trọng của thành phố.
Hiến pháp năm 1946 chia nƣớc ta thành ba bộ: Bắc, Trung, và Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã.
ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra.
HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra UBHC.
ở bộ và huyện chỉ có UBHC. UBHC bộ do HĐND các tỉnh và thành phố bầu ra. UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra.
Về quyền hạn của HĐND và UBHC, Điều 59 và 60 Hiến pháp 1946 qui định: HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phƣơng mình. Những nghị quyết ấy không đƣợc trái với chỉ thị của các cấp trên.
UBHC có trách nhiệm: a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; b) Thi hành các nghị quyết của HĐND địa phƣơng mình sau khi đƣợc cấp trên chuẩn y; c) Chỉ huy công việc hành chính trong địa phƣơng.
UBHC chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với HĐND địa phƣơng mình. Nhƣ vậy, HĐND vẫn còn mang màu sắc tự quản trong cơ chế hoạt động.
Do điều kiện không cho phép, nên Hiến pháp 1946 đã không đƣợc đƣa ra áp dụng, nhƣng những qui định của Hiến pháp cũng là căn cứ cho các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc ta trong giai đoạn này.
Đến năm 1958, để cụ thể hóa những qui định của Hiến pháp năm 1946 về chính quyền địa phƣơng, Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng đã đƣợc ban hành.
Theo Điều 1 của luật, chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức nhƣ sau: “Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ƣơng, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có HĐND và UBHC.
Các huyện có UBHC.
Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tƣớng Chính phủ quy định.”
Riêng đối với chính quyền thành phố, Điều 2 của luật qui định:
“Các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐND và UBHC. Điều kiện thành lập khu phố có HĐND và UBHC và tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền khu phố do Hội đồng Chính phủ quy định.”
Nhƣ vậy, đến thời kì này, khu phố đã dần đƣợc định hƣớng thành cấp chính quyền hoàn chỉnh, hay nói cách khác, thành một cấp cơ sở của chính quyền địa phƣơng.
Theo qui định của Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 1958, HĐND các cấp đƣợc xác định “là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, do nhân dân bầu ra”. Còn UBHC các cấp “là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, là cơ quan hành chính của Nhà nƣớc ở cấp ấy”. Khác với tính chất tự quản, “thay mặt” nhân dân thành phố trong những năm trƣớc, HĐND thành phố đã đƣợc qui định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Còn UBHC cũng có sự thay đổi, từ chỗ vừa “thay mặt cho dân thành phố”, vừa “thay mặt cho Chính phủ” trong Sắc lệnh 77, nay đã trở thành cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, là cơ quan hành chính của Nhà nƣớc ở cấp đó.
Với sự thay đổi tính chất đó, quyền hạn, nhiệm vụ của HĐND và UBHC cũng có sự thay đổi.
Điều 6 của luật qui định: “Trong phạm vi địa phƣơng và trong phạm vi quyền hạn của mình, căn cứ vào nhiệm vụ chung của Nhà nƣớc và nhu cầu của địa phƣơng, HĐND lãnh đạo các ngành công tác, các mặt sinh hoạt, và quyết định tất cả công việc Nhà nƣớc trong phạm vi địa phƣơng đƣợc quyền quản lý, dƣới sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của trung ƣơng.”
Còn UBHC các cấp thì “chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với HĐND cùng cấp, với cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp, và đặt dƣới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ.” (Điều 24).
Rõ ràng, những qui định này mang tính chất chuẩn bị, làm tiền đề cho Hiến pháp năm 1959 ra đời với những qui định mới về thời kì xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và kháng chiến chống Mĩ ở miền Nam.