1.2. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2.4. Phân cấp quản lý NSNN
1.2.4.1. Khái niệm, sự cần thiết của phân cấp quản lý NSNN Khái niệm phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp quản lý NSNN là quá trình phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý NSNN giữa chính quyền nhà nước Trung ương với chính quyền nhà nước địa phương.
18Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003
30
Thực chất của phân cấp quản lý ngân sách là quá trình nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định của chính quyền cấp tỉnh cho chính quyền cấp huyện, xã về quản lý NSNN.
Khi nói tới phân cấp quản lý NSNN người ta thường hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền. Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều. Nó giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chính sách, chế độ; quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý theo chu trình NSNN.
Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN
Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi quyền lực vào chính quyền trung ương. Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của NSĐP.
Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương.
Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào trung ương và đặc biệt là nguồn lực vốn có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu của người dân. Do đó, trên thực tế các nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương. Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng.
Nhà nước thay mặt cho cồng đồng cung cấp những hàng hoá và dịch vụ công cộng mà người dân mong muốn. Trên thực tế để đảm bảo việc cung ứng đó một cách hiệu quả phải xuất phát từ nhu cầu của người dân. Những hàng hoá, dịch vụ công cộng gắn với đặc thù của từng địa phương, chỉ có chính quyền địa phương hiểu rõ nhất họ cần gì? Hơn nữa, việc gắn với người hưởng lợi đã tạo động lực để chính quyền cũng như người dân phát huy tính chủ động, sáng tạo trong việc phát huy nội lực, tăng cường kiểm tra, giám sát trong quản lý thu, chi ngân sách. Người dân cũng sẵn sàng, tự giác hơn trong việc chi trả cho các dịch vụ mà họ đã lựa chọn.
Tất nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách nhiều vấn đề có thể nảy sinh như mất công bằng; tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia cũng cần được tính đến và có
“thuốc chữa” khi cần thiết.
31
1.2.4.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Để đảm bảo phân cấp quản lý NSNN đem lại kết quả tốt cần phải quán triệt các nguyên tắc sau đây:
Thứ nhất, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền về quản lý nhà nước do hiến pháp quy định trong từng thời kỳ. Ngân sách là công cụ không thể thiếu được của các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ. Vì vậy, phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Mặt khác, năng lực quản lý của các cấp chính quyền cũng là một nhân tố cần được xem xét kỹ càng trước khi thực hiện phân cấp mạnh cho địa phương. Điều này sẽ hạn chế những tác động tiêu cực như đã bàn đến ở trên trong tiến trình phân cấp. Cần nâng cao năng lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phân cấp mạnh cho họ.
Thứ hai, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất.
Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương là một đòi hỏi khách quan, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương trong việc cung cấp những hàng hoá và dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia. Hơn nữa, nó còn có vai trò điều tiết, điều hoà đảm bảo công bằng giữa các địa phương. Ngân sách trung ương tập trung đại bộ phận nguồn thu của quốc gia và thực hiện các khoản chi chủ yếu của quốc gia. Các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội có tác động đến cả nước, các chương trình, dự án quốc gia, các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách đều do ngân sách trung ương đảm bảo.
NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý ở địa phương mình. Vị trí độc lập tương đối của nó được thể hiện qua cả ba khâu của chu trình ngân sách. Trong phạm vi phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm, các địa phương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp để phát triển kinh tế-xã hội, tăng khả năng tự cân đối ngân sách.
Thứ ba, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN.
Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương, trong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hoà, trợ cấp giữa trung ương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới. Trợ cấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyền cấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới. Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền qua chi ngân sách trung ương vào đầu tư cơ
32
sở hạ tầng kinh tế-xã hội cũng được sử dụng như biện pháp bổ trợ cho hai phương thức trên.
1.2.4.3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ.
Về cơ bản, Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước.
Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương, HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính việc ban hành các chế độ chi ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện;
HĐND cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật19. Việc huy động vốn để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh được quy định theo những điều kiện nghiêm ngặt nhằm tránh tình trạng sử dụng vốn phi hiệu quả, chồng chất nợ nần lên chính quyền trung ương. Ví dụ: công trình phải có trong kế hoạch đầu tư 5 năm thuộc nguồn vốn ngân sách cấp tỉnh bảo đảm đã được HĐND cấp tỉnh phê duyệt; dự kiến nguồn bảo đảm trả nợ của ngân sách cấp tỉnh; mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh20.
Quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi.
Luật NSNN số 01/2002/QH11 đã quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và NSĐP, bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%); và các nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt các nguyên tắc phân cấp đã nêu trên.
Về nguyên tắc, ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô… hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành.
Ngân sách trung ương chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội; chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi bảo đảm xã hội do
19 Nghị định 57/2002/NĐ-CP ngày 3/6/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh phí và lệ phí
20 Khoản 3, Điều 8 Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/ 12/ 2002
33
Trung ương quản lý...và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách.
NSĐP được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao...
Chi NSĐP chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương.
Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và Bổ sung có mục tiêu.
Đảm bảo đáp ứng đủ nhu cầu nguồn lực tài chính cho chính quyền cơ sở là vấn đề quan trọng, góp phần thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở. Vì vậy, Luật NSNN quy định các nguồn thu về nhà đất phải phân cấp không dưới 70% cho ngân sách xã, đối với lệ phí trước bạ thì phải phân cấp không dưới 50% cho ngân sách các thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình NSNN
Mặc dù, ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong tình trạng ngân sách lồng ghép giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách nhưng quyền hạn, trách nhiệm HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đã được tăng lên đáng kể.
Ngoài các quyền có tính chất truyền thống như: quyết định dự toán NSĐP; phân bổ NSĐP; phân bổ dự toán chi ngân sách cho sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho từng ngân sách cấp dưới; trực tiếp phê chuẩn quyết toán NSĐP HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ:
- Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương.
- Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với NSĐP và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương.
Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể cho từng cấp ở địa phương. Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi địa phương có đề nghị.
34