1.2.1.1.Các quan niệm về khai thác chung
Ý tưởng về KTC đang thịnh hành hiện nay được các nhà khoa học đánh giá là sáng kiến của các quốc gia và thực tiễn xét xử của Tòa án công lý quốc tế (IJC). Thực tế, mô hình KTC đã được nhiều quốc gia áp dụng trước khi trở thành chủ đề của các hội thảo, hay các công trình nghiên cứu. Dưới các góc độ khác nhau, các nhà nghiên cứu đã đưa ra các định nghĩa về KTC (tiếng
Anh - joint development). Tuy nhiên, KTC chưa có định nghĩa thống nhất mô tả được bản chất của vấn đề được thống nhất và thừa nhận rộng rãi.
Năm 1980, Trung tâm Đông Tây ở Honolulu, Hawai hợp tác với Ủy ban điều phối thăm dò chung khoáng sản vùng xa bờ Châu Á (CCOP) và Ban kỹ thuật thuộc Ủy ban kinh tế Châu Á và Viễn Đông (ESCAFE) tổ chức Hội thảo về tiềm năng hydrocacbon chưa được khai thác và triển vọng KTC ở Biển Đông. Cuộc Hội thảo đầu tiên này có nhiều nhà địa chất tham dự hơn là các luật sư, các nhà chính trị và kinh tế. Cho đến Hội thảo lần thứ hai nối tiếp chủ đề đó được tổ chức năm 1983 cũng tại Honolulu, đã thu hút được nhiều hơn các nhà chính trị và các luật sư. Hội thảo lần thứ ba tổ chức tại Băng cốc - Thái Lan năm 1985 thu hút được nhiều hơn các nhà khoa học xã hội đến dự. Hội thảo lần thứ tư được tổ chức năm 1989 tại Bali, In-đô-nê-xia.
Trong thời gian diễn ra các Hội thảo trên đây, Viện Luật quốc tế và Luật So sánh của Anh quốc đã tổ chức một nhóm chuyên gia để nghiên cứu về KTC dầu và khí xa bờ, hoàn chỉnh một Thỏa ước mẫu và bản bình luận vào năm 1989. Tiếp đó, tháng 7-1989, dưới sự bảo trợ của Viện này, một số Viện sĩ và Luật sư hành nghề đã tập hợp tại một Hội thảo, tổ chức tại Luân đôn để thảo luận về Thỏa ước mẫu. Biên bản của Hội thảo được ấn hành năm 1990 là tập hai của ấn bản năm 1989 với tiêu đề “Khai thác chung dầu và khí xa bờ - bản thỏa ước mẫu thực hiện khai thác chung, có bình luận giải thích”.
Hai bản ấn phẩm này được đánh giá là giới thiệu cách xử lý hàm súc và chi tiết nhất của chủ đề KTC dầu và khí xa bờ.[33, tr 2]
Giáo sư Luật quốc tế Masahiro Miyoshi, khi tóm lược các bài thảo luận tại ba cuộc Hội thảo do Trung tâm Đông Tây tổ chức về KTC ở Đông Nam Á đã ghi nhận rằng “Khái niệm về phát triển chung quốc tế… chưa được hiểu hoặc được sử dụng một cách thống nhất”. Hội thảo thứ hai tổ chức vào tháng 8/1983 do nhóm các Luật sư đã bình luận “được sử dụng thường xuyên như
một thuật ngữ chung, từ “khai thác chung” là một khái niệm rộng, từ việc đồng nhất hóa các tài nguyên được chia xẻ cho đến việc đơn phương khai thác các nguồn tài nguyên ngoài đường ranh giới được ấn định và các hình thức phát triển đa dạng giữa hai hình thức này”.[35, tr 43]
Giáo sư luật học Ivan Townsend Gault định nghĩa KTC là “một quyết định do một hay nhiều quốc gia góp các quyền của mình có đối với một vùng nhất định nào đó, thực hiện quản lý mức độ nhiều hay ít, nhằm mục đích thăm dò và khai thác các khoáng sản xa bờ”. Cách định nghĩa này chỉ đề cập đến KTC về tài nguyên khoáng sản. Song, Giáo sư Gault nhấn mạnh rằng KTC là một thỏa thuận giữa các quốc gia, và về bản chất, quyền được phân chia sản phẩm khai thác của các quốc gia có nguồn gốc từ việc các quốc gia trước đó đã “góp các quyền” của mình để hình thành nên thỏa thuận KTC.
Giáo sư Laconi - người chuẩn bị các báo cáo đặc biệt của của Ủy ban vùng ĐQKT của Hội luật gia quốc tế khi báo cáo về KTC tài nguyên không sinh vật tại Hội nghị Warsa 1988 đã cũng chấp nhận rằng: “Khai thác chung là một khái niệm của luật pháp quốc tế dựa trên sự chấp thuận giữa các quốc gia”. Giáo sư Laconi đưa ra cách phân tích chi tiết hơn về khái niệm KTC. Cách định nghĩa của ông bao hàm tất cả tài nguyên sinh vật, không sinh vật và nhiều vùng có cả khoáng sản rắn cũng như dầu và khí. Nó cũng mở rộng đến các loại khoáng sản có cơ sở từ đất, cũng như ở xa bờ. Định nghĩa của Giáo sư Laconi viết rằng : “Khai thác chung là sự hợp tác giữa các quốc gia về thăm dò và khai thác một số bồn lắng đọng nào đó, bãi tích tụ các tài nguyên không sinh vật, trải rộng hoặc trên một đường biên giới hoặc nằm trong khu vực có các yêu sách chồng lấn”. Theo định nghĩa này, KTC bao hàm KTC ở khu vực có yêu sách chồng lấn mà các nước gác xung đột sang một bên, và KTC sau khi đã có thỏa thuận cuối cùng về phân định ranh giới trên biển. Giáo sư Laconi xác định bốn yếu tố thiết yếu trong việc KTC: ổn
định một vùng riêng biệt; các tài nguyên mà KTC hướng đến; sự quyết định của quyền tài phán và các luật điều chỉnh việc vận hành; thời hạn và điều kiện của việc thăm dò (yếu tố cuối cùng này loại trừ một thỏa thuận để thiết lập một vùng dọc theo đường biên giới mà ở đó cấm khoan và tài nguyên ở đó không được khai thác để phát triển). Trong kết luận dựa trên 3 cuộc Hội thảo tại Trung tâm Đông Tây, Giáo sư Miyoshi ủng hộ Giáo sư Laconi về việc chỉ xem xét KTC với tư cách là một thỏa thuận liên Chính phủ, loại trừ việc đầu tư chung giữa chính phủ và một hoặc một tổ hợp các công ty tư nhân.
Nhóm chuyên gia nghiên cứu về KTC dầu và khí xa bờ thuộc Viện Luật quốc tế và Luật So sánh của Anh quốc đã tán thành cách định nghĩa của Giáo sư Laconi, và định nghĩa về KTC. Theo đó, “Khai thác chung là sự thỏa thuận giữa hai quốc gia để phát triển nhằm cùng chia nhau theo một tỷ lệ đã được chấp thuận bởi sự hợp tác liên quốc gia và những biện pháp nhà nước đối với dầu và khí xa bờ tại một vùng đã ấn định của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của TLĐ mà cả hai hoặc quốc gia tham gia khác đều có quyền theo Luật pháp quốc tế. Khi các quốc gia thừa nhận một vùng ĐQKT thì các định nghĩa nói trên có thể được thêm để mở rộng cho sự thỏa thuận chung để phát triển vùng ĐQKT chồng lấn” [35, tr 44-45]. Như vậy, theo định nghĩa của nhóm nghiên cứu trên đây, KTC là hoạt động hợp tác giữa các quốc gia để khai thác tài nguyên biển vì mục đích phát triển, có thể được tiến hành ở các vùng biển thuộc TLĐ và vùng ĐQKT của các quốc gia ven biển. Đó là các hoạt động mang tính nhà nước và dựa trên quyền chủ quyền của các quốc gia ven biển đối với các vùng biển được xác định theo pháp luật quốc tế.
Như vậy, trong các định nghĩa nêu trên, các nhà nghiên cứu đều đã đề cập đến các khía cạnh khác nhau của vấn đề KTC. Tuy nhiên, trước khi định nghĩa hay khái niệm về KTC dưới góc nhìn của khoa học pháp lý quốc tế, chúng ta cần đánh giá các đặc điểm của KTC.
1.2.1.2. Định nghĩa và đặc điểm của khai thác chung
Cho đến nay, KTC đã có thực tiễn và đã được nghiên cứu. Căn cứ vào thực tiễn và quan niệm của các nhà nghiên cứu, chúng ta có thể chỉ ra các đặc điểm cơ bản thể hiện bản chất của KTC - với tính chất là một thỏa thuận quốc tế về khai thác biển - là:
Thứ nhất, KTC là một thỏa thuận quốc tế được xác lập giữa các quốc gia, hoặc giữa các công ty được Nhà nước cho phép hay ủy quyền ký kết với danh nghĩa nhà nước, về việc cùng hợp tác khai thác các nguồn tài nguyên biển để phát triển, chịu sự điều chỉnh của Luật quốc tế hiện đại.
- Điều 74 và Điều 83 Công ước 1982 khuyến nghị các quốc gia ven biển, trên tinh thần hợp tác và hiểu biết lẫn nhau hướng đến một dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn trong trường hợp các quốc gia chưa có được thoả thuận dứt khoát về phân định vùng ĐQKT và TLĐ. Tuy nhiên, việc xác lập và thực hiện các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn như thỏa thuận KTC không phải là một nghĩa vụ bắt buộc của Công ước 1982 quy định cho các quốc gia, và cũng không phải là một nghĩa vụ theo tập quán quốc tế. Song, khi các quốc gia, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, ký kết các Thỏa thuận KTC là quan hệ pháp luật chịu sự điều chỉnh của Luật quốc tế hiện đại.
- Thỏa thuận KTC được xác lập dựa trên sự thỏa thuận của các quốc gia bình đẳng về chủ quyền. Cho dù được thể hiện dưới các tên gọi khác nhau như Hiệp định, Thỏa thuận ghi nhớ (MOU)… và chỉ đề cập đến việc hợp tác khai thác tài nguyên thiên nhiên biển, các Thỏa thuận KTC đều là các hình thức khác nhau của một Điều ước quốc tế theo quy định của Công ước Viên ngày 23-5-1969 về Luật Điều ước quốc tế (thỏa thuận quốc tế thành văn được ký kết giữa các quốc gia và được luật quốc tế điều chỉnh, cho dù nó được thể hiện trong một văn bản duy nhất, hoặc hai hoặc nhiều văn bản có liên quan, bất kể tên gọi riêng biệt của nó). Luật quốc tế hiện đại điều chỉnh việc ký kết,
nội dung thỏa thuận, hiệu lực, và việc thực thi các Thỏa thuận KTC. Chẳng hạn, Thỏa thuận KTC phải được ký kết theo nguyên tắc tự nguyện giữa các bên và nội dung của Thỏa thuận không được vi phạm các nguyên tắc cơ bản của Luật quốc tế hiện đại. Các quốc gia có nghĩa vụ thực hiện các đúng các nội dung đã cam kết theo nguyên tắc Pacta Sunt Servanda.
- Thỏa thuận KTC là Điều ước quốc tế về hợp tác khai thác tài nguyên, khi ký kết và thực thi các thỏa thuận KTC, các bên chịu sự điều chỉnh của Công ước 1982, như nghĩa vụ hợp tác để bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, bảo vệ môi trường biển… Hơn nữa, quy định của Công ước 1982 về các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển là cơ sở pháp lý để các quốc gia đưa ra yêu sách về quyền chủ quyền của mình, một trong các điều kiện để xác lập các thỏa thuận KTC được phân tích ở đặc điểm thứ hai dưới đây.
- Quan hệ hợp tác khai thác tài nguyên thiên nhiên tại các vùng biển giữa Chính phủ với các (tổ hợp) công ty tư nhân không phải là quan hệ được Luật quốc tế điều chỉnh. Quan hệ này được hình thành theo sự thỏa thuận giữa quốc gia và các (tổ hợp) công ty, để khai thác tài nguyên tại (các) vùng biển đã được xác định thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền riêng biệt của quốc gia ven biển đó, không có sự hợp tác KTC với tính chất là một quan hệ pháp luật quốc tế giữa các quốc gia.
Thứ hai, khu vực KTC (joint development zone - JDZ) là một vùng biển được xác định cụ thể theo sự thỏa thuận của các quốc gia, mà mỗi quốc gia, theo luật biển quốc tế và ở mức độ nhất định, đều có chủ quyền hoặc quyền chủ quyền liên quan đến khu vực KTC đó, hoặc tạm thời được coi là có quyền chủ quyền liên quan đến khu vực KTC theo yêu sách của mỗi bên.
- Có thể, khu vực KTC là vùng biển nằm vắt ngang qua đường phân định biển đã được xác định, mà các quốc gia hữu quan nhận thấy cần thiết
phải hợp nhất các vùng biển thuộc quyền chủ quyền của mình vì mục đích khai thác hiệu quả và phân chia công bằng nguồn tài nguyên để hình thành nên vùng KTC nhất định. Trong trường hợp này, các quốc gia ven biển đóng góp quyền chủ quyền đã được xác định rõ ràng vào khu vực KTC.
- Có thể, khu vực KTC là vùng biển chồng lấn theo yêu sách của các quốc gia ven biển có bờ biển đối diện hoặc kề cận, mà các quốc gia chưa đạt được thỏa thuận phân định biển. Trong trường hợp này, quyền chủ quyền của mỗi quốc gia hữu quan chưa được xác định cụ thể trong khu vực KTC. Sự đóng góp về quyền chủ quyền của các quốc gia thể hiện ở việc các quốc gia, khi đưa ra yêu sách về quyền chủ quyền đối với một vùng biển nhất định thuộc khu vực KTC đều phải dựa vào các căn cứ pháp lý theo luật biển quốc tế, không bị phản đối bởi các quốc gia ngoài thỏa thuận KTC hoặc của cộng đồng quốc tế. Mặc dù vậy, theo đặc điểm thứ ba dưới đây, thỏa thuận KTC được xác lập không đồng nghĩa với việc yêu sách của một bên ký kết nào đó về chủ quyền hay quyền chủ quyền đối với một phần hay toàn bộ khu vực KTC được coi là có căn cứ.
Thứ ba, KTC là thỏa thuận có tính tạm thời, không ảnh hưởng đến lập trường của các quốc gia về yêu sách chủ quyền đối với các vùng biển.
- Tại các vùng biển đã được phân định, thỏa thuận KTC có mục đích là hợp nhất các nguồn tài nguyên thiên nhiên (như các mỏ dầu và khí hay các mỏ khoáng sản…, hợp nhất ngư trường) để quản lý, khai thác và bảo tồn các nguồn tài nguyên đó. Ý nghĩa địa lý và pháp lý về của đường phân định vẫn giữ nguyên giá trị hiệu lực đối với việc phân định biển giữa các quốc gia.
- Việc thiết lập vùng KTC ở khu vực chưa có đường phân định biển là các dàn xếp tạm thời mang tính chất thực tiễn, không ảnh hưởng đến lập trường, yêu sách của mỗi bên về quyền chủ quyền đối với vùng ĐQKT cũng như TLĐ, không ảnh hưởng đến kết quả phân định cuối cùng trong tương lai.
- Các thỏa thuận KTC đều là các dàn xếp tạm thời và mang tính thời hạn, không phải là thỏa thuận mang tính chất dứt khoát và vĩnh viễn như các thỏa thuận về phân định biển. Thỏa thuận KTC dẫn đến thiết lập một quan hệ pháp lý dựa trên sự bình đẳng về chủ quyền của các quốc gia, và do đó, nội dung các Thỏa thuận thường có điều khoản tuyên bố có tính chất bảo lưu về quyền chủ quyền và xác định thời hạn cho quan hệ hợp tác KTC…
Thứ tư, KTC là thỏa thuận để thiết lập một cơ chế hợp tác cùng tiến hành các hoạt động thăm dò, khai thác tài nguyên biển, quản lý các hoạt động thăm dò, khai thác đó và chia xẻ công bằng lợi ích thu được theo một tỷ lệ nhất định. Đây là vấn đề vừa mang tính pháp lý, vừa mang tính lợi ích kinh tế. - Nguồn tài nguyên thiên nhiên là đối tượng của thỏa thuận hợp tác KTC có thể là nguồn tài nguyên sinh vật (cá và các loại hải sản khác) hoặc tài nguyên không sinh vật (dầu, khí, quặng khoáng sản…) hoặc hỗn hợp cả tài nguyên sinh vật và tài nguyên không sinh vật. Tùy thuộc vào điều kiện địa lý, loại tài nguyên khai thác và các điều kiện thực tế khác, các quốc gia sẽ linh hoạt đàm phán các nội dung cụ thể của cơ chế hợp tác KTC.
- Mọi thỏa thuận KTC đều có mục đích chung là các quốc gia cùng hợp tác khai thác tài nguyên thiên nhiên biển dựa trên sự bình đẳng chủ quyền và sự chia xẻ lợi ích một cách công bằng giữa các bên ký kết, cũng như thực hiện các nghĩa vụ pháp lý quốc tế liên quan đến việc quản lý, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường biển mà Công ước 1982 và các văn kiện pháp lý khác quy định cho quốc gia ven biển. Cơ chế hợp tác thể hiện chủ yếu ở việc các bên ký kết thành lập ra các cơ quan điều hành chung hay cơ quan quyền lực chung để cùng nhau ra các quyết định, bảo vệ lợi ích của các quốc