của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh có đạt được chất lượng hay khơng phụ thuộc vào nhiều yếu tố, đáng chú ý là các yếu tố sau:
Thứ nhất, Chất lượng của chương trình ban hành văn bản QPPL của
HĐND tỉnh. Đây là yếu tố quan trọng đối với việc bảo đảm chất lượng của văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh và là tiền đề để thực hiện các bước tiếp theo của quy trình lập quy. Việc xây dựng dự kiến chương trình và quyết định thơng qua chương trình ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh có chất lượng khi hội đủ các điều kiện sau:
+ Chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đáp ứng được yêu cầu thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, thực hiện các văn
bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, đáp ứng yêu cầu của nhân dân địa phương.
+ Chương trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải mang tính đồng bộ, phù hợp với thực tiễn địa phương, đồng thời phải được thay đổi, điều chỉnh kịp thời, dự kiến được những biến động của tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương trong từng giai đoạn.
+ Chương trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phù hợp với đặc điểm hoạt động của HĐND cấp tỉnh, với chương trình các kỳ họp trong năm, trong tồn khóa HĐND.
+ Việc xây dựng chương trình ban hành các văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phải được tiến hành theo đúng quy trình, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định, từ khâu đầu tiên là thu thập các thông tin, tổng hợp nhu cầu ban hành các nghị quyết của HĐND tỉnh trong năm, trong nhiệm kỳ cho đến việc phân công các cơ quan chun mơn. Xây dựng dự kiến chương trình xây dựng, ban hành các nghị quyết, thẩm định, thẩm tra dự kiến chương trình, thảo luận, chỉnh sửa, bổ sung, biểu quyết thơng qua chương trình ban hành các nghị quyết tại kỳ họp HĐND tỉnh.
Thứ hai, chất lượng soạn thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh. Theo
quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì hầu hết việc soạn thảo các dự thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh đều giao cho UBND cùng cấp. Căn cứ vào nội dung văn bản, UBND cấp tỉnh phân công cho các cơ quan chun mơn của mình tiến hành soạn thảo, lấy ý kiến góp ý của các đối tượng có liên quan để chỉnh sửa, rồi chuyển cho Sở Tư pháp thẩm định, các Ban, Thường trực HĐND cấp tỉnh tiến hành thẩm tra trước khi trình kỳ họp HĐND tỉnh thảo luận, biểu quyết thông qua.
Dự thảo văn bản QPPL được coi là có chất lượng khi đáp ứng các yêu cầu sau:
+ Được xây dựng, soạn thảo có căn cứ pháp lý; phù hợp với thực tiễn đặc điểm kinh tế - xã hội của địa phương, bảo đảm tính thống nhất, tính hợp hiến, hợp pháp. Do đó phải chú ý việc khảo sát thực tế, nắm bắt nhu cầu thực tiễn từ đó hình thành nội dung của dự thảo văn bản QPPL.
+ Việc soạn thảo văn bản phải được thực hiện đúng tiến độ, thời gian, quy trình, thủ tục lập quy và bảo đảm sự phối hợp nhịp nhàng, thống nhất, sự phân công trách nhiệm rõ ràng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Thứ ba, chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư
pháp, của các Ban, của Thường trực HĐND tỉnh. Đây là hoạt động quan trọng nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khoa học, thực tiễn, tính khả thi các dự thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh khi được ban hành.
Hoạt động thẩm định, thẩm tra các dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh được thể hiện ở văn bản thẩm định của Sở Tư pháp và thẩm tra của các Ban của HĐND cùng cấp. Văn bản thẩm định phải làm rõ sự cần thiết phải xây dựng, ban hành các nghị quyết của HĐND, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, sự phù hợp của nội dung dự thảo các nghị quyết của HĐND tỉnh với đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước, của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của cấp ủy cùng cấp; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh với hệ thống pháp luật hiện hành; việc tuân thủ các trình tự, thủ tục, soạn thảo; tính khả thi của dự thảo các nghị quyết; những kiến nghị về các hạn chế được nêu ra trong báo cáo thẩm định, thẩm tra.
+ Hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp, thẩm tra của Thường trực, của các Ban của HĐND tỉnh phải được thực hiện khách quan, độc lập, không chịu tác động bởi cơ quan soạn thảo. Điều này thể hiện ở chỗ, các cơ quan tiến hành thẩm định, thẩm tra, trong khi tiến hành thẩm định, thẩm tra vừa phải quan tâm đến nhu cầu quản lý nhà nước từng lĩnh vực ở địa phương, vừa phải quan tâm đến yêu cầu, lợi ích của các đối tượng do các văn bản QPPL của
HĐND cấp tỉnh điều chỉnh, khơng chỉ đứng trên lợi ích riêng, cục bộ địa phương, ngành nào.
+ Văn bản thẩm định, thẩm tra được gửi đến Đại biểu HĐND tỉnh giúp đại biểu HĐND tỉnh tiếp cận dự thảo các văn bản QPPL của HĐND tỉnh để làm cơ sở tham khảo trong quá trình thảo luận, cho ý kiến, xem xét thông qua các nghị quyết của HĐND. Vì vậy báo cáo thẩm định, thẩm tra phải nêu rõ chính kiến của cơ quan tiến hành thẩm định, thẩm tra về tất cả các nội dung của dự thảo văn bản QPPL của HĐND tỉnh khi trình dự thảo các nghị quyết ra kỳ họp HĐND cấp tỉnh. Do đó, các ý kiến của những người tham gia thẩm định, của Sở Tư pháp cùng cấp, và tại phiên thẩm tra của Thường trực, các Ban của HĐND tỉnh phải được thảo luận, cân nhắc kỹ lưỡng và phản ánh đầy đủ trong báo cáo thẩm định, thẩm tra nhất là các vấn đề cịn có ý kiến khác nhau.
+ Phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa Sở Tư pháp, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND với các cơ quan, tổ chức có liên quan trong hoạt động thẩm định, thẩm tra, bởi vì dự thảo các văn bản QPPL của HĐND tỉnh thơng thường có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương. Do đó, với sự tham gia của các cơ quan, tổ chức có liên quan sẽ giúp cho chất lượng các báo cáo thẩm định, thẩm tra tốt hơn.
+ Phải bảo đảm tính khoa học trong tổ chức thực hiện quy trình thẩm định, thẩm tra, các bước tiến hành thẩm định, thẩm tra phải liên tục, là tiền đề của nhau, phải bảo đảm có đủ thời gian, chuẩn bị chu đáo về mọi mặt.
Thứ tư, chất lượng tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ
chức, đơn vị, cá nhân có liên quan trong trường hợp cần thiết do pháp luật quy định. Căn cứ tính chất, nội dung của từng dự thảo văn bản QPPL, HĐND quyết định việc lấy ý kiến tham gia dự thảo nghị quyết. Thường trực HĐND tỉnh chỉ đạo, tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, đơn vị và cử tri để tiếp thu, chỉnh lý, bổ sung dự thảo các nghị quyết, nhằm bảo đảm
tính dân chủ, thể hiện sát thực tiễn nhu cầu, lợi ích, nguyện vọng của nhân dân địa phương, huy động được nội lực của nhân dân địa phương, bảo đảm chất lượng của các nghị quyết bảo đảm giá trị thực thi của các nghị quyết của HĐND tỉnh khi được ban hành.
Thứ năm, chất lượng thảo luận, cho ý kiến, thông qua dự thảo các văn
bản QPPL tại kỳ họp HĐND cấp tỉnh. Hoạt động này phụ thuộc vào chất lượng chuẩn bị dự thảo văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh cụ thể trước khi diễn ra kỳ họp HĐND tỉnh, nhưng nó quyết định chất lượng của các văn bản QPPL của HĐND tỉnh khi được ban hành, do đó nó phải đáp ứng các yêu cầu: + HĐND cấp tỉnh phải bố trí thời gian hợp lý và cung cấp đầy đủ thơng tin, tài liệu có liên quan để đại biểu HĐND tỉnh nghiên cứu (chậm nhất 5 ngày trước khi khai mạc kỳ họp HĐND tỉnh).
+ HĐND phải bố trí thời gian hợp lý, khoa học để tất cả các ý kiến của đại biểu HĐND tỉnh được phát biểu trước khi HĐND thông qua các văn bản QPPL nhằm bảo đảm nguyên tắc tập trung, dân chủ, quyết định theo đa số.
Hoạt động của đại biểu HĐND cấp tỉnh trong ban hành văn bản QPPL của HĐND là hoạt động mang tính chất chính trị - pháp lý. Đại biểu HĐND tỉnh là người đại diện cho cử tri trong tỉnh, được cử tri ủy quyền để thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Đại biểu HĐND tỉnh tham gia việc ban hành văn bản QPPL trên nhiều phương diện, hình thức, giai đoạn khác nhau như: nghiên cứu thu thập thông tin, tài liệu, khảo sát thực tế, thẩm tra, thảo luận, cho ý kiến, kiến nghị, chỉnh lý, xem xét, biểu quyết thơng qua văn bản QPPL, nhưng hình thức thể hiện chủ yếu là thông qua thảo luận, cho ý kiến, biểu quyết thông các văn bản QPPL của HĐND tỉnh. Chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc chủ yếu vào sự tham gia của đại biểu HĐND tỉnh, vì chỉ có đại biểu HĐND mới có quyền biểu quyết thơng qua các văn bản QPPL. Nó khác hồn toàn với hoạt động của các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước có thể ủy quyền, cử đại
diện cho nhau, nhưng đối với đại biểu HĐND tỉnh thì phải tự thân thực hiện quyền và trách nhiệm tham gia ban hành văn bản QPPL nhân danh quyền lực nhà nước do cử tri giao phó và phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước cử tri trong tỉnh. Đại biểu HĐND tỉnh không thể ủy quyền cho ai khác, kể cả đại biểu HĐND khác phát biểu, thảo luận, tham gia ý kiến, kiến nghị, biểu quyết thay cho mình tại các kỳ họp, hoặc trong các giai đoạn ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh.
Thứ sáu, chất lượng về tổ chức HĐND cấp tỉnh: Tổ chức của HĐND cấp
tỉnh là một yếu tố có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng văn bản QPPL của HĐND tỉnh. Nếu HĐND cấp tỉnh được tổ chức khoa học, hợp lý sẽ đạt kết quả tối đa phát huy chất lượng cao. ở nước ta, theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 thì HĐND các cấp nói chung và HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra. HĐND cấp tỉnh hoạt động khơng thường xun, mỗi năm họp hai kỳ, có thể họp bất thường do Thường trực HĐND cấp tỉnh triệu tập. Do đó phải có Thường trực HĐND và các Ban của HĐND cấp tỉnh hoạt động thường xuyên, chuyên trách. Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003, thì HĐND cấp tỉnh hiện nay có 3 Ban chun trách là: Ban Kinh tế - Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội, Ban Pháp chế; địa phương nào có nhiều dân tộc thiểu số thì có thể thành lập thêm Ban Dân tộc; Thành viên của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, Trưởng, Phó ban của các Ban do HĐND cấp tỉnh bầu ra chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp. HĐND cấp tỉnh, Thường trực, các Ban của HĐND cấp tỉnh được thành lập theo ngun tắc phổ thơng, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín, tổ chức thống nhất nhằm thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương. HĐND cấp tỉnh hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số.
Chất lượng hoạt động của Thường trực HĐND cấp tỉnh trong việc chủ tọa, điều hành các kỳ họp HĐND cấp tỉnh thảo luận tiếp thu ý kiến của các đại biểu HĐND tỉnh và ý kiến của cử tri để chỉnh lý, bổ sung, hoàn chỉnh dự thảo các nghị quyết của HĐND tỉnh trước khi biểu quyết thông qua. Trước khi diễn ra kỳ họp HĐND, hoặc trong thời gian diễn ra kỳ họp thường các ý kiến thảo luận, thẩm định, thẩm tra của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và của đại biểu HĐND có sự khác nhau, chưa thống nhất với nhau, do đó Thường trực HĐND chủ tọa kỳ họp phải là khâu nối, thực hiện sự phân cơng, điều hịa, phối hợp các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và các cơ quan có liên quan để làm căn cứ chỉnh lý, bổ sung, hoàn chỉnh dự thảo các văn bản QPPL của HĐND. Dự thảo các nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được chỉnh lý, bổ sung, hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đại biểu HĐND tỉnh, ý kiến của cử tri về các vấn đề cụ thể một cách thận trọng và khách quan.
Đại biểu HĐND tỉnh chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm, số lượng đại biểu chuyên trách chiếm tỷ lệ không đáng kể. Số thành viên các Ban, Thường trực HĐND cấp tỉnh do HĐND quyết định, trong đó gồm đại biểu kiêm nhiệm và đại biểu chuyên trách. Việc ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh được thực hiện thông qua các chủ thể có thẩm quyền và theo trình tự, thủ tục chặt chẽ được pháp luật quy định. Do vậy, việc cơ cấu tổ chức và phân công nhiệm vụ cụ thể của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là tiền đề quan trọng góp phần bảo đảm chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh.
Thứ bảy, năng lực, chất lượng của bộ máy giúp việc và đội ngũ chuyên gia:
Trước yêu cầu đòi hỏi nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh trong giai đoạn mới, trong điều kiện đại biểu HĐND cấp tỉnh chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm thì địi hỏi phải có một hệ thống tổ chức bộ máy giúp việc, với một đội ngũ cán bộ, cơng chức, chun gia giỏi, có kinh nghiệm lập quy, có trình độ hiểu biết pháp luật, và có trách nhiệm để tham gia xây dựng, soạn thảo dự thảo
các văn bản QPPL, tham gia ý kiến, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, làm các báo cáo thẩm tra dự thảo các văn bản QPPL của HĐND tỉnh. Bộ máy giúp việc phải có kinh nghiệm được tích lũy trong thực tiễn hoạt động lập quy và có vai trị quan trọng trong việc nghiên cứu, tham mưu cho HĐND, Thường trực, các Ban của HĐND tỉnh trong việc ban hành văn bản QPPL của HĐND tỉnh.
Hiện nay, theo quy định tại Nghị quyết 545/NQ-UBTVQH khóa XII về việc thành lập và cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định, Văn phịng có chức năng, nhiệm vụ tham mưu và phục vụ Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó có chức năng giúp Thường trực HĐND, các Ban, HĐND tổ chức soạn thảo văn bản QPPL của HĐND tỉnh theo quy định của pháp luật. Văn phòng được tổ chức thành các phịng chun mơn và có đội ngũ cán bộ, cơng chức trực tiếp tham mưu, phục vụ từng lĩnh vực chuyên môn được phân công, giúp HĐND làm tốt chức năng, nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL.