2.2. TRÁCH NHI ỆM CỦA CÁC CƠ QUAN TRONG QUẢN Lí HểA CHẤT (TRONG Để Cể PCB)
2.3.4. Công c ụ pháp lý trong vận chuyển hóa chất, vật liệu, chất thải liên quan đến PCB
Do tính chất tương tự của hoạt động vận chuyển hóa chất và vật liệu liên quan đến PCB được căn cứ tại các văn bản pháp lý hiện hành. Do đó, tư vấn xin trình bày chung về pháp lý vận chuyển hóa chất, vật liệu tại mục IV.1 như sau:
2.3.4.1. Pháp lý trong Uvận chuyển hóa chất, vật liệu liênUquan đến PCB b. Cơ sở pháp lý hiện hành trong vận chuyển hóa chất, vật liệu liên quan đến PCB - Luật Hóa chất 2007 tại Điều 64 khoản 2, Bộ GTVT ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành các quy định về vận chuyển hóa chất nguy hiểm bằng đường bộ, đường thuỷ nội địa, đường sắt, hàng không, hàng hải; xây dựng, bổ sung các quy chuẩn kỹ thuật về vận chuyển hóa chất nguy hiểm.
Như vậy, có thể hiểu là Bộ GTVT có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra, giám sát, cưỡng chế vi phạm các quy định về vận chuyển PCB. Tuy nhiên, thực tế rất khó phân biệt trường hợp vận chuyển thiết bị có chứa PCB với vận chuyển PCB trong thiết bị bị thải bỏ, để từ đó xác định trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của lực lượng thanh tra giao thông với lực lượng thanh tra bảo vệ môi trường.
Điều 20 Luật Hóa chất 2007 quy định về vận chuyển hóa chất nguy hiểm như sau: “Tổ chức, cá nhân vận chuyển hóa chất nguy hiểm phải tuân thủ các quy định về vận chuyển hàng nguy hiểm của pháp luật về giao thông đường bộ, đường thủy nội địa, đường sắt, hàng không, hàng hải và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. (chi tiết xem phụ lục 2)
b. Xử lý vi phạm trong thanh tra vận chuyển hóa chât, vật liệu
60
Do tính đa dạng của các loại hình vận chuyển hàng hóa nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng (gồm đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, đường hàng không, đường biển...) dẫn đến có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình kiểm soát, quản lý hoạt động vận chuyển. Điều này cũng có nghĩa là công tác thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát việc vận chuyển PCB cũng sẽ đa dạng và phức tạp hơn.
Các quy định về vận chuyển hàng hóa, hóa chất nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng hiện vẫn chưa đồng bộ khiến cho công tác thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát hoạt động này không mấy dễ dàng. Hiện mới chỉ có vận chuyển bằng phương tiện giao thông đường thủy nội địa, đường bộ, đường sắt là có các quy định tương đối rừ ràng về Danh mục hàng húa nguy hiểm và việc vận chuyển chỳng, trong đú quy định rừ mó số, chủng loại hàng húa, số hiệu nguy hiểm của PCB. Cũn việc vận chuyển bằng phương tiện hàng không, hàng hải được quy định khá chung chung, dễ gây tranh cãi. Ngay cả đối với vận chuyển bằng đường hàng không mặc dù đã được Bộ Giao thông vận tải quy định việc cấp, công nhận Giấy chứng nhận đủ điều kiện vận chuyển hàng nguy hiểm bằng đường hàng không nhưng các quy định đó vẫn được xem là khá sơ sài về điều kiện, thủ tục cấp giấy chứng nhận.
Ngay cả các quy định về vận chuyển PCB bằng đường bộ, đường sắt, giao thông thủy nội địa được xem là khá đầy đủ thì cũng không dễ thanh tra, kiểm tra, giám sát, cưỡng chế. Biểu hiện cụ thể là:
- Nguy cơ chồng chéo trong quá trình cấp phép vận chuyển hàng nguy hiểm là điều khó tránh khỏi. Hiện tại Điều 18 Nghị định số 104/2009/NĐ-CP quy định thẩm quyền cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm thuộc về 5 cơ quan, gồm Bộ Công an cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm loại 1, loại 2, loại 3, loại 4 và loại 9 quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định; Bộ Khoa học và Công nghệ cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm loại 5, loại 7, loại 8 quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định; Bộ Y tế cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm đối với các hóa chất độc dùng trong lĩnh vực y tế và hóa chất diệt côn trùng, diệt khuẩn dùng trong lĩnh vực gia dụng; Bộ NN&PTNT cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm là các chất bảo vệ thực vật; Bộ TN&MT cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm đối với các hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại, nhóm hàng nguy hiểm.
61
Như trên đã phân tích, trong Danh mục hàng hóa nguy hiểm, PCB được xếp vào loại, nhóm hàng số 9, vậy sẽ do Bộ Công an hay Bộ TN&MT cấp phép? Nếu là Bộ Công an thì mới chỉ phù hợp với quy định về loại, nhóm hàng (loại 9) nhưng lại chưa thực sự phù hợp với quy định về số hiệu nguy hiểm. Theo các Danh mục hàng hóa nguy hiểm thì số hiệu nguy hiểm của PCB là 90- Chất có hại đến môi trường, tạp chất độc nên sẽ hợp lý hơn nếu để Bộ TN&MT cấp phép đối với loại hàng hóa này. Thêm nữa, cũng chính Nghị định số 140/2009/NĐ-CP quy định “Bộ TN&MT xây dựng, bổ sung các quy định về các hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại, nhóm hàng nguy hiểm”. Sẽ là không hợp lý nếu việc xây dựng, bổ sung các quy định về hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại nhóm hàng nguy hiểm thuộc trách nhiệm của Bộ TN&MT, trong khi việc cấp giấy phép vận chuyển loại hàng hóa đó lại thuộc thẩm quyền của Bộ Công an.
- Quy định về trách nhiệm xây dựng, sửa đổi, bổ sung quy định về hàng nguy hiểm được vận chuyển cũng có thể gây tranh cãi, do Bộ Công nghiệp chịu trách nhiệm về hóa chất nguy hiểm dùng trong sản xuất công nghiệp, còn Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm về các hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại, nhóm hàng nguy hiểm. Câu hỏi đặt ra là PCB tồn tại trong vật liệu, máy móc, thiết bị thuộc ngành công nghiệp điện thuộc loại hóa chất nào? hóa chất nguy hiểm dùng trong sản xuất công nghiệp hay hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại, nhóm hàng nguy hiểm? Câu trả lời khác nhau sẽ dẫn đến việc xác định trách nhiệm quản lý khác nhau, và điều đó cũng đồng nghĩa với trách nhiệm thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát quản lý PCB là hoàn toàn khác nhau.
Các quy định về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong vận chuyển hàng hóa nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng cũng được xem là dễ nảy sinh nhiều tranh cãi trong quá trình áp dụng pháp luật. Cụ thể là:
- Theo Nghị định số 90/2009/NĐ-CP thì tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định về vận chuyển hóa chất nguy hiểm thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định hiện hành về vận chuyển hàng nguy hiểm trong các lĩnh vực giao thông đường bộ;
giao thông đường thuỷ nội địa (Điều 6). Khiếm khuyết của quy định này là chỉ dẫn chiếu đến lĩnh vực giao thông đường bộ, giao thông đường thủy nội địa mà không đề
62
cập đến các loại hình vận chuyển hàng hóa khác như đường sắt, đường hàng không, hàng hải nên không đảm bảo tính toàn diện của các căn cứ pháp lý được áp dụng trong quá trình thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát việc vận chuyển PCB.
- Theo Nghị định số 104/2009/NĐ-CP thì các Bộ có thẩm quyền cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm phải tổ chức thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của Nghị định. Tình huống giả định là Thanh tra chuyên ngành về TN&MT cấp Giấy phép vận chuyển hàng hóa nguy hiểm đối với các hóa chất độc nguy hiểm còn lại trong các loại, nhóm hàng nguy hiểm tiến hành thanh tra, kiểm tra đối với loại hàng hóa đó (trong trường hợp cụ thể này là PCB) và phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật thì họ sẽ áp dụng văn bản nào để xử phạt? Những phân tích dưới đây cho thấy không có căn cứ pháp lý để Thanh tra chuyên ngành về TB&MT thực hiện vai trò và trách nhiệm thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát đối với hành vi nêu trên. Cụ thể là:
+ Nếu là vận chuyển bằng đường bộ thì áp dụng Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 03/4/2010 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34/2010/NĐ-CP), song không có bất cứ điều khoản nào quy định thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành TN&MT có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này. Tương tự, nếu là vận chuyển bằng đường sắt thì áp dụng Nghị định số 44/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ về việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông vận tải đường sắt (sau đây gọi tắt là Nghị định số 44/2006/NĐ-CP; nếu là vận chuyển bằng đường thủy nội địa thì áp dụng Nghi định số 09/2005/NĐ-CP ngày 27/1/2005 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa (sau đây gọi tắt là Nghi định số 09/2005/NĐ-CP) và Nghị định số 156/2007/NĐ-CP ngày 19/10/2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 09/2005/NĐ-CP và Nghị định số 44/2006/NĐ-CP. Song điều đáng lưu ý là tất cả các văn bản nêu trên đều không quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Thanh tra chuyên ngành về TN&MT trong lĩnh vực này.
+ Vậy Thanh tra TN&MT có thể áp dụng Nghị định 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 của Chính phủ về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT (sau
63
đây gọi tắt là Nghị định số 117/2009/NĐ-CP) để xử lý được không? Câu trả lời là không, do Nghị định 117/2009/NĐ-CP chỉ quy định xử phạt hành vi vận chuyển chất thải nguy hại nên không thể áp dụng để xử lý hành vi vận chuyển hàng hóa nguy hiểm được.
70TCòn 70Tmột khoảng trống lớn trong các quy định về đóng gói hàng nguy hiểm để vận chuyển, bao bì, thùng chứa hàng nguy hiểm, nhãn hàng, biểu trưng nguy hiểm và báo hiệu nguy hiểm làm căn cứ cho việc thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát việc vận chuyển PCB hiện vẫn chưa được Bộ TN&MT hướng dẫn cụ thể.
Do đó, để có thể quản lý tốt trong vận chuyển hàng hóa nguy hiểm nói chung và vận chuyển chất thải nguy hiểm nói riêng, thời gian tới cần sớm ban hành các nội dung thông tư quy định cụ thể về xử lý vi phạm pháp luật đối với quản lý hóa chất nguy hiểm nói chung và hóa chất PCB nói riêng nhằm tăng cường công tác quản lý một cách chặt chẽ giúp cho các nhà quản lý từ trung ương đến địa phương có các công cụ cụ thể về quản lý nhằm hạn chế thấp nhất những khả năng do vi phạm pháp luật về vận chuyển hàng hóa nguy hiểm gây ô nhiễm môi trường.
2.3.4.3. Pháp lý Utrong vận chuyển chất thảiU liên quan đến PCB
a. Cơ sở pháp lý hiện hành trong vận chuyển chất thải liên quan đến PCB
Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý việc lưu giữ, vận chuyển PCB và các vật liệu chứa PCB như một loại hóa chất độc hại và chất thải nguy hại. Tổng cục Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Sở tài nguyên và Môi trường hoặc chi cục Bảo vệ Môi trường nếu được phân cấp) có trách nhiệm cấp phép quản lý chất thải nguy hại trong đó có PCB, các quy định được thể hiện tại Thông tư 12/2011/TT- BTNMT, cụ thể là:
Vận chuyển PCB và vật liệu chứa PCB như một loại chất thải nguy hại thuộc trách nhiệm quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường và được quy định tại thông tư số 12/2011/TT BTNMT ngày 14/4/2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý chất thải nguy hại. Theo thông tư, vận chuyển CTNH (bao gồm PCB và vật liệu có PCB) là quá trình chuyên chở CTNH từ nơi phát sinh đến nơi xử lý có thể kèm theo việc thu gom, đóng gói, bảo quản lưu giữ tạm thời, trung chuyển, sơ chế CTNH.
64
Các phương tiện, thiết bị chuyên dụng cho việc hành nghề QLCTNH bao gồm bao bì chuyên dụng, thiết bị lưu chứa, khu vực lưu giữ tạm thời hoặc trung chuyển, phương tiện vận chuyển, hệ thống hoặc thiết bị sơ chế, xử lý CTNH phải đạt yêu cầu kỹ thuật nêu tại phục lục 7 của Thông tư. Một số yêu cầu cơ bản vận chuyển PCB và vật liệu có chứa PCB như sau:
Theo Điểm 4 Thông tư 12/2011/TT-BTNMT quy định phương tiện vận chuyển CTNH phải đáp ứng các yêu cầu về an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trường tương tự như các phương tiện vận chuyển hàng hóa cùn g loại (hàng hóa nguy hại ) theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, các phương tiện vận chuyển đường bộ và đường thủy phải được che kín nắng , mưa, đảm bảo không vượt sức chứa /tải trọng của phương tiện , vận chuyển riêng các CTNH có khả năng phản ứng hóa học với nhau hoặc phải có biện pháp cách ly phù hợp . Các phương tiện phải được trang bị đầy đủ thiết bị cứu hỏa , vật liệu thấm hút , thiết bị thông tin liên lạc , dấu hiệu cảnh báo phòng ngừ a, biển thông báo sự cố và các quy trình an toàn khác . Tuy nhiên , Thông tư này không quy định về xếp dỡ , áp tải CTNH cũng như các quy định về an toàn khác trong quá trình vận chuyển CTNH.
b. Xử lý vi phạm trong thanh tra vận chuyển chất thải
Chưa có quy định văn bản riêng trong vận chuyển chất thải có chứa PCB, do đó việc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm trong vận chuyển chất thải liên quan đến PCB (CTNH) được áp dụng theo Điều 18 Nghị định số 117/2009/NĐ-CP bị phạt tiền từ 2 triệu đồng đến tước giấy phép đăng ký kinh doanh. Các hình thức vi phạm như không có quy trình vận hành an toàn thiết bị, không có kế hoạch kiểm soát ô nhiễm, không có kế hoạch phòng ngừa ứng phó sự cố môi trường, …. và mức phạt không có giấy phép quản lý chất thải nguy hại, vi phạm hồ sơ cho các hoạt động liên quan đến chất thải,… bị phạt từ 20 triệu đồng đến 30 triệu đồng,…phạt tiền từ 70 triệu đồng, đến 100 triệu đồng với hành vi chuyển giao chất thải nguy hại cho tổ chức, cá nhân khác hoặc bán, cho chất thải nguy hại cho tổ chức, cá nhân không có đủ điều kiện về quản lý, xử lý, tiêu hủy chất thải nguy hại. Ngoài các hình thức trên còn có các hình thức phạt bổ sung như tước giấy phép buộc khắc phục hậu quả.
65
2.3.4.4. Nh ận xét chung về văn bản pháp ận chuyển liên quan PCB
1. Do tính đa dạng của các loại hình vận chuyển hàng hóa nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng (gồm đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, đường hàng không, đường biển...) dẫn đến có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình kiểm soát, quản lý hoạt động vận chuyển. Điều này cũng có nghĩa là công tác thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát việc vận chuyển PCB cũng sẽ đa dạng và phức tạp hơn.
2. Các quy định về vận chuyển hàng hóa, hóa chất nguy hiểm nói chung, PCB nói riêng hiện vẫn chưa đồng bộ khiến cho công tác thanh tra, kiểm tra, cưỡng chế, giám sát hoạt động này không mấy dễ dàng. Hiện mới chỉ có vận chuyển bằng phương tiện giao thông đường thủy nội địa, đường bộ, đường sắt là có các quy định tương đối rừ ràng về Danh mục hàng húa nguy hiểm và việc vận chuyển chỳng, trong đú quy định rừ mó số, chủng loại hàng húa, số hiệu nguy hiểm của PCB. Cũn việc vận chuyển bằng phương tiện hàng không, hàng hải được quy định khá chung chung, dễ gây tranh cãi. Ngay cả đối với vận chuyển bằng đường hàng không mặc dù đã được Bộ Giao thông vận tải quy định việc cấp, công nhận Giấy chứng nhận đủ điều kiện vận chuyển hàng nguy hiểm bằng đường hàng không nhưng các quy định đó vẫn được xem là khá sơ sài về điều kiện, thủ tục cấp giấy chứng nhận.
3. Ngay cả các quy định về vận chuyển PCB bằng đường bộ, đường sắt, giao thông thủy nội địa được xem là khá đầy đủ thì cũng không dễ thanh tra, kiểm tra, giám sát, cưỡng chế do sự chồng chéo giữa các văn bản pháp lý như tại Nghị định 104/2009/NĐ-CP quy định rừ tại:
- Điều 18 về thẩm quyền cấp phép vạn chuyển hàng hóa cho 5 cơ quan gồm:
+ Bộ Công an cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm loại 1, loại 2, loại 3, loại 4 và loại 9 quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định này.
+ Bộ Khoa học và Công nghệ cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm loại 5, loại 7, loại 8 quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định này.
+ Bộ Y tế cấp Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm đối với các hóa chất độc dùng trong lĩnh vực y tế và hóa chất diệt côn trùng, diệt khuẩn dùng trong lĩnh vực gia dụng.