4.1.1.1. Nhận thức về vốn đầu tư
Vốn đầu tư là một phạm trù gắn liền với hoạt động đầu tư. Hoạt động đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn ra hôm nay để mong nhận được một kết quả lớn hơn trong tương lai. Hoạt động đầu tư có đặc điểm cơ bản là:
- Khi thực hiện công việc đầu tư phải bỏ vốn ban đầu.
- Mục tiêu của đầu tư là hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội hoặc hiệu quả kinh tế - xã hội. Đầu tư xây dựng cơ sở vật chất là loại đầu tư điển hình thể hiện sự gắn kết giữa hiệu quả kinh tế và xã hội khi xác định mục tiêu đầu tư.
4.1.1.2. Khái niệm Ngân sách Nhà nước
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
- Thu ngân sách nhà nước: bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
- Chi ngân sách nhà nước: bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước.
4.1.1.3. Nội dung chi Ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển
Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, tổng số chi Ngân sách Nhà nước, bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, được chi tiết theo các lĩnh vực là chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính và dự phòng ngân sách. Nội dung chi đầu tư phát triển bao gồm:
+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do Nhà nước quản lý.
+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước.
+ Chi bổ sung dự trữ nhà nước.
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
134
Như vậy, vốn Ngân sách Nhà nước sử dụng để đầu tư phát triển theo kế hoạch của Nhà nước cho các dự án đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh thiết yếu, không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm (hay còn gọi là các công trình xây dựng cơ bản)
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản chỉ là một loại hình của đầu tư nói chung. Trong đó, mục đích bỏ vốn được xác định rõ và giới hạn trong phạm vi tạo ra những sản phẩm xây dựng công trình, đó là cơ sở vật chất, kỹ thuật hoặc kết cấu hạ tầng của nền kinh tế - xã hội, như các nhà máy, hệ thống giao thông vận tải, các hồ đập, thuỷ lợi, trường học, bệnh viện….
4.1.1.4. Một số khái niệm liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng - Hoạt động xây dựng bao gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình.
- Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình xây dựng công cộng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thuỷ lợi, năng lượng và các công trình khác.
- Thiết bị lắp đặt vào công trình bao gồm thiết bị công trình và thiết bị công nghệ. Thiết bị công trình là các thiết bị được lắp đặt vào công trình xây dựng theo thiết kế xây dựng. Thiết bị công nghệ là các thiết bị nằm trong dây chuyền công nghệ được lắp đặt vào công trình xây dựng theo thiết kế công nghệ.
- Thi công xây dựng công trình bao gồm xây dựng và lắp đặt thiết bị đối với các công trình xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, di dời, tu bổ, phục hồi; phá dỡ công trình; bảo hành, bảo trì công trình.
- Dự án đầu tư xây dựng công trình là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định. Dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở.
- Báo cáo kinh tế - kỹ thuật xây dựng công trình là dự án đầu tư xây dựng công trình rút gọn trong đó chỉ đặt ra các yêu cầu cơ bản theo quy định.
- Tổng mức đầu tư là chi phí để thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình, được tính toán và xác định trong giai đoạn lập dự án đầu tư xây dựng công trình phù hợp với nội dung dự án và thiết kế cơ sở; đối với trường hợp chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật, tổng mức đầu tư đồng thời là dự toán xây dựng công trình được xác định phù hợp với nội dung báo cáo kinh tế - kỹ thuật và thiết kế bản vẽ thi công. Tổng mức đầu tư là một trong những cơ sở để đánh giá hiệu quả kinh tế và lựa chọn
135
phương án đầu tư; là cơ sở để chủ đầu tư lập kế hoạch và quản lý vốn khi thực hiện đầu tư xây dựng công trình.
- Dự toán công trình là chi phí được tính toán và xác định theo công trình xây dựng cụ thể, trên cơ sở khối lượng các công việc, thiết kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẽ thi công, nhiệm vụ công việc phải thực hiện của công trình, hạng mục công trình và hệ thống định mức xây dựng, giá xây dựng công trình. Dự toán công trình là cơ sở để xác định giá gói thầu, giá xây dựng công trình, là căn cứ để đàm phán, ký kết hợp đồng, thanh toán với nhà thầu trong trường hợp chỉ định thầu.
- Tổng dự toán của dự án là tổng cộng các dự toán chi phí của các công trình và các chi phí có liên quan thuộc dự án. Tổng dự toán không được vượt tổng mức đầu tư được duyệt (hoặc điều chỉnh) theo quyết định của cấp có thẩm quyền phê duyệt. Trường hợp dự án đầu tư chỉ có một hạng mục công trình thì dự toán công trình là tổng dự toán của dự án.
- Chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn, người quản lý, sử dụng công trình hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình.
- Nhà thầu trong hoạt động xây dựng là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực hoạt động xây dựng, năng lực hành nghề xây dựng khi tham gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động xây dựng.
- Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng các yêu cầu của bên mời thầu để thực hiện gói thầu thuộc các dự án trên cơ sở bảo đảm tính cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế.
- Trình tự thực hiện đấu thầu gồm các bước chuẩn bị đấu thầu, tổ chức đấu thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu, thẩm định và phê duyệt kết quả đấu thầu, thông báo kết quả đấu thầu, thương thảo, hoàn thiện hợp đồng và ký kết hợp đồng.
- Người có thẩm quyền là người được quyền quyết định dự án theo quy định của pháp luật.
- Bên mời thầu là chủ đầu tư hoặc tổ chức chuyên môn có đủ năng lực và kinh nghiệm được chủ đầu tư sử dụng để tổ chức đấu thầu theo các quy định của pháp luật về đấu thầu.
- Gói thầu là một phần của dự án, trong một số trường hợp đặc biệt gói thầu là toàn bộ dự án; gói thầu có thể gồm những nội dung mua sắm giống nhau thuộc nhiều dự án hoặc là khối lượng mua sắm một lần đối với mua sắm thường xuyên.
- Hồ sơ mời thầu là toàn bộ tài liệu sử dụng cho đấu thầu rộng rãi hoặc đấu thầu hạn chế bao gồm các yêu cầu cho một gói thầu làm căn cứ pháp lý để nhà thầu chuẩn bị hồ sơ dự thầu và để bên mời thầu đánh giá hồ sơ dự thầu nhằm lựa chọn nhà thầu trúng thầu; là căn cứ cho việc thương thảo, hoàn thiện và ký kết hợp đồng.
- Hồ sơ dự thầu là toàn bộ tài liệu do nhà thầu lập theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu và được nộp cho bên mời thầu theo quy định nêu trong hồ sơ mời thầu.
136
- Giá gói thầu là giá trị gói thầu được xác định trong kế hoạch đấu thầu trên cơ sở tổng mức đầu tư hoặc tổng dự toán, dự toán được duyệt và các quy định hiện hành.
- Giá dự thầu là giá do nhà thầu nêu trong đơn dự thầu thuộc hồ sơ dự thầu.
Trường hợp nhà thầu có thư giảm giá thì giá dự thầu là giá sau giảm giá.
- Giá đề nghị trúng thầu là giá do bên mời thầu đề nghị trên cơ sở giá dự thầu của nhà thầu được lựa chọn trúng thầu sau sửa lỗi, hiệu chỉnh các sai lệch theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu.
- Giá trúng thầu là giá được phê duyệt trong kết quả lựa chọn nhà thầu làm cơ sở để thương thảo, hoàn thiện và ký kết hợp đồng.
- Hợp đồng trong hoạt động xây dựng (sau đây viết tắt là hợp đồng xây dựng) là hợp đồng dân sự được thoả thuận bằng văn bản giữa bên giao thầu và bên nhận thầu về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên để thực hiện một, một số hay toàn bộ công việc trong hoạt động xây dựng.
Hợp đồng xây dựng phải phù hợp với quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu.
- Bảo đảm dự thầu là việc nhà thầu thực hiện một trong các biện pháp đặt cọc, ký quỹ hoặc nộp thư bảo lãnh để bảo đảm trách nhiệm dự thầu của nhà thầu trong thời gian xác định theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu.
- Bảo đảm thực hiện hợp đồng là việc nhà thầu thực hiện một trong các biện pháp đặt cọc, ký quỹ hoặc nộp thư bảo lãnh để bảo đảm trách nhiệm thực hiện hợp đồng của nhà thầu trúng thầu trong thời gian xác định theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu.
- Thanh toán là việc cơ quan thanh toán thực hiện việc kiểm soát thanh toán (hoặc tạm ứng) vốn cho Chủ đầu tư và theo đề nghị của Chủ đầu tư thanh toán (hoặc tạm ứng) cho các nhà thầu, các đơn vị liên quan; đồng thời thu hồi vốn tạm ứng (nếu có).
- Quyết toán hợp đồng là việc xác định tổng giá trị cuối cùng của hợp đồng xây dựng mà bên giao thầu có trách nhiệm thanh toán cho bên nhận thầu khi bên nhận thầu hoàn thành tất cả các công việc theo thoả thuận trong hợp đồng.
- Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí được thực hiện trong phạm vi thiết kế, dự toán đã phê duyệt kể cả phần điều chỉnh, bổ sung, đúng với hợp đồng đã ký kết, phù hợp với các quy định của pháp luật. Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giới hạn tổng mức đầu tư được duyệt (hoặc được điều chỉnh) theo quyết định của cấp có thẩm quyền phê duyệt.
4.1.2. Những đặc trưng của đầu tư và đầu tư xây dựng cơ bản
- Một là, đầu tư, trong đó có đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động bỏ vốn. Do vậy quyết định đầu tư thường là và trước hết là quyết định tài chính. Các khía cạnh
137
về tài chính như: Tổng mức đầu tư là bao nhiêu, nguồn hình thành từ đâu, cơ cấu vốn ra sao, khả năng, thời gian hoàn vốn như thế nào?, cần phải được phân tích xem xét rất kỹ lưỡng.
- Hai là, đầu tư, nhất là đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động có tính lâu dài, có những dự án đầu tư kéo dài nhiều năm. Đây là một đặc điểm khác biệt của đầu tư xây dựng cơ bản so với các hình thức đầu tư khác. Do tính chất lâu dài, nên đều phải tính toán, dự phòng sự thay đổi trong quá trình thực hiện dự án.
- Ba là, sản phẩm của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản thường có tính đơn chiếc. Do vậy ngay cả 2 công trình ở liền kề nhau, nhưng chi phí xây dựng thực tế của mỗi công trình có thể khác nhau. Đây là một đặc điểm cần được lưu ý trong quá trình quản lý vốn đầu tư.
- Bốn là, hoạt động đầu tư luôn cần sự cân nhắc giữa lợi ích trước mắt và lợi ích trong tương lai; mục đích quan trọng của đầu tư là hiệu quả. Hiệu quả vừa là mục tiêu, động lực và phương tiện của hoạt động đầu tư.
- Năm là, hoạt động đầu tư nói chung, đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng chứa đựng các yếu tố rủi ro. Đồng thời hoạt động đầu tư thường kéo dài sẽ làm thay đổi những dự định của nhà đầu tư so với tính toán ban đầu. Việc nghiên cứu đặc trưng này để tìm biện pháp ngăn ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất khả năng rủi ro khi thực hiện dự án.
Ngoài 5 đặc trưng chung nêu trên, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn Ngân sách Nhà nước còn có 3 đặc trưng có tính đặc thù sau:
- Một là, vốn đầu tư lớn: đây là một đặc trưng rất quan trọng của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước. Bởi vì các công trình được đầu tư xây dựng từ nguồn vốn này đa số là các công trình lớn, có tầm quan trọng đối với sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, nên cần một lượng vốn đầu tư tương đối lớn, thậm chí là rất lớn như xây dựng hệ thống giao thông, hồ đập, thuỷ điện, cải tạo phòng chống thiên tai, bệnh viện, trường đại học.
- Hai là, khả năng thu hồi vốn trực tiếp thấp: các công trình xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước đều là những công trình rất quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, song khả năng thu hồi vốn lại rất thấp hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Do vậy, các thành phần kinh tế khác hầu như không muốn tham gia đầu tư xây dựng các công trình này.
- Ba là, nguồn vốn để thực hiện đầu tư chủ yếu là do Ngân sách Nhà nước đảm bảo: đây là một đặc trưng hết sức cơ bản và quan trọng để phân biệt với các hình thức đầu tư khác.
4.1.3. Đặc điểm dự án do xã làm chủ đầu tư
Theo quy định tại Luật ngân sách nhà nước năm 2002, hệ thống Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi
138
chung là cấp tỉnh); ngân sách cấp quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) và ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Tuy nhiên, hiện nay thực hiện cải cách hành chính có một số địa phương đang thực hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân; tuy nhiên, đơn vị hành chính và ngân sách cấp xã ở các địa phương thí điểm này vẫn tồn tại. Ngân sách cấp xã có một vai trò quan trọng trong hệ thống ngân sách nhà nước ở nước ta.
Ngân sách cấp xã là một bộ phận của hệ thống ngân sách nhà nước. Các khoản thu, chi của ngân sách cấp xã là những khoản thu, chi của ngân sách nhà nước giao cho Ủy ban nhân dân cấp xã xây dựng, tổ chức quản lý sau khi thông qua Hội đồng nhân dân quyết định và giám sát thực hiện theo nhiệm vụ quyền hạn của Luật Ngân sách nhà nước quy định; chỉ giới hạn trên địa bàn của cấp xã.
Cũng như ngân sách các cấp, ngân sách cấp xã cũng thực hiện các khoản chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Việc chi đầu tư phát triển thực hiện theo quy định liên quan của Nhà nước về quản lý vốn đầu tư và xây dựng.
Cấp xã là cấp được giao quản lý các dự án, công trình trên địa bàn xã. Như vậy, về nguyên tắc đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước thuộc thẩm quyền phê duyệt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã thì Ủy ban nhân dân xã đồng thời làm chủ đầu tư các dự án này. Ngoài ra, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể, nguồn vốn hỗ trợ của ngân sách cấp trên (Trung ương, tỉnh, huyện), cấp quyết định hỗ trợ vốn có thể giao cho Ủy ban nhân dân xã làm chủ đầu tư một số dự án, công trình cụ thể (do các cấp thẩm quyền trên quyết định phê duyệt dự án đầu tư).
Như vậy, ở cấp xã là nơi không có điều kiện tổ chức các đơn vị quản lý, sử dụng, khai thác thì Ủy ban nhân dân xã vừa đóng vai trò là người quyết định đầu tư (thuộc ngân sách cấp xã) và vừa là chủ đầu tư dự án (gồm cả dự án do cấp thẩm quyền giao làm chủ đầu tư).
Tuy nhiên, đối với các xã thực hiện Chương trình nông thôn mới (theo Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 – 2020) thì Chủ đầu tư các dự án xây dựng công trình cơ sở hạ tầng trên địa bàn xã là Ban Quản lý xây dựng nông thôn mới xã (trừ các công trình có yêu cầu kỹ thuật cao đòi hỏi chuyên môn mà Ban Quản lý xây dựng nông thôn mới xã không đủ năng lực và không nhận làm Chủ đầu tư)
4.1.4. Một số nguyên tắc của quản lý dự án do xã làm Chủ đầu tư
Thứ nhất, thực hiện đầu tư theo chương trình, dự án; phù hợp với chiến lược, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của xã.
Thứ hai, việc quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của ngân sách cấp xã phải tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật về đầu tư và xây dựng, đúng theo các văn bản hướng dẫn của Nhà nước; đồng thời phải đảm bảo nguyên tắc dân chủ, minh bạch và công khai.