2.2. TRÁCH NHI ỆM CỦA CÁC CƠ QUAN TRONG QUẢN Lí HểA CHẤT (TRONG Để Cể PCB)
2.3.7. Các tiêu chu ẩn và quy chuẩn kỹ thuật áp dụng trong quản lý PCB
Chi tiết các quy chuẩn, tiêu chuẩn về chất lượng môi trường bắt buộc áp dụng của Bộ trưởng Bộ TN&MT, Bộ trưởng Bộ KHCN&MT ban hành và còn hiệu lực có liên quan đến PCB, cụ thể như sau:
2.3.7.1. Quy chuẩn về ngưỡng chất thải nguy hại
QCVN 07:2009/BTNMT về ngưỡng chất thải nguy hại được ban hành theo thông tư số 25/2009/TT-BTNMT ngày 16 tháng 11 năm 2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. PCB được xếp vào chất có thành phần nguy hại đặc biệt với ngưỡng quy định là 5 ppm;
73
2.3.7.2. Quy chuẩn môi trường đối với bảo vệ môi trường nước
QCVN 40:2011/BTNMT về nước thải công nghiệp được ban hành theo Thông tư số 47/2011/TT-BTNMT ngày 28 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tổng PCB được quy định trong nước thải công nghiệp loại A (thải vào nguồn tiếp nhận phục vụ mục đích sinh hoạt) và loại B (thải vào nguồn tiếp nhận khác) là 0,003 mg/l và 0,01 mg/l;
2.3.7.3. Quy chuẩn xử lý chất thải nguy hại trong lò nung xi măng
QCVN 41:2011/BTNMT về đồng xử lý chất thải nguy hại trong lò nung xi măng đươc ban hành theo Thông tư số 44/2011/TT-BTNMT ngày 26 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Quy định giới hạn nồng độ PCB trong CTNH trước khi nạp vào đồng xử lý trong lò nung xi măng là 500 ppm;
2.3.7.4. Quy chuẩn về chất lượng trầm tích
QCVN 43:2012/BTNMT về chất lượng trầm tích được ban hành theo Thông tư số 10/2012/TT-BTNMT ngày 12 tháng 10 năm 2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tổng hàm lượng PCB trong trầm tích nước ngọt và trầm tích nước mặn, nước lợ lần lượt là 277 và 189 àg/kg.
Bảng 2.3: Tổng hợp Quy chuẩn và ngưỡng áp dụng hiện hành (tháng 4.2013) đối với PCB tại Việt Nam
Phạm vi áp dụng Quy chuẩn Ngưỡng áp dụng PCB
Chất thải nguy hại QCVN 07:2009/BTNMT 5 ppm
Nước thải công nghiệp QCVN 40:2011/BTNMT 0,003 mg/l (loại A) 0,01 mg/l (loại B) Nhiên liệu đầu vào cho
lò đốt xi măng QCVN 41:2011/BTNMT 500 ppm
Trầm tớch QCVN 43:2012/BTNMT 277 àg/kg (nước ngọt) 189 àg/kg (nước mặn, nước lợ) 2.7.5. Quy chuẩn, tiêu chuẩn của một số nước về PCB
Bảng 2.4: Một số quy định về nồng độ PCB trong môi trường
74
Môi trường Áp dụng
tại Giới hạn tối đa Môi trường Áp dụng tại
Giới hạn tối đa
Không khí tại nơi làm việc
Mỹ 0.5-1mg/mP3
P
(tùy theo tỷ lệ % Clo)
Nước mặt Bỉ 7ng/l
Đức 0,7-1,1 mg/mP3 CH Séc 0,01 μg/l
Hà Lan 1mg/NgmP3 Nước ngầm Hà Lan 0,01 μg/l Nhật 0,1mg/NmP3
Nước thải
Hà Lan 0,1 mg/l
Không khí trong nhà
Đức 3000ng/NmP3 Mỹ 0,1-3ppm (tùy
nguồn thải)
Mỹ 300ng/NmP3P(học sinh 6-12 tuổi)
Bùn thải cho
nông nghiệp Đan Mạch
0,4mg/kg trọng lượng
khô (Nguồn: Trần An - trang thông tin năng lượng và môi trường công nghiệp)
Bảng 2.5: Một số quy định về nồng độ PCB trong thực phẩm Thực phẩm Áp dụng
tại Giới hạn tối đa Thực phẩm Áp dụng tại
Giới hạn tối đa
Nước uống
Mỹ 0,5 ppb Sữa và sản phẩm từ sữa
EU 4,0 pg/g chất béo CH
Slovak 0,1 μg/l Mỹ 1,5 ppm chất
béo CH Séc 0,01 μg /l Thịt và sản
phẩm từ bò và cừu
EU 4,5 pg/g chất béo Thịt và sản
phẩm từ lợn EU 1,5 pg/g chất béo Mỹ 3 ppm chất béo Trứng gà và
sản phẩm có EU 6,0 pg/g chất béo Thịt và sản
phẩm từ gia EU 4,0 pg/g chất béo
75
trứng cầm
Chất béo và
dầu thực vật EU 1,5 pg/g chất béo Mỹ 3 ppm chất béo Cá và động
vật có vỏ Mỹ 2 ppm
(phần có thể ăn)
Bao gói thực phẩm bằng nhựa
Mỹ 10 ppm
(Nguồn: Trần An - trang thông tin năng lượng và môi trường công nghiệp) 2.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG
Một đặc trưng chung dễ nhận thấy của hệ thống pháp luật Việt Nam là hầu hết các văn bản luật thường chỉ gồm các quy định chung, mang tính nguyên tắc, định hướng. Các quy định của luật thường không thể áp dụng trực tiếp vào từng trường hợp cụ thể mà cần phải có hàng loạt các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành như các Nghị định của Chính phủ, để triển khai Nghị định lại phải có Chỉ thị, Thông tư và các Quyết định của các Bộ, ngành. Đây cũng là các văn bản để triển khai cụ thể các Chiến lược, Kế hoạch được Chính phủ ban hành.
Chính vì vậy, xét ở góc độ các văn bản luật được ban hành thì sự ra đời của Luật Hóa chất được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 21/11/2007, cùng với các quy định của Luật BVMT và một loạt các văn bản luật, nghị định như trên đã đề cập có thể đưa ra kết luận là Việt Nam đã có các quy định Luật phù hợp, tạo khung pháp lý cơ bản cần thiết nhằm thực hiện Công ước Stockholm nói chung và quản lý PCB nói riêng . Điều này cũng được củng cố khi Kế hoạch hành động quốc gia thực hiện Công ước Stockholm đã được ban hành theo Quyết định 184/2006/QĐ-TTG của Thủ tướng Chính phủ ngày 10/8/2006 theo yêu cầu Công ước Stockholm có hiệu lực và các nội dung hướng dẫn yêu cầu.
Tuy nhiên, khi đi vào đánh giá chi tiết và xem xét kỹ lưỡng từng quy định cụ thể để triển khai các luật, đặc biệt là các Nghị định, Quyết định, Thông tư, mới cho thấy mức độ kiểm soát, quản lý PCB phù hợp, hiệu quả như thế nào qua đó, cũng bộc lộ sự mạnh, yếu của hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh về PCB ở nước
76
ta. Nếu tiếp cận dưới góc độ quản lý theo các loại hình khác nhau (nhập khẩu, lưu giữ, sử dụng, vận chuyển, xử lý/tiêu hủy) đối với PCB vẫn còn nhiều khoảng trống lớn cụ thể là:
1. Trỏch nhiệm quản lý húa chất được phõn cụng khỏ rừ ràng giữa Bộ Cụng Thương và Bộ Tài nguyên và Môi trường, Các Bộ ngành khác như Bộ Khoa học Công nghệ, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Y tế, Bộ Lao động thương binh xã hội, Bộ Quốc phòng và Bộ Công an và các Bộ ngành có liên quan có nhiệm vụ thanh tra về hoạt động hóa chất thuộc phạm vi quản lý được phân công, phân cấp.
2. Pháp lý trong xuất, nhập khẩu hóa chất liên quan đến PCB hiện chưa có hướng dẫn cụ thể đối với PCB theo các hình thức khác nhau (nhập khẩu, vận chuyển, lưu giữ, sử dụng và xử lý/tiêu hủy) do đó đã tạo ra khoảng trống lớn trong quản lý loại hóa chất này. Mặt khác Tổng cục Hải quan chưa có các quy định cụ thể và hướng dẫn đối với việc kiểm soát và nhập khẩu hàng háo, thiết bị, dầu công nghiệp có chứa PCB.
- Pháp lý áp dụng trong xử lý vi phạm đối với nhập khẩu hóa chất còn ở mức khá khiêm tốn, văn bản ra đời sau thay thế cho văn bản trước lại có mức xử lý vi phạm thấp hơn so với văn bản ra đời trước (Nghị định số 31/2007/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) quy định "Phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với tổ chức, cá nhân có một trong các hành vi xuất khẩu, nhập khẩu hóa chất nguy hiểm khi chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép xuất, nhập khẩu". Trong khi đó Điều 9 khoản 4 Nghị định số 90/2009/NĐ-CP (đang còn hiệu lực) thì lại quy định "Phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng đối với tổ chức, cá nhân có hành vi xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh hóa chất nguy hiểm khi chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép xuất, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh"). Điều này được cho là sẽ gây hiệu ứng tâm lý không tốt đối với cả đối tượng nhập khẩu hóa chất nguy hiểm và người thừa hành pháp luật trong lĩnh vực này vì cho rằng ngay trong các quy định của pháp luật đã ngày càng xem nhẹ việc hóa chất nguy hiểm nhập vào Việt Nam.
- Pháp lý áp dụng trong xử lý vi phạm đối với vật liệu, chất thải tuy đã có quy định xong mức xử lý vi phạm so với nhập khẩu vật liệu, chất thải có chứa PCB theo tư
77
vấn là không phù hợp (Theo Nghị định số 117/2009/NĐ-CP mức xử lý vi phạm trong nhập khẩu máy móc, thiết bị,…xử phạt từ 70.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng; và theo Nghị định số 90/2009/NĐ-CP mức xử lý vi phạm cho nhập khẩu chất thải cao nhất là 40.000.000 đồng). Do mức độ và tính chất độc hại, cũng như giá trị của các vật liệu, chất thải phải xử lý khi nhập khẩu sai quy định mà không thể tái xuất.
3. Pháp lý trong lưu giữ hóa chất hiện nay được quy định chủ yếu trong Luật hóa chất, chưa có các văn bản chi tiết quy định riêng cho quản lý lưu giữ hóa chất, vật liệu, chất thải có chứa PCB và hàng lang pháp lý trong thanh tra xử lý vi phạm đối với đối tượng lưu giữ hóa chất, vật liệu, chất thải có chứa PCB. Vì vậy, việc hướng dẫn các doanh nghiệp thực hiện lưu giữ hóa chất, vật liệu, chất thải có chứa PCB an toàn hiện nay tại các địa phương gặp rất nhiều khó khăn do chưa có các văn bản pháp lý chi tiết mặc dù đây là một trong những vấn đề quan trọng của quốc gia trong những năm sắp tới về việc thực hiện cam kết theo Quyết định 184/QĐ- TTg về chiến lược quốc gia thực hiện Công ước Stockholm. Để khắc phục tình trạng trên cần sớm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý lưu giữ hóa chất, vật liệu, chất thải có chứa PCB nói chung và hành lang pháp lý trong xử lý vi phạm đối với các đối tượng lưu giữ hóa chất, vật liệu, chất thải có chứa PCB.
- Việc phân loại, ghi nhãn hóa chất được quy định trong Luật Hóa chất 2007, tuy nhiên không có các văn bản hướng dẫn chi tiết cho PCB do đó việc xác định nồng độ PCB trong các hóa chất, thiết bị, vật liệu của các doanh nghiệp gặp không ít khó khăn, tạo khe hở cho một số doanh nghiệp xử lý chất thải không đúng quy định. Nên chăng cần sớm ban hành các văn bản quy định chính thức quy định ngưỡng giới hạn về nồng độ PCB được thể hiện trực tiếp trên bao bì của sản phẩm hóa chất, vật liệu, thiết bị sẽ dễ dàng quản lý.
- Các văn bản pháp lý trong thanh tra lưu giữ được quy định chủ yếu trong Nghị định 90/2009/NĐ-CP, các quy định này cũng chỉ quy định chung cho hóa chất nguy hiểm và mức xử lý vi phạm khá khiêm tốn trong khi đó thực tế về tác hại của các hóa chất này đối với sức khỏe và môi trường rất lớn. Theo Tư vấn mức xử lý vi phạm này áp dụng đối với PCB là không phù hợp do mức độ và tính chất nghiệm trọng tiềm tàng của hóa chất đối với sức khỏe và môi trường.
78
4. Tương tự như quá trình lưu giữ, các quy định cho sử dụng cũng chỉ được quy định chung cho hóa chất nguy hiểm, chưa có các quy định riêng cho PCB, theo tư vấn nên chăng cần bổ sung thêm các quy định chi tiết về sử dụng PCB (ngưỡng được phép sử dụng, nhãn mác trên từng sản phẩm phải được quy định về nồng độ PCB,…).
- Mức xử lý vi phạm theo Nghị định số 117/2009/NĐ-CP khụng quy định rừ cho sử dụng hóa chất nguy hại hay PCB mà là mức xử lý vi phạm hành chính trong bảo vệ môi trường, vấn đề này chưa phù hợp với tính chất và mức độ tiềm tàng của PCB và chưa có tính răn đe cho các hành vi cố tình lách luật của một số doanh nghiệp.
5. Các quy định về vận chuyển hàng hóa, hóa chất nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng hiện vẫn chưa đồng bộ khiến cho công tác thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát hoạt động này không mấy dễ dàng. Hiện mới chỉ có vận chuyển bằng phương tiện giao thông đường thủy nội đị, đường bộ, đường sắt là có các quy định tương đối rừ ràng về Danh mục hàng húa nguy hiểm và việc vận chuyển chỳng, trong đú quy định rừ mó số, chủng loại hàng húa, số hiệu nguy hiểm của PCB. Cũn việc vận chuyển bằng phương tiện hàng không, hàng hải được quy định khá chung chung, dễ gây tranh cãi. Ngay cả đối với vận chuyển bằng đường hàng không mặc dù đã được Bộ Giao thông vận tải quy định việc cấp, công nhận Giấy chứng nhận đủ điều kiện vận chuyển hàng nguy hiểm bằng đường hàng không nhưng các quy định đó vẫn được xem là khá sơ sài về điều kiện, thủ tục cấp giấy chứng nhận.
- Các quy định về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong vận chuyển hàng hóa nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng cũng được xem là dễ nảy sinh nhiều tranh cãi trong quá trình áp dụng pháp luật. Cụ thể là:
- Theo Nghị định số 90/2009/NĐ-CP thì tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định về vận chuyển hóa chất nguy hiểm thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định hiện hành về vận chuyển hàng nguy hiểm trong các lĩnh vực giao thông đường bộ; giao thông đường thuỷ nội địa (Điều 6). Khiếm khuyết của quy định này là chỉ dẫn chiếu đến lĩnh vực giao thông đường bộ, giao thông đường thủy nội địa mà không đề cập đến các loại hình vận chuyển hàng hóa khác như đường sắt, đường hàng không, hàng hải nên không đảm bảo tính toàn diện của các căn cứ pháp lý
79
được áp dụng trong quá trình thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát việc vận chuyển PCB.
- Theo Nghị định số 104/2009/NĐ-CP thì các Bộ có thẩm quyền cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm phải tổ chức thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của Nghị định. Tình huống giả định là Thanh tra chuyên ngành về TN&MT cấp Giấy phép vận chuyển hàng hóa nguy hiểm đối với các hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại, nhóm hàng nguy hiểm tiến hành thanh tra, kiểm tra đối với loại hàng hóa đó (trong trường hợp cụ thể này là PCB) và phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật thì họ sẽ áp dụng văn bản nào để xử phạt? Những phân tích dưới đây cho thấy không có căn cứ pháp lý để Thanh tra chuyên ngành về TB&MT thực hiện vai trò và trách nhiệm thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát đối với hành vi nêu trên. Cụ thể là:
+ Nếu là vận chuyển bằng đường bộ thì áp dụng Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 03/4/2010 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34/2010/NĐ-CP), song không có bất cứ điều khoản nào quy định thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành TN&MT có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này. Tương tự, nếu là vận chuyển bằng đường sắt thì áp dụng Nghị định số 44/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ về việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông vận tải đường sắt (sau đây gọi tắt là Nghị định số 44/2006/NĐ-CP; nếu là vận chuyển bằng đường thủy nội địa thì áp dụng Nghi định số 09/2005/NĐ-CP ngày 27/1/2005 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa (sau đây gọi tắt là Nghi định số 09/2005/NĐ-CP) và Nghị định số 156/2007/NĐ-CP ngày 19/10/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 09/2005/NĐ-CP và Nghị định số 44/2006/NĐ-CP. Song điều đáng lưu ý là tất cả các văn bản nêu trên đều không quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Thanh tra chuyên ngành về TN&MT trong lĩnh vực này.
+ Vậy Thanh tra TN&MT có thể áp dụng Nghị định 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 của Chính phủ về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT (sau đây gọi tắt là Nghị định số 117/2009/NĐ-CP) để xử lý được không? Câu trả lời là
80
không, do Nghị định 117/2009/NĐ-CP chỉ quy định xử phạt hành vi vận chuyển chất thải nguy hại nên không thể áp dụng để xử lý hành vi vận chuyển hàng hóa nguy hiểm được.
70T- Còn 70Tmột khoảng trống lớn trong các quy định về đóng gói hàng nguy hiểm để vận chuyển, bao bì, thùng chứa hàng nguy hiểm, nhãn hàng, biểu trưng nguy hiểm và báo hiệu nguy hiểm làm căn cứ cho việc thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát việc vận chuyển PCB hiện vẫn chưa được Bộ TN&MT hướng dẫn cụ thể.
6. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, cưỡng chế việc thải bỏ và tiêu hủy PCB cũng được cho là gặp không ít khó khăn do thiếu hướng dẫn kỹ thuật để nhận biết sự tồn tại của PCB trong các ngành công nghiệp, cũng như xác định các biện pháp đặc thù để thải bỏ và tiêu hủy PCB. Mặc dù trách nhiệm quản lý chất thải có chứa PCB nói chung, thanh tra, kiểm tra việc thải bỏ và tiêu hủy PCB nói riêng thuộc về ngành TN&MT song các căn cứ pháp lý chủ yếu cho hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm cũng mới chỉ dừng lại ở các quy định chung đối với chất thải bỏ hoặc chất thải nguy hại. Ví dụ, Nghị định 117/2009/NĐ-CP cũng chỉ quy định chung về xử lý hành vi vi phạm các quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ (Điều 30) hay vi phạm các quy định về BVMT đối với cơ sở xử lý, tiêu hủy, chôn lấp chất thải nguy hại (Điều 19).