CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG TỪ NĂM 2004 ĐẾN NAY
2.2.1. Thực trạng chất lượng nội dung văn bản quy phạm pháp luậtcủa Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang
Trong những năm qua, để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương và để thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND tỉnh Bắc Giang đã ban hành một số lượng lớn văn bản QPPL để kịp thời quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội tại địa phương. Hàng năm và theo nhiệm kỳ HĐND tỉnh đã kịp thời ban hành các văn bản QPPL để thể chế hố đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, sự chỉ đạo của cấp trên phù hợp với tình hình, điều kiện và yêu cầu của nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; quy định cụ thể những vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND tỉnh, các ngành tham mưu, trong khi chưa được cơ quan nhà nước cấp trên quy định hoặc quy định chưa rõ, nhằm đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước của HĐND tỉnh.
Số lượng và chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh được ban hành ngày càng tăng đã chứng tỏ nhận thức đúng đắn của HĐND và UBND tỉnh về vị trí, vai trị, tầm quan trọng của văn bản QPPL đối với công tác quản lý nhà nước ở địa phương. Đây là một thành tựu đáng ghi nhận về mục đích của văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang nhằm góp phần tạo nên một hệ thống văn bản QPPL ở địa phương thống nhất, có chất lượng, tạo hành lang pháp lý điều chỉnh kịp thời các quan hệ kinh tế - xã hội phát sinh trong thực tiễn ở trên địa bàn tỉnh. Công tác rà soát, tổng rà soát, xử lý các văn bản, kiểm tra, thực hiện, quản lý các văn bản QPPL được coi trọng, triển khai thực hiện thường xuyên, có nề nếp và mang lại hiệu quả thiết thực hơn.
Từ khi có Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; Quy chế hoạt động của HĐND các
cấp năm 2005, thì các văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang đã được nâng cao hơn về chất lượng, các nghị quyết khi được ban hành có tính khả thi hơn trong thực tiễn và đi vào đời sống ở địa phương. Điều này thể hiện hoạt động của HĐND tỉnh Bắc Giang ngày càng thiết thực hơn, HĐND ngày càng thể hiện rõ hơn vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Chất lượng nội dung các văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang đang từng bước đổi mới và đạt được những kết quả thiết thực. Với một số lượng văn bản QPPL được HĐND tỉnh Bắc Giang ban hành từ năm 2004 đến 2011 là 191 nghị quyết đã phản ánh đúng thực chất sự tiến bộ về chất lượng, số lượng các văn bản QPPL của HĐND tỉnh được ban hành, nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội của tỉnh trong giai đoạn đổi mới, hội nhập hiện nay. Cùng với việc tiếp tục ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung các văn bản QPPL trong lĩnh vực tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp trong tỉnh theo tinh thần cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong giai đoạn mới, thì HĐND tỉnh Bắc Giang đã chú trọng tập trung ban hành các nghị quyết chung và nghị quyết chuyên đề về cơ chế, chính sách phát triển kinh tế - xã hội trên các lĩnh vực: nông, lâm, công nghiệp, thủy sản, thương mại, du lịch, đầu tư dự án, chính sách xã hội v.v.. Nhiều văn bản QPPL của HĐND tỉnh quy định các cơ chế, chính sách và giải pháp mới, phản ánh sự đa dạng, phong phú các hoạt động kinh tế - xã hội của tỉnh trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần phát huy tiềm năng nội lực của tỉnh, tranh thủ, thu hút đầu tư từ Trung ương, của nước ngoài để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội, đưa Bắc Giang dần thốt khái tỉnh nghèo.
Về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang: Có thể khẳng định rằng, các nghị quyết của HĐND
tỉnh cơ bản phù hợp với các quy định của pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Các văn bản QPPL do HĐND tỉnh ban hành theo đúng thẩm quyền, phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật; bảo đảm sự thống nhất của toàn bộ hệ thống văn bản QPPL và bảo đảm chất lượng của từng văn bản QPPL cụ thể của HĐND tỉnh. Các văn bản QPPL của HĐND tỉnh ban hành cơ bản không trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc, hiệu lực pháp lý của văn bản. Các văn bản QPPL của HĐND tỉnh khi phát hiện trái với Hiến pháp đã được HĐND tỉnh đình chỉ, bãi bỏ. Các nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành bảo đảm tính ổn định và tính cụ thể; phát huy được tính sáng tạo, tính kế thừa, phù hợp với thực tiễn của địa phương, có tính khả thi, được thực hiện theo một quy trình pháp luật tương đối chặt chẽ. Tính cụ thể của nghị quyết của HĐND tỉnh Bắc Giang được thể hiện ở việc các nghị quyết đã chỉ ra được các hành vi các chủ thể phải thực hiện các nội dung của nghị quyết của HĐND tỉnh một cách có hiệu quả.
Về tính khả thi của văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang: Đây là
một tiêu chí có tính quyết định chất lượng của văn bản QPPL của HĐND tỉnh. Đối với các văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang đã được ban hành trong thời gian qua cơ bản đã thể hiện được ý chí, nguyện vọng, các nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhân dân địa phương đặt ra, được phản ánh trong các nghị quyết của HĐND tỉnh. Nghị quyết của HĐND tỉnh khi được ban hành đã bảo đảm các u cầu, hợp với lịng dân, có tính khả thi, bảo đảm thực quyền, vị trí, vai trị của HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ quan đại biểu, đại diện của nhân dân ở địa phương.
Về tính dân chủ, cơng khai, minh bạch, phù hợp thực tiễn khách quan của văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang: Để bảo đảm việc thể hiện yêu
địa phương phát triển, HĐND tỉnh Bắc Giang đã đặt ra yêu cầu về chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh là phải bảo đảm tính dân chủ, cơng khai, tính minh bạch và tơn trọng các quy trình khách quan, coi đó là động lực, là yếu tố quyết định chất lượng của văn bản QPPL của HĐND tỉnh; bảo đảm cho các nghị quyết của HĐND tỉnh, sản phẩm của hoạt động lập quy của HĐND tỉnh được ghi nhận đầy đủ và thực hiện được trên thực tế các giá trị kinh tế - xã hội của nó.
Nhìn chung các văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang ban hành trong thời gian qua đã góp phần thể chế hóa đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước vào tình hình thực tiễn ở Bắc Giang bảo đảm tính thống nhất, tính khả thi cao; đã góp phần đảm bảo thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương; đưa các văn bản của cấp trên vào cuộc sống, góp phần đảm bảo tính thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước. Trong điều kiện khi chưa có luật cũng như trong điều kiện có Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, HĐND tỉnh Bắc Giang đã chủ động ban hành quy chế cụ thể hóa trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của HĐND; chủ động xây dựng chương trình ban hành các nghị quyết của HĐND tỉnh nhằm điều chỉnh có hiệu quả các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, đất đai, an ninh quốc phịng, văn hóa xã hội, mơi trường... góp phần tạo hành lang pháp lý vững chắc, tạo động lực thúc đẩy kinh tế - xã hội của tỉnh có bước phát triển mới, từng bước đưa Bắc Giang thoát khỏi tỉnh nghèo.
Bên cạnh kết quả tiến bộ vượt trội nói trên, thực trạng chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh Bắc Giang trong thời gian qua vẫn còn bộc lộ những hạn chế, tồn tại, yếu kém về nội dung và mục đích điều chỉnh, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước ở tỉnh, cụ thể:
Thứ nhất, một số văn bản QPPL của HĐND tỉnh được ban hành chưa sát
với thực tế tình hình, đặc điểm đặc thù của địa phương; tính khả thi trong một số nghị quyết của HĐND tỉnh cịn hạn chế, thậm chí có nghị quyết vừa ban
hành xong đã lạc hậu về nội dung, do đó phải bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế thường xuyên trong thời gian ngắn. Ví dụ: Nghị quyết số 21/2004/NQ- HĐND, ngày 08/12/2004 HĐND tỉnh khóa XVI về về việc ban hành quy định mức thu phí qua cầu Lục Nam tỉnh Bắc Giang ban hành xong không thi hành được. Việc sửa đổi, bổ sung, thay thế thường xuyên các nghị quyết HĐND tỉnh, khơng bảo đảm tính ổn định lâu dài, là những rào cản đối với các nhà đầu tư và các đối tượng thuộc các thành phần kinh tế, và tâm lý sản xuất kinh doanh của người dân trong và ngoài tỉnh, gây ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trong giai đoạn hiện nay. Trên thực tế, vẫn còn một số nghị quyết của HĐND tỉnh ban hành còn quy định nguyên tắc chung nên khi thực hiện phải có văn bản QPPL của UBND tỉnh quy định, hướng dẫn cụ thể mới thực hiện được, do đó làm cho các Nghị quyết của HĐND tỉnh chậm đi vào thực tế (như NQ số 11/2007/NQ-HĐND ngày 19/7/2007 Quy định mức thu và tỷ lệ điều tiết các loại phí và tỷ lệ phí của tỉnh Bắc Giang). Việc quy định có tính hình thức, ngun tắc chung đó của các Nghị quyết HĐND tỉnh đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả và tính chính xác, khả năng thực thi, kết quả điều chỉnh của các nghị quyết của HĐND tỉnh trong thực tiễn.
Thứ hai, việc rà soát, kiểm tra, giám sát, sửa đổi, bổ sung, thay thế một
số nghị quyết của HĐND tỉnh chưa kịp thời, do đó chưa đáp ứng yêu cầu cấp thiết trong quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh. Ví dụ trong lĩnh vực thu hút đầu tư, đó là việc xác lập các cơ chế, chính sách ưu đãi phù hợp pháp luật, ổn định và cơ chế bảo đảm bền vững để thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài tỉnh, nước ngồi. Khi phát hiện bất cập, cịn chậm sửa đổi, bổ sung, thay thế; trong lĩnh vực xã hội, thu hút nguồn nhân lực có trình độ cao cho các lĩnh vực, giáo dục, y tế, quản lý kinh tế và các lĩnh khác theo cơ chế bảo đảm bền vững, với các điều kiện khác đảm bảo phát huy nguồn nhân lực cao khi thu hút về tỉnh. Việc lúng túng, chậm trễ trong việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh đối với các nghị quyết của HĐND tỉnh trong lĩnh vực này
ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, dẫn đến kết quả là có một số văn bản QPPL khi được ban hành xong khơng có khả năng thực thi, hoặc khả năng thi hành hạn chế.
Thứ ba, ở Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội và HĐND, Văn phịng
UBND tỉnh và một số Sở, Ban, Ngành có một số chun gia, bộ phận cịn yếu về kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL, kinh nghiệm về chuyên môn soạn thảo văn bản QPPL và kinh nghiệm thực tiễn cịn q ít, dẫn đến tham mưu soạn thảo một số văn bản QPPL chất lượng còn kém. Hiện tượng tham mưu xây dựng, ban hành văn bản QPPL trái với quy chế, quy trình, thủ tục, hình thức, nội dung, thẩm quyền theo quy định của pháp luật vẫn còn xảy ra. ở một số Sở, Ban, ngành và một số chun gia của Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh xây dựng dự thảo các nghị quyết cịn sơ sài, đối phó, hình thức, khơng rõ các quy định trong văn bản hoặc lúng túng trong xác định đề cương khái quát và đề cương chi tiết và nội dung cụ thể của nghị quyết, bỏ qua thủ tục hành chính, nên chất lượng một số nghị quyết được ban hành kém. Trong quá trình thẩm định, thẩm tra và xem xét, thông qua các nghị quyết, các cơ quan chuyên môn, UBND, HĐND tỉnh chưa cân nhắc kỹ lưỡng, sự cần thiết, phạm vi, mục đích điều chỉnh của dự thảo các nghị quyết của HĐND tỉnh, nên có một số dự thảo nghị quyết khi trình ra HĐND tỉnh các đại biểu có ý kiến khác nhau, tính thống nhất khơng cao, đành phải rút lại, đưa ra khỏi chương trình. Một số Sở, Ban, ngành mặc dù được UBND tỉnh phân công xây dựng, soạn thảo các nghị quyết thuộc ngành tham mưu thực hiện nhưng tiến độ thực hiện chậm, mất hết thời cơ, trong thực hiện quy trình thường bỏ qua khâu thẩm định về mặt pháp lý của Sở Tư pháp hoặc đơn giản hoá thủ tục, dẫn đến văn bản khi được trình HĐND tỉnh ban hành khơng đạt u cầu, mục đích điều chỉnh, phải xây dựng lại, hoặc bị huỷ bỏ. Một khi văn bản QPPL trái về nội dung, hình thức, thẩm quyền, khơng phù hợp với thực tiễn, sẽ tác động tiêu cực, gây tác hại lớn đến đời sống kinh tế -
xã hội của địa phương, do vậy việc ban hành một văn bản QPPL đảm bảo yêu cầu về mục đích điều chỉnh, hình thức, nội dung, thẩm quyền và thời gian là điều có ý nghĩa quyết định cho hiệu lực và hiệu quả của văn bản trong điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội của địa phương, thúc đẩy xã hội phát triển bền vững, vì vậy phải được quan tâm hơn nữa.