Thực chất nội dung của tài chính nói chung là phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội giữa các chủ thể trong nền kinh tế và mối quan hệ giữa tài chính nói chung – tư cách là công cụ, với chủ thể đích thực của nó là chính quyền nhà nước.
Theo cách tiếp cận đó, nội dung của tài chính xã hàm chứa các quan hệ kinh tế giữa nhà nước - mà trực tiếp là chính quyền cấp xã, với các chủ thể khác đang tồn tại, hoạt động trên địa bàn xã. Các quan hệ kinh tế trên lại được điều chỉnh bởi các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau phù hợp với mục đích tạo lập, sử dụng của mỗi quỹ tiền tệ. Do vậy, nội dung tài chính xã khi nhìn nhận theo cơ chế quản lý của các quỹ tiền tệ bao gồm: ngân sách xã và các quỹ ngoài ngân sách xã.
1.3.2.1. Ngân sách xã
Khái niệm, đặc điểm của ngân sách xã
Xét về nguồn gốc xuất hiện NSNN nói chung và ngân sách xã nói riêng, thì các nhà nghiên cứu đều nhất trí rằng: Sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước và nền kinh tế hàng hóa – tiền tệ đã tạo ra những điều kiện cần và đủ cho NSNN ra đời và tồn tại. Chừng nào còn tồn tại cả 2 điều kiện trên, thì NSNN vẫn còn tồn tại.
Cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước ở mọi quốc gia đều là sự hợp thành của một số cấp hành chính nhất định, và có sự phân công, phân cấp về quản lý kinh tế, xã hội cho mỗi cấp đó. Nên cấu trúc của hệ thống NSNN ở các quốc gia luôn bao gồm một số cấp ngân sách nhất định; trong đó ngân sách xã/vùng luôn được coi là cấp ngân sách cơ sở.
Là một bộ phận trong hệ thống NSNN nên ngân sách xã cũng mang những đặc trưng chung, như:
Về bản chất, ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cấp cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý.
Về hình thức, quá trình vận động của quỹ ngân sách xã cũng được nhìn nhận trên hai giác độ: quá trình huy động nguồn thu; và quá trình phân phối, sử dụng ngân sách xã (thường gọi tắt là chi). Sự nhìn nhận về hình thức của ngân
37
sách xã còn được thể hiện thông qua chu trình với các khâu: Lập, chấp hành, quyết toán ngân sách xã mà chính quyền cơ sở ở mọi nơi đều phải tuân thủ.
Một điểm khác biệt giữa ngân sách xã với các cấp ngân sách khác trong hệ thống NSNN, đó là: Ngân sách xã vừa là một cấp trong hệ thống NSNN, lại vừa là đơn vị sử dụng ngân sách. Đóng vai một cấp ngân sách, vì ngân sách xã cũng được phân cấp quản lý nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi như một cấp ngân sách thực thụ. Đóng vai như một đơn vị sử dụng ngân sách, bởi xã cũng có nhiệm vụ trực tiếp chi tiêu các nguồn kinh phí theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định. Chính yếu tố “lưỡng tính” này của ngân sách xã lại tạo lên những trở ngại không nhỏ cho quá trình quản lý ngân sách xã ở nước ta thời gian qua.
Thu ngân sách xã
Thu ngân sách xã được hình thành từ 3 nguồn sau:
Các khoản thu ngân sách xã hưởng 100%:
Là các khoản thu phát sinh trên địa bàn xã, do xã tổ chức huy động và dành cho ngân sách xã được hưởng 100% số thu từ các khoản này. Cở sở để hình thành các khoản thu và cho phép xã được hưởng 100% xuất phát bởi: (i) cơ sở kinh tế của nguồn thu; (ii) và yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu.
Dựa trên cơ sở kinh tế, người nào là chủ sở hữu (hoặc được giao quyền như chủ sở hữu) các tư liệu sản xuất, thì người đó được hưởng lợi ích từ khai thác, sử dụng các tư liệu sản xuất đó. Nên, các khoản thu từ đấu thầu/khoán trên đất công ích của xã; các khoản thu do kết quả đầu tư của xã mang lại, như phí chợ đò, bến bãi; thu kết dư ngân sách xã;… Ngoài ra, một số khoản thu được hình thành từ quyền lựa chọn ưu tiên đầu tư của người dân hoặc người tài trợ cũng trở thành các khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%, như: thu ủng hộ, đóng góp; và thu viện trợ trực tiếp cho xã.
Dựa trên yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu, thông thường những khoản thu nhỏ lẻ, gắn liền với các hoạt động thường xuyên của chính quyền cấp xã, thì giao cho xã thu và hưởng 100%, như: các khoản phí, lệ phí và một số khoản thu khác.
Các khoản thu ngân sách xã được hưởng theo tỷ lệ điều tiết:
Cơ sở để hình thành các khoản thu này cũng dựa vào cơ sở kinh tế và yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu. Khi dựa trên cơ sở kinh tế, những lợi ích gì thuộc về quyền sở hữu của chính quyền nhà nước cấp trên phát sinh trên địa bàn xã, thì chính quyền nhà nước cấp trên được hưởng; song nên có phân chia cho cấp xã một phần để tạo sự phối hợp quản lý có hiệu quả. Khi dựa trên yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu, những khoản thu lớn và tương đối ổn định thường dành cho ngân sách cấp trên.
Trong điều kiện hiện nay, Chính phủ đang khuyến khích chính quyền các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương nâng cao tỷ lệ để lại cho ngân sách cấp xã
38
(có thể nâng tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp xã tới 100%). Thông qua đó nhằm phát huy quyền chủ động của chính quyền cấp xã trong quản lý kinh tế-xã hội ngày càng cao hơn.
Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên:
Trong hệ thống tổ chức NSNN, các cấp ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, và mỗi cấp đều phải đảm bảo cân đối thu – chi của mình. Tuy nhiên, trong những hoàn cảnh cụ thể nếu cấp ngân sách (hay một bộ phận của cấp ngân sách) nào không tự cân đối được, thì ngân sách cấp trên có trách nhiệm cấp bổ sung nguồn thu cho cấp ngân sách (hay bộ phận của cấp ngân sách) đó để đảm bảo cân đối thu – chi ngay từ khâu dự toán. Từ đó hình thành khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Trong điều kiện nước ta hiện nay, phần lớn ngân sách cấp xã chưa tự cân đối được thu – chi, nên ngân sách cấp trên phải cấp bổ sung và hình thành nguồn thu thứ 3 cho ngân sách xã.
Chi ngân sách xã
a) Chi thường xuyên của ngân sách xã:
Chi thường xuyên của ngân sách xã là các khoản chi nhằm đảm bảo cho sự hoạt động của chính quyền cấp xã. Thuộc phạm vi chi thường xuyên của ngân sách xã, bao gồm:
Chi cho hoạt động quản lý nhà nước, Đảng, đoàn thể ở xã;
Chi sự nghiệp văn – xã;
Chi sự nghiệp kinh tế;
Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật.
Căn cứ vào định mức, chế độ, tiêu chuẩn của nhà nước, HĐND tỉnh quy định cụ thể mức chi thường xuyên cho từng công việc phù hợp với tình hình đặc điểm và khả năng ngân sách địa phương.
b) Chi đầu tư phát triển:
Tập hợp các nội dung chi có liên quan đến cải tạo, nâng cấp, làm mới các công trình thuộc hệ thống cơ sở vật chất – kỹ thuật của xã, như: đường giao thông; kênh mương tưới tiêu nước; trường học; trạm xá; các trạm thu, phát sóng phát thanh, truyền hình; … được gọi là chi đầu tư phát triển của ngân sách xã.
Thông qua chi đầu tư phát triển của ngân sách xã mà từng bước tạo dựng cơ sở vật chất cần thiết cho quá trình xây dựng, phát triển kinh tế địa phương ngay từ cấp cơ sở.
Trong điều kiện hiện nay, phạm vi chi đầu tư phát triển của ngân sách xã, bao gồm:
Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của xã không có khả năng thu hồi vốn, theo phân cấp của tỉnh;
39
Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của xã từ nguồn huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho từng dự án nhất định theo quy định của pháp luật, do HĐND xã quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý;
Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
1.3.2.2. Các quỹ ngoài ngân sách Các quỹ công chuyên dùng ở cấp xã
Ở cấp xã thường có các quỹ công chuyên dùng sau: (i) Quỹ quốc phòng – an ninh; (ii) Quỹ Đền ơn đáp nghĩa.
Quỹ quốc phòng – an ninh22:
Quỹ quốc phòng – an ninh là một trong những “kênh” để tạo lập nguồn kinh phí đảm bảo cho nhu cầu hoạt động của dân quân tự vệ.
Quỹ quốc phòng – an ninh được lập ở cấp xã, do cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động, cư trú trên địa bàn tự nguyện đóng góp để hỗ trợ cho xây dựng, huấn luyện, hoạt động của dân quân tự vệ và các hoạt động giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở cấp xã.
Việc đóng góp quỹ theo nguyên tắc tự nguyện; việc quản lý và sử dụng quỹ quốc phòng – an ninh thực hiện theo nguyên tắc công bằng, dân chủ, công khai, đúng pháp luật.
Căn cứ vào yêu cầu, nhiệm vụ quốc phòng, quân sự địa phương HĐND cấp tỉnh quyết định mức đóng góp quỹ quốc phòng – an ninh; UBND cấp tỉnh ban hành quy chế thu, quản lý và sử dụng quỹ quốc phòng – an ninh đúng mục đích, đúng đối tượng, hiệu quả, thiết thực”23.
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa24:
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa được xây dựng bằng sự đóng góp tự nguyện theo trách nhiệm và tình cảm của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân trong nước và ngoài nước để cùng nhà nước chăm sóc người có công với cách mạng.
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa được thành lập ở các cấp sau:
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa trung ương.
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp tỉnh).
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp huyện).
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở xã, phường, thị trấn (gọi chung là Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp xã).
22 Luật Dân quân tự vệ số 43/2009/QH12 ngày 23/ 11/ 2009
23 Điều 48, Nghị định số 58/2010/NĐ-CP ngày 01/ 6/ 2010 hướng dẫn thi hành Luật Dân quân tự vệ
24 Nghị định số 45/2006/NĐ-CP ngày 28/4/2006 Quỹ đền ơn đáp nghĩa
40
Quỹ Đền ơn đáp nghĩa không thuộc NSNN, Quỹ được hạch toán độc lập, thực hiện chế độ kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp hiện hành và báo cáo theo quy định của pháp luật về kế toán….
Ngoài ra, tùy theo hoàn cảnh kinh tế-xã hội của mỗi địa phương mà mỗi nơi còn tạo lập ra các quỹ khác, như: Quỹ khuyến học.
Nhìn chung, việc đóng góp quỹ ngoài ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc tự nguyện; còn quản lý và sử dụng quỹ phải công bằng, dân chủ, công khai, đúng pháp luật. Mặc dù, việc lập ra nhiều quỹ công chuyên dùng ngoài ngân sách xã với mục đích nhằm tận dụng tính linh hoạt trong cơ chế quản lý của các quỹ này để huy động sự đóng góp của xã hội cho các hoạt động công cộng hoặc tương trợ cộng đồng. Cũng nhờ vào sự linh hoạt của cơ chế quản lý điều hành quỹ mà quá trình phân phối, sử dụng các quỹ này không bị gò vào khuôn mẫu như quỹ ngân sách xã nên dễ thực hiện cho các xã hiện nay. Song cũng cần phải ngăn chặn khuynh hướng lạm dụng cơ chế linh hoạt của các quỹ ngoài ngân sách xã này để phòng ngừa nguy cơ huy động sức dân quá mức;
hoặc sử dụng lãng phí nguồn tài lực đã tập trung được vào tay chính quyền xã.
Các hoạt động tài chính khác ở cấp xã:
Ngoài quỹ ngân sách xã và các quỹ công chuyên dùng, tại xã còn phát sinh các hoạt động tài chính khác thuộc các hoạt động mang tính sự nghiệp, như:
chợ, đò, bến bãi, giao thông, giáo dục, y tế, .v.v…
Các hoạt động tài chính khác ở cấp xã tuy rất đa dạng, nhưng quy mô của mỗi hoạt động lại nhỏ bé và thường chưa có được một bộ phận chuyên trách để quản lý. Chính vì vậy, công tác quản lý các hoạt động tài chính khác ở cấp xã rất khó khăn, đòi hỏi phải có sự hướng dẫn, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước ở cấp xã.
Cán bộ tài chính, kế toán ở cấp xã là người giúp UBND xã quản lý toàn bộ các hoạt động tài chính trên địa bàn. Nên cán bộ tài chính, kế toán xã phải tham mưu đắc lực; đồng thời lại là người trực tiếp thực thi quản lý tài chính đối với các hoạt động có phát sinh các quan hệ tài chính ngoài ngân sách xã và các quỹ công chuyên dùng của xã.