- Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi những
2.2.2. Về ban hành văn bản quản lý nhà nước về công chứng
Xây dựng và ban hành văn bản quản lý là khâu quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước bằng pháp luật, là hình thức, phương tiện khơng thể thiếu được của chủ thể quản lý nhà nước. Sự có mặt của các văn bản quản lý trong hoạt động của các cơ quan quản lý có thể được hiểu như sự "tập trung quyền lực của nhà nước, nhằm điều hành có hiệu quả nhất hoạt động quản lý bằng pháp luật".
Ngay khi Luật Cơng chứng và các văn bản hướng dẫn có hiệu lực thi hành, Uỷ ban nhân dân tỉnh ra Quyết định số 502/QĐ-UB ngày 12/03/2009 Phê duyệt Đề án phát triển tổ chức hành nghề công chứng tại Nam Định do Sở Tư pháp xây dựng. Đề án đã đánh giá những khó khăn, tồn tại về tổ chức,
hoạt động Cơng chứng; những biện pháp cụ thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng cũng như dự báo, định hướng về sự phát triển hoạt động của công chứng trên địa bàn tỉnh. Tiếp theo Sở Tư pháp đã tham mưu cho Uỷ ban nhân dân tỉnh ban hành chỉ thị về việc tăng cường quản lý nhà nước trong lĩnh vực cơng chứng trên địa bàn tồn tỉnh. Thực hiện nội dung của chỉ thị, đề án, Sở Tư pháp tỉnh Nam Định đã tiến hành củng cố, phân công cán bộ trực tiếp phụ trách lĩnh vực quản lý hoạt động công chứng trên địa bàn tồn tỉnh; xây dựng các quy trình tiếp nhận, thụ lý hồ sơ đăng ký thành lập Văn phịng Cơng chứng, trong đó quy định rõ quy trình thụ lý hồ sơ cấp đăng ký hoạt động công chứng phải được thẩm định trụ sở, điều kiện hoạt động trước khi trình Uỷ ban tỉnh quyết định cấp phép thành lập Văn phịng Cơng chứng; xây dựng biểu mẫu, hồ sơ cấp đăng ký hoạt động, sổ sách quản lý tổ chức và hoạt động của các tổ chức công chứng; tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chứng viên, nhân viên làm việc tại các tổ chức đang hành nghề công chứng; phối hợp với các cơ quan hưu quan kiểm tra công tác tổ chức và hoạt động của các tổ chức hành nghề công chứng; tổng hợp giải đáp những thắc mắc, kiến nghị, đề xuất của các tổ chức công chứng.
Đề án phát triển tổ chức hành nghề công chứng là căn cứ pháp lý giúp
Uỷ ban nhân dân tỉnh thực hiện tốt nhiệm vụ này. Đề án xác định mục tiêu, nguyên tắc và định hướng phát triển tổ chức hành nghề cơng chứng tại tỉnh Nam Định, xác định lộ trình, mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng với những bước đi phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trong từng giai đoạn. Trong tương lai cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, sự phát triển của thị trường vốn, thị trường giao dịch bất động sản và việc thực hiện chủ trương chuyển giao việc chứng thực các hợp đồng, giao dịch từ Uỷ ban nhân dân sang tổ chức hành nghề cơng chứng thì nhu cầu cơng chứng của người dân và doanh nghiệp ngày càng tăng. Mặt khác thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt động cơng chứng theo Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005
của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; chương trình cải cách hành chính nhằm giảm bớt chi phí đầu tư từ ngân sách nhà nước cho hoạt động công chứng, tạo sự cạnh tranh lành mạnh trong hoạt động công chứng để người dân được thụ hưởng dịch vụ công chứng ngày càng tốt hơn. Xuất phát từ bản chất hoạt động công chứng và thực tiễn thực hiện Luật Cơng chứng trong thời gian qua, thì việc xây dựng đề án phát triển tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn tỉnh Nam Định là cần thiết để đảm bảo cho phát triển tổ chức hành nghề công chứng được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch, định hướng phát triển của Nhà nước, vừa đáp ứng nhu cầu của xã hội, vừa tạo sự cạnh tranh lành mạnh trong hoạt động công chứng.
Ngay sau khi đề án về công chứng được phê duyệt, Uỷ ban nhân dân tỉnh Nam Định đã ban hành Quyết định số 21/2009/QĐ-UB ngày 14/10/2009 về việc chuyển giao các hợp đồng, giao dịch từ Uỷ ban nhân dân cấp xã sang tổ chức hành nghề cơng chứng thực hiện. Theo đó
Các hợp đồng, giao dịch mà các UBND cấp xã đang thực hiện theo Thông tư số 03/2008/TT - BTP ngày 25/8/2008 sẽ chuyển sang các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện. Trong khi chưa có tổ chức hành nghề cơng chứng thì Phịng Cơng chứng số 1 tỉnh Nam Định thực hiện công chứng các hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản của hộ gia đình, cá nhân và các hợp đồng, giao dịch khác theo yêu cầu của bên tham gia trên địa bàn thành phố, các địa phương khác, người tham gia hợp đồng, giao dịch được lựa chọn công chứng của tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn khác hoặc chứng thực của Uỷ ban nhân dân cấp xã theo quy định của pháp luật [75].
Việc chuyển giao giai đoạn 1 các loại hợp đồng giao dịch trên địa bàn thành phố Nam Định là bước đi lớn phù hợp với tình hình thực tiễn và có tác dụng thúc đẩy chủ trương xã hội hố hoạt động cơng chứng của Đảng và Nhà nước ta.
* Ưu điểm của việc ban hành văn bản quản lý đối với hoạt động công chứng:
Trước hết được kể đến đó là các văn bản luật, bộ luật và văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng trong lĩnh vực công chứng đã được ban hành tương đối đầy đủ. Giai đoạn 2010 - 2020, Bộ tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các Luật, Bộ luật chuyên ngành về công chứng, dự kiến xây dựng một số đề án luật mới để phù hợp với thực tế, bổ sung và sửa đổi Luật Công chứng để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Có thể nói việc ban hành văn bản quản lý là cơng cụ quản lý có tầm quan trọng đặc biệt bởi vì hoạt động công chứng là vận dụng các quy định của pháp luật để công chứng các hợp đồng giao dịch mà các tổ chức, cá nhân yêu cầu. Nhà nước đã có một hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh các mặt liên quan đến các tổ chức hành nghề công chứng và các hoạt động công chứng. Các văn bản pháp luật, luật nội dung là khung pháp lý mà công chứng viên phải tuân thủ để hợp đồng giao dịch cơng chứng có hiệu lực pháp luật. Tiêu biểu như: Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh Bất động sản, Luật Doanh nghiệp, Luật Hơn nhân và gia đình...
Tuy nhiên với việc ban hành văn bản quản lý hoạt động cơng chứng, đây là mơ hình hồn tồn mới, dựa trên chính sách xã hội hóa cơng chứng, Bộ Tư pháp đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật chính thức hướng dẫn một số nội dung quan trọng về hoạt động công chứng. Nội dung của những văn bản này rất tiến bộ, phù hợp với quy định của pháp luật, phù hợp với thực tế, hướng theo sự phát triển chung của những quốc gia tiến bộ trong lĩnh vực công chứng. Luật Công chứng thể hiện rất rõ tinh thần đổ mới hình thức tổ chức và hoạt động cơng chứng theo hướng xã hội hóa và dịch vụ hóa.
* Hạn chế trong ban hành văn bản quản lý nhà nước đối với hoạt động cơng chứng
Như trình bày ở trên, văn bản cơng chứng có liên quan đến nhiều các cơ quan nhà nước khác nhau như tài nguyên môi trường, nhà, đất, thuế, ngân hàng... Thời gian vừa qua khi người dân đã tiến hành công chứng tại các tổ chức cơng chứng sau đó đến thực hiện các thủ tục tiếp theo tại các cơ quan nói trên rất nhiều trường hợp bị ách tắc vì nhiều lý do khác nhau, trong đó có một phần là do các quy định của pháp luật về hoạt động công chứng chưa thống nhất, đồng bộ, thậm chí cịn mâu thuẫn ngày trong cùng một Bộ luật. Từ chỗ chưa có sự thơng nhất trong các quy định của các văn bản pháp luật đã dẫn đến việc áp dụng pháp luật ở mỗi văn phòng một khác nhau, hiểu khác nhau, áp dụng khác nhau. Hiện tại tại thành phố Nam Định đã gần 3 năm triển khai thực hiện Quyết định 21/2009/QĐ-UB ngày 14/10/2009 về việc chuyển giao các hợp đồng, giao dịch từ Uỷ ban nhân dân cấp xã sang tổ chức hành nghề công chứng thực hiện, nhưng đến nay một số Uỷ ban nhân dân xã, phường trên địa bàn thành phố vẫn tiến hành chứng thực các hợp đồng giao dịch nhà đất, thừa kế, khai nhận di sản, hoặc việc các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở hầu hết cấp huyện trên địa bàn tỉnh Nam Định đều không chấp nhận hợp đồng công chứng trong giao dịch nhà đất mà cứ bắt buộc yêu cầu soạn thảo theo mẫu của văn phòng cung cấp và đóng dấu chứng thực của Uỷ ban nhân dân xã nơi có đất, việc này gây tâm lý bức xúc cho người dân và chưa thực hiện đúng quy định của pháp luật về công chứng và các quy định pháp luật có liên quan.
Đối với tổ chức và hoạt động công chứng chịu sự điều chỉnh của Luật công chứng và Nghị định số 02/2008/NĐ-CP, Thông tư 11/2011/TT-BTP và một loạt văn bản công văn hướng dẫn, điều mà áp dụng nhiều lại là công văn hướng dẫn của Bộ Tư pháp, mà theo luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì Cơng văn khơng phải là văn bản quy phạm pháp luật, chính điều này tạo tâm lý bất an cho các tổ chức công chứng khi thực hiện công chứng các hợp đồng giao dịch.
Trong những năm trở lại đây, thực hiện Luật Công chứng, Nghị định và các Thơng tư hướng dẫn phần lớn các mơ hình Văn phịng Cơng chứng đang chuyển dần sang Văn phịng Cơng chứng do hai cơng chứng viên trở lên đang phổ biến, xong gần như Luật Công chứng không đề cập vấn đề này, mà quy định rất chung chung, vì vậy mà ngay đến phiên họp đâu tiên của Ban soạn thảo nghị định thay thế Nghị định 02/2008/NĐ-CP do Bộ Tư pháp tổ chức đã có quá nhiều ý kiến, quan điểm trái chiều. Nhất là một số quy định khơng cịn phù hợp với thực tế, mà Luật thì khơng quy định, vậy hướng dẫn luật làm sao có thể quy định được. Luật Cơng chứng không hề quy định vấn đề này mặt khác nếu áp dụng quy định của Luật Doanh nghiệp để hướng dẫn về chuyển đổi cũng khơng có cơ sở và khơng phù hợp. Do đó khi chưa sửa đổi Luật Cơng chứng thì dự thảo Nghị định chỉ nên hướng dẫn việc chuyển đổi theo hướng như là thành lập mới Văn phịng Cơng chứng. Hậu quả khi xảy ra như với Văn phịng Cơng chứng Việt Tín - Hà Nội là vơ cùng nghiêm trọng, và bản thân các cơ quan quản lý lúng túng khi xử lý. Luật chưa có, gần như bỏ ngỏ. Hay đợi đến khi hậu quả xảy ra các nhà quản lý mới vào cuộc. Nếu cần sửa Luật để đảm bảo chúng ta vẫn phải làm, dù không ở quốc gia nào trên thế giới tuổi đời của một Luật lại ngắn ngủi vậy.
Lược qua những hạn chế bất cập do việc ban ban hành văn quy phạm pháp luật còn nhiều bất cập, cũng do đây là mơ hình mới đối với Việt Nam, dù rằng trên thế giới thì mơ hình đã có mặt từ rất lâu đời. Vậy chúng ta nên chăng tiếp thu những tinh hoa của các nước văn minh đã phát triển lĩnh vực này. Để xây dựng văn bản pháp luật giàu thực tiễn, chúng ta phải lấy ý kiến của những người trực tiếp thực hiện trong lĩnh vực, để có được ý kiến sâu sắc từ giới chun mơn. Cải cách thủ tục hành chính để thủ tục ngày càng đơn giản, hiệu quả với công việc.
* Nguyên nhân dẫn đến việc ban hành văn bản quản lý bằng pháp luật về công chứng chưa hiệu quả:
Theo báo cáo của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng chỉ ra nội dung một số văn bản hướng dẫn thi hành còn chung chung, thiếu cụ thể, chưa theo kịp yêu cầu quản lý và tốc độ phát triển của ngành nên khi triển khai thực hiện gặp nhiều khó khăn, lúng túng. Văn bản trong một số lĩnh vực cịn chồng chéo, gây khó khăn cho công dân. Qua kiểm tra, Bộ Tư pháp phát hiện tới 96/673 văn bản được kiểm tra có nội dung sai trong đó 27 văn bản khơng đúng về căn cứ pháp lý, 48 văn bản có nội dung khơng phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, 4 văn bản sai về thẩm quyền nội dung… Trong khi đó, báo cáo của Chính phủ về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đưa ra một trong những khó khăn, vướng mắc là do một số Luật, Pháp lệnh có nhiều qui định mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể. Nhiều vấn đề chi tiết thường được giao cho Chính phủ, Bộ, Ngành quy định tại văn bản dưới luật khiến lượng văn bản mà Chính phủ cần ban hành rất lớn (có những Luật, Pháp lệnh cần tới hơn 10 văn bản hướng
dẫn). Để khắc phục tình trạng yếu kém trong ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, Chính phủ đang xây dựng và hồn thiện qui trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó tăng cường năng lực cho các cơ quan, công chức trực tiếp tham gia soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật đồng thời tăng cường trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong công tác chỉ đạo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo bao cáo của uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng chỉ ra nội dung một số văn bản hướng dẫn thi hành còn chung chung, thiếu cụ thể, chưa theo kịp yêu cầu quản lý và tốc độ phát triển của ngành nên khi triển khai thực hiện gặp nhiều khó khăn, lúng túng. Văn bản trong một số lĩnh vực còn chồng chéo, gây khó khăn cho cơng dân. Một số ngun nhân chính trong ban hành văn bản quản lý:
Thứ nhất: Pháp luật thường xuyên thay đổi. Thực tế này là hệ quả
tế thị trường. Trong q trình thể chế hố các yêu cầu của sự phát triển kinh tế, xã hội, có khơng ít các quan điểm e ngại với những vấn đề mới, chỉ chấp nhận những vấn đề đã chín muồi, có sự đồng thuận cao, do đó khó tạo ra những đột phá và từ đó, có sự ổn định cần thiết. Thực tế này có nguyên nhân ở sự thiếu vắng những tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể và từ đó, của cả hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, nhiều văn bản pháp luật tuổi thọ rất ngắn, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hỗn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi, dẫn những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.
Thứ hai: Rất nhiều văn bản pháp luật có tính quy phạm thấp, tức là
thiếu những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải thực hiện. Có những văn bản chứa đựng những quy định mang tính tun ngơn hơn là quy phạm pháp luật. Nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết thì pháp luật lại là văn bản pháp luật "khung" hay văn bản pháp luật "ống". Phần lớn các văn bản luật như vậy giao cho Chính phủ ban hành Nghị định để cụ thể hố. Nhiều Nghị định của Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phương hướng dẫn thực hiện. Thực tế này đã dẫn đến tình trạng nảy sinh khơng ít mâu thuẫn giữa văn bản hướng dẫn và văn bản được