2.2. TRÁCH NHI ỆM CỦA CÁC CƠ QUAN TRONG QUẢN Lí HểA CHẤT (TRONG Để Cể PCB)
2.2.11. Nh ận xét đánh giá
Với quy định của Luật Hóa chất 2007 đã giải quyết được phần quan trọng về sự chồng chéo trong quản lý hóa chất nguy hiểm trước đây, trong đó có PCB, theo đú sự phõn cụng trỏch nhiệm quản lý khỏ rừ ràng giữa Bộ Cụng Thương và Bộ Tài
39
nguyên và Môi trường, Các Bộ ngành khác như Bộ Khoa học Công nghệ, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Y tế, Bộ Lao động thương binh xã hội, Bộ Quốc phòng và Bộ Công an và các Bộ ngành có liên quan có nhiệm vụ thanh tra về hoạt động hóa chất thuộc phạm vi quản lý được phân công, phân cấp.
PCB được xếp vào nhóm 9 - Nhóm hóa chất nguy hại khác và được giao cho Bộ TN&MT quản lý theo Phụ lục của Nghị định 108/2008/NĐ-CP. Đây là nhóm hóa chất hạn chế sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, đối với PCB đang sử dụng trong ngành công nghiệp thì vẫn có thể chịu sự quản lý của Bộ Công thương. Điều này được xem là hoàn toàn phù hợp với tinh thần Luật Hóa chất 2007 về thẩm quyền của Bộ TN&MT đối với công tác BVMT liên quan đến hoạt động hóa chất; xử lý, thải bỏ hóa chất độc tồn dư, hóa chất độc tồn dư của chiến tranh, hóa chất độc khụng rừ nguồn gốc và húa chất độc bị tịch thu. Như vậy, cần cú sự phối hợp giữa Bộ TN&MT và Bộ Công thương trong việc triển khai quản lý PCB, do đó hiện nay Ban quản lý PCB tại Việt Nam đã và đang dần từng bước thực hiện xây dựng các văn bản pháp lý như: xây dựng văn bản pháp lý về vai trò trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình thanh tra, giám sát và cưỡng chế nhằm quản lý PCB hoặc văn bản hoàn chỉnh về trách nhiệm phục hồi môi trường đối với các khu vực ô nhiễm PCB,… hoặc văn bản pháp lý về Ban hành Quy chế phối hợp trong công tác thanh tra, kiểm tra hàng hóa, trang thiết bị, nguyên vật liệu có chứa PCB nhằm từng bước nâng cao vai trò trách nhiệm và tránh chồng chéo giữa các ban ngành trong công tác quản lý chất thải nguy hại nói chung và PCB nói riêng, các văn bản này dự kiến năm 2014 - 2015 sẽ ban hành.
Sau khi có Luật Hóa chất 2007, Cục Hóa chất được thành lập nhằm thống nhất quản lý hoạt động hóa chất trên toàn quốc. Tuy nhiên, hiện Cục Hóa chất vẫn là cơ quan mới được thành lập, các hoạt động điều phối, liên kết các cấp và các ngành trong việc quản lý hóa chất và hóa chất độc hại còn nhiều hạn chế. Cơ sở dữ liệu về hóa chất nói chung chưa được xây dựng dẫn đến chưa có cơ sở dữ liệu về hóa chất độc hại phục vụ cho yêu cầu quản lý. Tình trạng nhập lậu hóa chất, đặc biệt là các tỉnh biên giới hiện không thể kiểm soát đang là vấn đề lớn của Việt Nam. Bên cạnh đó, trong phân phối lưu thông, buôn bán hóa chất của nước ta đang diễn ra hết sức
40
lộn xộn, phân tán, khó quản lý, đặc biệt là vấn đề lưu thông, vận chuyển hóa chất, các kho chứa không đảm bảo yêu cầu đang diễn ra phổ biến.
2.3. ĐÁNH GIÁ CÁC TỒN TẠI TRONG THỂ CHẾ CHÍNH SÁCH CŨNG NHƯ TRONG TỔ CHỨC QUẢN LÝ PCB Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Để đánh giá thực trạng tồn tại thể chế, chính sách trong tổ chức quản lý PCB ở Việt Nam hiện nay, tác giả đã tiến hành rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về quản lý hóa chất liên quan đến PCB theo cấu trúc của sơ đồ sau:
2.3.1. Pháp lý trong xuất nhập khẩu hóa chất, vật liệu, chất thải liên quan đến PCB 2.3.1.1. Pháp lý trong Unhập khẩu hóa chấtUliên quan đến PCB
a. Cơ sở pháp lý hiện hành về xuất, nhập khẩu hóa chất liên quan đến PCB
- Điều 24 Luật Hóa chất 2007 quy định về xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh hóa chất, theo đó “Việc xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh hóa chất phải tuân thủ các quy định của Luật này, các quy định khác của pháp luật có liên quan và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
- Thông tư 12/2011/TT-BTNMT ngày 14/4/2011 của Bộ Tài nguyên và môi trường quy định về quản lý chất thải nguy hại quy định “khi có nhu cầu xuất khẩu chất thải nguy hại để xử lý ở nước ngoài, chủ nguồn thải CTNH có trách nhiệm tuân
KHUNG PHÁP LUẬT TRONG THANH TRA QUẢN LÝ HểA CHẤT (BAO GỒM PCB)
Khung pháp luật thanh tra trong xuất,
nhập khẩu
Khung pháp luật trong thanh tra
lưu giữ
Khung pháp luật trong thanh tra
sử dụng
Quy định về hóa chất
Khung pháp luật trong thanh tra
vận chuyển
Khung pháp luật trong thanh tra xử lý
Quy định về vật
liệu Quy định về
chất thải
Căn cứ pháp lý hiện hành Quy định xử lý vi phạm
41
thủ công ước Bazel về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới các chất thải nguy hại và việc tiêu hủy chúng theo quy định tại phụ lục 5 của Công ước. Phụ lục 5 gồm 2 phần, phần A quy định đăng ký xuất khẩu CTNH, phần B quy định nội dung hồ sơ vận chuyển xuyên biên giới.
- Thông tư số 28/2010/TT-BCT ngày 28/06/2010 của Bộ Công Thương quy định cụ thể một số điều của Luật Hóa chất và Nghị định số 108/2008/NĐ-CP lại chỉ quy định đối với Hồ sơ, thủ tục cấp Giấy chứng nhận đủ điều kiện sản xuất, kinh doanh hóa chất thuộc Danh mục hóa chất sản xuất, kinh doanh có điều kiện trong ngành công nghiệp. Như vậy, đối với PCB thuộc Danh mục hóa chất hạn chế sản xuất, kinh doanh không áp dụng quy định riêng về điều kiện và thủ tục nhập khẩu theo Thông tư này.
Trong khi Bộ TN&MT chưa có các quy định hướng dẫn riêng về quản lý đối với PCB để thực hiện Nghị định 108/2008/NĐ-CP, thì điều kiện nhập khẩu PCB và quy trình thủ tục nhập khẩu PCB vẫn tuân theo các quy định chung như sau:
+ Đối với việc nhập khẩu PCB dưới dạng hóa chất và hợp chất chứa PCB.
Thông tư số 01/2006/TT-BCN ngày 11/4/2006 của Bộ Công nghiệp hướng dẫn việc quản lý xuất khẩu, nhập khẩu hóa chất độc hại và sản phẩm có hóa chất độc hại, tiền chất ma tuý, hóa chất theo tiêu chuẩn kỹ thuật thuộc dạng quản lý chuyên ngành của Bộ Công nghiệp (sau đây gọi tắt là Thông tư số 01/2006/TT- BCN), quy định rừ tại Phụ lục số 3 của Thụng tư, Danh mục húa chất độc hại và sản phẩm hóa chất độc hại bao gồm PCB (Polychlorin hóa biphenyl) và các hợp chất chứa PCB. Theo văn bản này thì thương nhân người nhập khẩu hóa chất độc hại để kinh doanh phải có Chứng nhận đảm bảo điều kiện an toàn về môi trường trong kinh doanh hóa chất ban hành bởi Sở TN&MT theo quy định của Bộ TN&MT.
Thông tư số 01/2006/TT-BCN đã bị thay thế bởi Thông tư số 10/2006/TT- BCN ngày 01/12/2006 sửa đổi Khoản 3 Mục II Thông tư số 01/2006/TT- BCN, theo đó “Thương nhân nhập khẩu hóa chất độc hại và sản phẩm có hóa chất độc hại thuộc danh mục nhập khẩu có điều kiện trong Phụ lục số 3 ban hành kèm theo Thông tư này, để kinh doanh, phải thường xuyên bảo đảm các điều kiện theo quy định của pháp luật về hàng hóa, dịch vụ kinh doanh có điều kiện”.
42
Quyết định số 05/2006/QĐ-BCN ngày 07/4/2006 của Bộ Công nghiệp về việc công bố Danh mục hóa chất cấm xuất khẩu (sau đây gọi tắt là Quyết định số 05/2006/QĐ-BCN) và Quyết định số 40/2006/QĐ-BCN ngày 01/12/2006 của Bộ Công nghiệp bổ sung Danh mục hóa chất cấm xuất khẩu, cấm nhập khẩu ban hành kèm theo Quyết định số 05/2006/QĐ - BCN, trong đó PCB không được nhắc đến trong các quyết định này.
b. Xử lý vi phạm trong nhập khẩu hóa chất liên quan đến PCB
Nghị định số 18/2009/NĐ-CP ngày 18/02/2009 sửa đổi bổ sung một số Điều Nghị định số 97/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 của Chính phủ có quy định về việc xử lý vi phạm hành chính và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan: “Xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa không đủ điều kiện, tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật”. Bên cạnh việc bị phạt tiền, tổ chức, cá nhân vi phạm còn có thể bị áp dụng hình thức phạt bổ sung hoặc biện pháp khắc phục hậu quả là buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam tại cửa khẩu nhập hoặc đình chỉ xuất khẩu.
Điều 15 khoản 6 Nghị định số 31/2007/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) quy định
"Phạt tiền từ 30 triệu đồng đến 50 triệu đồng đối với tổ chức, cá nhân có một trong các hành vi xuất khẩu, nhập khẩu hóa chất nguy hiểm khi chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép xuất, nhập khẩu". Trong khi đó tại Điều 9 khoản 4 Nghị định số 90/2009/NĐ-CP (đang còn hiệu lực) thì lại quy định "Phạt tiền từ 30 triệu đồng đến 40 triệu đồng đối với tổ chức, cá nhân có hành vi xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh hóa chất nguy hiểm khi chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép xuất, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh".
Nhận xột: Rừ ràng là với cựng một hành vi vi phạm phỏp luật mà chế tài xử phạt được quy định vào năm 2009 lại có mức thấp hơn so với chế tài xử phạt được quy định vào năm 2007 cho thấy tính răn đe đối với vi phạm pháp luật về xuất nhập khẩu hóa chất nguy hiểm núi chung, PCB núi riờng giảm đi rừ rệt. Điều này được cho là sẽ gõy hiệu ứng tâm lý không tốt đối với cả đối tượng nhập khẩu hóa chất nguy hiểm và người thừa hành pháp luật trong lĩnh vực này vì cho rằng ngay trong các quy định của pháp luật đã ngày càng xem nhẹ việc hóa chất nguy hiểm nhập vào Việt Nam.
43
2.3.1.2. Pháp lý trong Unhập khẩu vật liệuUliên quan đến PCB a. Cơ sở pháp lý hiện hành về nhập khẩu vật liệu liên quan đến PCB
Theo Nghị định 12/2006/NĐ-CP ngày 23/1/2006 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá quốc tế và các hoạt động đại lý, mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài (sau đây gọi tắt là Nghị định số 12/2006/NĐ-CP), thì việc xuất nhập khẩu các hóa chất và sản phẩm chứa hóa chất độc hại (bao gồm PCB) thuộc Danh mục các loại hàng hóa nhập khẩu dưới sự quản lý của Bộ Công Nghiệp (nay là Bộ Công Thương).
Theo Thông tư số 10/2006/TT-BCN ngày 01/12/2006 sửa đổi, tại Phụ lục số 3, quy định rừ về danh mục húa chất độc hại và sản phẩm húa chất độc hại bao gồm PCB (Polychlorin hóa biphenyl) và các hợp chất chứa PCB phải có chứng nhận đảm bảo điều kiện an toàn môi trường trong kinh doanh hóa chất ban hành bởi Sở TN&MT theo quy định của Bộ TN&MT.
b. Xử lý vi phạm trong nhập khẩu vật liệu, thiết bị chứa hóa chất liên quan đến PCB Nghị định số 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 của Chính phủ về xử lý vi phạm pháp luật trong trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, tổ chức, cá nhân vận chuyển nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu, phế liệu có thể bị xử lý vi phạm hành chính.
Cụ thể, với tổ chức, cá nhân vi phạm trong hoạt động nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu có thể bị xử phạt từ 70.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng với các hành vi như: Nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện vận tải, nguyên liệu, nhiên liệu, vật liệu không đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường mà cụ thể ở đây là nhập khẩu các loại thiết bị, nguyên liệu, vật liệu có chứa PCB vượt quy định tại Công ước Basel (>50mg/kg).
Không những vậy, tổ chức, cá nhân vi phạm còn có thể bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả như tịch thu phương tiện, buộc tái xuất hoặc tiêu hủy, buộc trong thời hạn do người có thẩm quyền xử phạt ấn định trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do các hành vi vi phạm hành chính gây ra
44
2.3.1.3. Pháp lý trong Unhập khẩu chất thảiUcó liên quan đến PCB a. Cơ sở pháp lý hiện hành liên quan đến PCB trong nhập khẩu chất thải Đối với việc nhập khẩu phế liệu có chứa PCB được điều chỉnh bởi Thông tư liên tịch 02/2007/TTLT-BCT-BTNMT của Bộ TN&MT và Bộ Công Thương ngày 30/8/2007 về Hướng dẫn thực hiện Điều 43 Luật BVMT về tiêu chuẩn, điều kiện kinh doanh nhập khẩu phế liệu, trong đó đối với PCB không được đề cập đến, và đây là khó khăn cho các cơ quan quản lý của địa phương và các doanh nghiệp liên quan.
Thông tư liên tịch số 34/2012/TTLT-BCT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Công Thương ngày 15/11/2012 hướng dẫn về điều kiện nhập khẩu phế liệu nhưng PCB không được quy định trong thông tư này.
Thông tư 01/2013/TT-BTNMT ngày 28/01/2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về phế liệu được phép nhập khẩu để làm nguyên liệu sản xuất. và PCB là một trong những hàng hóa Ukhông đượcUquy định nhập khẩu tại thông tư này.
b. Xử lý vi phạm trong nhập khẩu chất thải
Ngày 20/10/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2009/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động hóa chất. Theo đó, đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm về xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh hóa chất không đúng chủng loại, số lượng ghi trong hợp đồng;
hoặc kê khai sai lệch các tiêu chuẩn chất lượng và tiêu chuẩn kỹ thuật tương ứng của hóa chất xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển quá cảnh để cơ quan Hải quan kiểm tra đối chiếu khi làm thủ tục hải quan thì bị phạt tiền từ 1 triệu đồng đến 40 triệu đồng, tùy vào từng mức phi phạm. Ngoài việc vi phạm còn buộc khắc phục hậu quả do mình gây ra.
2.3.1.4. Đánh giá nhận xét chung về văn bản quy phạm pháp luật trong xuất nhập khẩu hóa chất liên quan đến PCB
Việc quy định PCB thuộc quản lý của Bộ TN&MT theo Nghị định 108/2008/NĐ-CP, Nghị định 26/2011/NĐ-CP nhưng chưa có các hướng dẫn cụ thể về quản lý đối với toàn bộ vòng đời tồn tại của PCB, bắt đầu từ khâu nhập khẩu PCB, đã tạo ra khoảng trống lớn trong quản lý loại hóa chất này, đồng thời có thể
45
dẫn đến nguy cơ chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các chủ thể quản lý, từ đó làm giảm hiệu lực thực thi pháp luật về quản lý PCB.
Tổng cục Hải quan vẫn chưa có các quy định cụ thể và hướng dẫn thi hành đối với việc kiểm soát và kiểm tra nhập khẩu hàng hóa, thiết bị, dầu công nghiệp có chứa PCB. Chưa có hoạt động hợp tác nào với các Bộ ngành liên quan, đặc biệt là Bộ TN&MT để kiểm soát từ bước kê khai hải quan thông tin về PCB cũng như tập huấn đào tạo về vấn đề này. Đây cũng là một khoảng trống và làm giảm hiệu quả thực thi kiểm soát PCB ngay từ khâu nhập khẩu. So với nhiều hóa chất nguy hiểm khác, PCB khó nhận biết hơn do chúng chủ yếu được sử dụng trong các thiết bị, máy móc hoặc là một thành tố của các vật liệu công nghiệp. Nếu không có hướng dẫn chi tiết hoặc tập huấn kỹ thuật đầy đủ thì việc không kiểm soát được lượng PCB nhập khẩu vào Việt Nam là điều khó tránh khỏi.
Văn bản pháp lý hiện hành áp dụng trong thanh tra nhập khẩu PCB, hiện đã có một số thông tư quy định chi tiết trong nhập khẩu hóa chất chứa PCB như Thông tư 10/2006/TT-BCN ngày 11/4/2006 và Thông tư 12/2011/TT-BTNMT ngày 14/4/2011, các thông tư còn lại chỉ hướng dẫn đối với hóa chất chứ không có hướng dẫn cụ thể cho PCB. Ngoài ra, việc quy định nồng độ được phép nhập khẩu hóa chất thải cú chứa PCB tại Việt Nam hiện chưa cú quy định rừ ràng mà được ỏp dụng chung theo quy định của công ước Bazel (<50mg/kg), trong đó mức tuân thủ trong quá trình thải bỏ hóa chất có chứa PCB tại Việt Nam ở ngưỡng <5mg/kg, nên chăng cần bổ sung các quy định về nhập khẩu hóa chất thải có chứa PCB ở ngưỡng phù hợp nhằm tránh tình trạng Việt Nam trở thành bãi thải PCB của các nước lân cận.
Mặt khác, các văn bản áp dụng trong xử lý vi phạm trong xuất/nhập khẩu PCB được áp dụng theo văn bản hiện hành như Nghị định số 90/2009/NĐ-CP lại có mức phạt thấp hơn so với mức phạt của văn bản ra đời năm 2007 (Nghị định số 31/2007/NĐ- CP đã hết hiệu lực).
- Hành lang pháp lý về nhập khẩu vật liệu chứa PCB (Thông tư số 10/2006/TT-BCN) khá hoàn chỉnh từ khâu nhập khẩu đến việc xử lý vi phạm (Nghị định số 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009).