1.4. CHU TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ
1.4.1. Lập dự toán ngân sách xã
Lập dự toán ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình quản lý ngân sách. Lập dự toán ngân sách thực chất là lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu-chi của ngân sách trong một năm ngân sách. Kết quả của khâu này là dự toán ngân sách được HĐND xã quyết định.
Ngân sách xã được xem như chiếc gương tài chính phản ánh sự lựa chọn các mục tiêu ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp xã trong từng thời kỳ.
Vì vậy, cần có sự phối hợp của các cơ quan hữu quan và sự tham gia của người dân, của các tổ chức dân sự, các doanh nghiệp một cách hữu hiệu trong xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và ngân sách xã.
Quá trình lập ngân sách xã nhằm mục tiêu:
- Huy động nguồn lực tài chính theo đúng chế độ, chính sách của Nhà nước và bảo đảm kiểm soát chi tiêu tổng thể.
- Phân bổ ngân sách phù hợp với ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp xã và chính sách, chế độ của Nhà nước.
- Là cơ sở cho việc quản lý thu, chi trong khâu chấp hành ngân sách cũng như việc đánh giá, quyết toán ngân sách xã được công khai, minh bạch và bảo đảm trách nhiệm giải trình.
1.4.1.2. Yêu cầu lập dự toán
Lập dự toán ngân sách xã phải đảm bảo thực hiện đúng các yêu cầu sau đây:
1) Lập theo đúng nội dung, mẫu biểu, mục lục ngân sách nhà nước, thời hạn qui định.
2) Tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức.
3) Đảm bảo nguyên tắc cân đối ngân sách.
43
4) Phải căn cứ vào điều kiện và nguồn kinh phí để lựa chọn các hoạt động/dự án cần ưu tiên bố trí vốn tránh dàn trải.
Nguyên tắc ưu tiên thực hiện các hoạt động đó là: (i) Ưu tiên cho các nhu cầu chi cam kết trước khi xem xét các đề xuất mới; (ii) Chỉ bố trí vốn cho các dự án nằm trong quy hoạch, đã được quyết định đầu tư và phê duyệt dự toán theo đúng trình tự xây dựng cơ bản; (iii) Ưu tiên vốn cho các công trình cấp thiết, tác động trực tiếp đến nhiều người, góp phần giảm nghèo bền vững và (iv) Ưu tiên chi cho các hoạt động có đủ nhân lực, vật lực để thực hiện.
Để đáp ứng yêu cầu đó, phải có thuyết minh rõ ràng các cơ sở, căn cứ tính toán tối thiểu trong dự toán, trong đó nêu rõ:
- Căn cứ xác định các chỉ tiêu thu, chi trong dự toán; sự thay đổi thu, chi ngân sách xã dự toán năm kế hoạch so với năm báo cáo; nguyên nhân của sự thay đổi;
- Danh mục ưu tiên các dự án đầu tư, các công trình và các hoạt động đề xuất trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã năm kế hoạch chưa có nguồn lực tài chính để làm cơ sở cho việc thảo luận lựa chọn có tiếp tục để hay loại bỏ các nhu cầu này trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã năm kế hoạch. Nếu tiếp tục để các nhu cầu chưa có nguồn lực tài chính ở trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã năm kế hoạch thì giải quyết thiếu hụt về nguồn lực tài chính như thế nào? Dân đóng góp hay đề nghị cấp trên tài trợ? Lý do tại sao? các dự án đầu tư, các công trình và các hoạt động đề xuất đó liên hệ gì với các chỉ tiêu, mục tiêu của từng lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội đã phân tích trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã;
- Các biện pháp cơ bản để thực hiện tốt dự toán ngân sách xã;
1.4.1.3. Căn cứ lập dự toán
Căn cứ lập dự toán là cơ sở để các cấp có thẩm quyền xác định nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý NSNN và quyết định dự toán ngân sách cho từng lĩnh vực, từng ngành, từng cấp, từng đơn vị. Để việc lập dự toán đảm bảo tính chính xác và sát thực, cần dựa trên các căn cứ sau:
- Các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội của xã thể hiện trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của xã đã được HĐND xã thông qua.
- Chính sách, chế độ thu ngân sách nhà nước, cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách xã và tỷ lệ phân chia nguồn thu do HĐND tỉnh quy định;
- Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách hiện hành như: chế độ tiền lương cán bộ công chức xã, chi cho hoạt động của các ban ngành đoàn thể..v.v
- Số kiểm tra về dự toán ngân sách xã do UBND huyện thông báo;
- Tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã năm trước và một số năm liền kề, ước thực hiện ngân sách năm hiện hành.
- Dự báo những xu hướng và vấn đề có tác động đến ngân sách xã năm kế hoạch.
44
1.4.1.4. Quy trình lập dự toán
Quy trình chung về lập dự toán như sau:
Hướng dẫn xây dựng dự toán như sau:
Bước (1): UBND huyện hướng dẫn và giao số kiểm tra dự toán ngân sách cho các xã
Bước (2): UBND xã tổ chức hội nghị triển khai xây dựng dự toán NSX và giao số kiểm tra cho các ban ngành, đoàn thể
Lập và tổng hợp dự toán ngân sách xã
Bước (3): Các ban ngành, đoàn thể, kế toán xã lập dự toán ngân sách xã
Bước (4): UBND xã làm việc với các ban ngành, đoàn thể về dự toán ngân sách; kế toán tổng hợp và hoàn chỉnh dự toán NSX
Bước (5): UBND xã trình Thường trực HĐND xã xem xét cho ý kiến về dự toán NSX
Bước (6): Căn cứ vào ý kiến của Thường trực HĐND xã, UBND xã hoàn chỉnh lại dự toán ngân sách và gửi Phòng Tài chính-Kế hoạch huyện
Bước (7): Phòng Tài chính huyện tổ chức làm việc về dự toán ngân sách với các xã đối với năm đầu của thời kỳ ổn định hoặc khi UBND xã có yêu cầu ở những năm tiếp theo của thời kỳ ổn định ngân sách; tổng hợp và hoàn chỉnh dự toán ngân sách huyện báo cáo UBND huyện.
Phân bổ và quyết định dự toán ngân sách xã
Bước (8): UBND huyện giao dự toán ngân sách chính thức cho các xã
Bước (9): UBND xã hoàn chỉnh lại dự toán ngân sách xã gửi đại biểu HĐND xã trước phiên họp của HĐND xã về dự toán ngân sách; HĐND xã thảo luận và quyết định dự toán ngân sách
45
Bước (10): UBND xã giao dự toán cho ban, ngành, đoàn thể, đồng gửi Phòng Tài chính- Kế hoạch huyện, Kho bạc nhà nước huyện; thực hiện công khai dự toán ngân sách xã trước ngày 31/12.
1.4.1.5. Phương pháp lập dự toán
Phương pháp lập dự toán ngân sách là cách thức tiến hành xây dựng thảo luận dự toán ngân sách sao cho hiệu quả, có chất lượng.
Hiện nay có 2 phương pháp tính toán lập dự toán ngân sách xã: phương pháp lập dự toán tổng hợp của UBND xã và phương pháp tính toán từ cơ sở. Cả hai phương pháp này cùng tồn tại song song trong quá trình lập dự toán ngân sách xã có tác dụng hỗ trợ, bổ xung cho nhau, đảm bảo dự toán được xây dựng chính xác, kịp thời nhằm cung cấp thông tin cho lãnh đạo và báo cáo cấp trên để tổng hợp trong dự toán chung.
1) Phương pháp lập dự toán tổng hợp từ UBND xã
Đây là phương pháp lập dự toán dựa trên các thông tin chỉ tiêu tổng hợp gồm tổng số thu; tổng số chi; các khoản thu chi tổng hợp theo từng lĩnh vực; bảng cân đối thu chi tổng hợp ngân sách xã26.
Căn cứ để lập dự toán tổng hợp thông thường bao gồm:
- Chỉ thị của Chính phủ, Hướng dẫn của Bộ Tài chính, của UBND cấp tỉnh, số kiểm tra ngân sách của huyện;
- Các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế, xã hội, số quyết toán và tốc độ tăng thu, tăng chi của các năm trước, số ước thực hiện thu chi ngân sách của năm kế hoạch;
- Tình hình tăng giảm đối tượng chịu thuế, đối tượng nộp thuế, biên chế cán bộ xã và các phát sinh mới do chế độ, chính sách, các dự án mới đã được cơ quan có thẩm quyền cho phép đưa vào năm kế hoạch.
Điều thuận lợi là UBND xã là cơ quan tổ chức thực hiện dự toán thu chi, tổng hợp quyết toán thu chi ngân sách xã cho các tổ chức, đơn vị thuộc xã nên nắm chắc khả năng thu, nhu cầu chi tiêu của ngân sách xã.
Có hai cách lập dự toán tổng hợp:
a) Xác định các chỉ tiêu thu chi theo ngành, lĩnh vực, sau đó lập bảng cân đối tổng hợp thu chi ngân sách xã.
Trong cách tính và lập dự toán này thường xảy ra ba tình huống, tình huống thứ nhất thu bằng chi, tình huống thứ hai thu nhỏ hơn chi, tình huống thứ ba thu lớn hơn chi. Trong cả ba tình huống đều cần phải xử lý.
- Tình huống thứ nhất, tổng thu bằng tổng chi: Khi tổng hợp mà cân đối giữa thu và chi cũng nên đặt một vài câu hỏi như tại sao lại cân đối được? Hay là do áp đặt theo cơ cấu cân đối sẵn có trước đó?... Và tìm cách lý giải qua từng trường hợp.
26 Xem các biểu tổng hợp dự toán và quyết toán ngân sách xã tại thông tư số 60/2003/TT-BTC
46
Trước hết là soát xét lại từng chỉ tiêu thu chi qua các năm. Nếu không có gì biến động về nhu cầu chi, tăng trưởng kinh tế cũng đều đều qua các năm, chính sách thu không thay đổi dự toán thu chi ngân sách cân đối là điều tất nhiên. Trường hợp có biến động tiêu cực, chi ngân sách có thêm nhu cầu mới mà dự toán thu chi ngân sách cân đối cần được xem xét lại cả số thu lẫn số chi, có thể là do sức ép nên đã cắt xén số chi xuống hoặc đã tích cực đẩy số thu lên quá mức. Sau khi cân nhắc lại kỹ lưỡng mới điều chỉnh tổng số thu, tổng số chi tăng lên hoặc giảm xuống sao cho hợp lý, chắc chắn. Cần đề phòng tư tưởng ngại khó nên kéo quy mô cân đối ngân sách xuống thấp hoặc chủ quan duy ý chí đẩy cân đối ngân sách lên quá mức. Cả hai trường hợp trên đều đưa ra những thông tin sai cho quyết định dự toán.
- Tình huống thứ hai, tổng số thu nhỏ hơn tổng số chi: Tình huống này đòi hỏi chúng ta cũng xem xét cả hai vế thu chi của bảng cân đối ngân sách. Trước hết cần xem xét đến các khoản thu, sau đó mới xem xét đến các khoản chi. Đối với vế thu ta cũng cần có một số câu hỏi chính như:
So với thu của các năm trước thì dự toán năm nay có những khoản nào đã tính thu tích cực? Những nguồn nào còn khả năng còn khai thác tăng thu được?
Trong các hoạt động sự nghiệp, hoạt động công ích có khoản nào còn bỏ sót?
Hay tính mức thu còn thấp chưa thu đủ chi phí?
Nếu thực sự các khoản thu đã tính toán tích cực, chắc chắn hoặc đã tính toán thêm thu nhưng vẫn không đáp ứng nhu cầu chi bắt buộc chúng ta phải xem xét bố trí lại các khoản chi sao cho cân đối thu chi ngân sách.
- Tình huống thứ ba, tổng số thu lớn hơn tổng số chi: đây là trường hợp hy hữu mới xẩy ra khi tình hình có số thu tăng đột biến vượt nhu cầu chi bình thường so với năm kế hoạch hoặc do người lập dự toán chưa có kinh nghiệm đẩy số thu lên quá cao, hoặc chưa tính hết nhu cầu chi theo chế độ tiêu chuẩn định mức. Trường hợp này đòi hỏi phải xem xét lại cả hai vế thu chi.
Cả ba tình huống trên là các trường hợp có tính phổ biến khi lập dự toán tổng hợp từ UBND xã khi chưa triển khai lập dự toán ngân sách từ cơ sở. Sau khi thảo luận làm việc tính toán với cơ sở, chúng ta mới có điều kiện điều chỉnh lại dự toán tổng hợp cân đối thu chi ngân sách. Lúc này căn cứ chính cho việc cân đối thu chi ngân sách xã là tổng số thu. Dù muốn hay không thì tổng số chi và các khoản chi phải bố trí thấp hơn hoặc bằng tổng số thu đã được tính toán từ cơ sở.
b) Xác định tổng số thu tổng số chi của dự toán năm lập và phân bổ ngân sách dựa trên cơ cấu thu chi ngân sách của thời kỳ ổn định từ 3 đến 5 năm và điều chỉnh cân đối dự toán ngân sách xã.
Thực hiện theo trình tự sau:
- Bước 1: Xác tổng số chi năm kế hoạch - Bước 2: Xử lý cân đối thu chi
Sau khi xác định được tổng số thu tổng số chi, bước tiếp theo là xử lý các cân đối thu chi. Thông thường sẽ phát sinh các tình huống sau đây:
47
(i) Tổng số thu = tổng số chi;
(ii) Tổng số thu < tổng số chi;
(iii) Tổng số thu > tổng số chi.
Việc xử lý các tình huống này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm thực tế, dù muốn hay không thì quy mô cân đối thu chi ngân sách năm sau phải cao hơn năm kế hoạch, nếu bằng hoặc thấp hơn năm trước, nghĩa là mức chi tiêu của năm sau sẽ thấp hơn năm trước, lúc này cần phải có kiến nghị giải pháp trình cơ quan có thẩm quyền (HĐND cấp xã) hoặc cơ quan có thẩm quyền cấp trên quyết định.
- Bước 3: Phân bổ dự toán
Sau khi xử lý cân đối thu chi ngân sách thì cần phân bổ dự toán ngân sách theo ngành, lĩnh vực dựa trên cơ sở cơ cấu ngân sách của thời kỳ ổn định (Tỷ lệ chi ngân sách cho từng ngành, từng lĩnh vực).
- Bước 4: Điều chỉnh cân đối thu chi
Đối chiếu với nhiệm vụ chính trị xã hội, mục tiêu định hướng của Nhà nước, của địa phương để điều chỉnh lại cơ cấu thu chi cho sát yêu cầu thực tế.
Ưu điểm của phương pháp lập dự toán tổng hợp:
Một là, UBND xã bao quát được mọi lĩnh vực, nắm và xử lý được các tình huống sẽ xảy ra trong thời gian tới;
Hai là, nâng cao vai trò, trách nhiệm của UBND, chủ động, ít phụ thuộc vào tổ chức, đơn vị hữu quan, báo cáo dự toán kịp thời theo tiến độ lập dự toán NSNN.
Nhược điểm của phương pháp lập dự toán tổng hợp:
Một là, không có sự tham gia lập dự toán rộng rãi, dễ xa rời thực tế;
Hai là, quá khái quát, không có chi tiết cụ thể, tính chứng minh thuyết phục không cao.
Để khắc phục những nhược điểm trên, tăng cường chất lượng dự toán, chi tiết cụ thể minh bạch từ khâu dự toán, bắt buộc phải kết hợp với phương pháp lập dự toán từ cơ sở.
b) Phương pháp lập dự toán ngân sách xã từ cơ sở
Cơ sở ở đây bao hàm hai nghĩa: Một là, UBND xã trong việc lập dự toán phải trao đổi, làm việc với các bộ phận chuyên môn và các đơn vị thuộc xã. Hai là, các bộ phận chuyên môn, các đơn vị thuộc xã được phân công quản lý phải căn cứ vào chính sách chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi và công việc được phân công để lập dự toán thu chi của mình theo quy định. Thực chất của phương pháp lập dự toán từ cơ sở là việc tổ chức lập dự toán ngân sách của đơn vị hành chính cấp xã từ cơ sở tập hợp lên UBND có tính chất chi tiết theo đơn vị sử dụng ngân sách. Dự toán ngân sách lập từ cơ sở là căn cứ cho việc quyết định, phân bổ ngân sách cho các bộ phận chuyên môn và các đơn vị thuộc xã sau khi NS xã được HĐND quyết định
48
Phương pháp lập dự toán chi từ cơ sở tuy mất công, thời gian kéo dài nhưng giúp nắm được nội dung công việc, đồng thời thuận lợi khi truyền đạt các chủ trương, chính sách, chế độ, các giải pháp tăng cường công tác quản lý tài chính.
Cũng là dịp để các đơn vị nắm được yêu cầu, nội dung về hoạt động ngân sách trong năm tới. Cấp trên nắm được nội dung yêu cầu cảu cấp dưới; cấp dưới hiểu được nội dung quản lý của cấp trên thì việc triển khai thực hiện dự toán dễ dàng hơn.
1.4.1.6. Xử lý biểu mẫu trong lập dự toán ngân sách xã
Các phần sau đây sẽ mô tả những nội dung cần thiết trong các biểu mẫu.
1. Đánh giá tình hình thực hiện dự toán năm báo cáo Nội dung tiến hành:
- Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ được giao: về khối lượng, chất lượng, thời hạn hoàn thành công việc
- Thuận lợi cơ bản trong thực hiện dự toán
- Khó khăn: nêu những khó khăn chính trong quá trình tổ chức thực hiện dự toán đã làm ảnh hưởng đến kết quả hoạt động của xã, ví dụ: làm giảm chất lượng, số lượng dịch vụ; không thực hiện được nhiệm vụ của ngành, nợ đọng…
- Kết quả thực hiện dự toán: về các khía cạnh chấp hành chính sách, chế độ và các quy định về tài chính, ví dụ: xã đã làm gì để thực hành tiết kiệm chống lãng phí;
mức độ hiệu quả của các khoản chi tiêu? Xã có chi vượt dự toán không? Tại sao chi vượt dự toán, tình hình nợ đọng của xã v.v…
2. Xu hướng và các vấn đề tác động đến thu, chi ngân sách xã năm kế hoạch
Phần này cần xác định tất cả các xu hướng và vấn đề có tác động đến thu, chi ngân sách của xã trong năm kế hoạch. Mục tiêu là làm rõ những yếu tố này đang có ảnh hưởng, tác động đến thu, chi như thế nào. Cần mô tả tác động thực hoặc tiềm năng của những xu hướng đó đến ngân sách. Khi thực hiện bảng biểu phân tích, cần phải chỉ ra những tác động thu, chi cụ thể và định lượng được những tác động này.