2. NHỮNG VẤN ĐỀ CÒN TỒN TẠI TRONG CÁC NGHIÊN CỨU CÓ
1.1.1. Khái niệm rào cản kỹ thuật
Trong đời sống xã hội, thuật ngữ “rào cản” được hiểu là tất cả những gì gây cản trở, khó khăn cho hoạt động tiếp cận một đối tượng nào đó. Còn trong lĩnh vực thương mại quốc tế, thuật ngữ “rào cản” được hiểu là những quy định, biện pháp, chính sách của một quốc gia nhằm bảo vệ sản xuất trong nước, bảo đảm an toàn sức khỏe con người, động thực vật, bảo vệ môi trường và các lợi ích quốc gia, gây khó khăn, cản trở tiếp cận thị trường quốc gia đó của hàng hóa và dịch vụ nước ngoài.
Trên thực tế, thương mại quốc tế ngày càng phát triển, việc trao đổi hàng hoá, dịch vụ đem lại lợi ích cho tất cả các quốc gia trên thế giới và phúc lợi cho toàn nhân loại. Phấn đấu cho nền thương mại tự do toàn cầu là mục tiêu của nhiều quốc gia và của hệ thống thương mại đa phương của WTO. Trong hoạt động này, nước xuất khẩu và nước nhập khẩu có thể thực hiện hoàn toàn theo năng lực của mình để đạt được mong muốn từ mức thấp nhất đến cao nhất phù hợp với mục tiêu đặt ra. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, khách quan và chủ quan, đặc biệt là do trình độ phát triển kinh tế - xã hội không đồng đều giữa các nước mà các biện pháp bảo hộ ra đời. Các biện pháp này được thể hiện qua các quy định, tiêu chuẩn do nước nhập khẩu đặt ra nhằm bảo hộ nền sản xuất trong nước, bảo vệ người tiêu dùng, bảo vệ môi trường và người lao động....Các quy định và tiêu chuẩn này sẽ có những mức độ cao, thấp khác nhau, khách quan hay chủ quan, hợp lý hay không hợp lý là tùy thuộc vào quan điểm của nước nhập khẩu (nước đặt ra quy định) và đối tượng chịu ảnh hưởng của các quy định đó (nước xuất khẩu) dựa trên cơ sở những nguyên tắc và quy định của WTO và các chuẩn mực quốc tế khác mà các bên cam kết.
Như vậy, bất kỳ một quy định, tiêu chuẩn nào cũng có thể được xem là rào cản, chỉ khác biệt ở mức độ cao hay thấp, hợp lý hay không hợp lý, khách quan hay không khách quan. Tác giả đã tiếp cận với các quy định, tiêu chuẩn từ hai phía trong mối quan hệ giữa các quốc gia trong quá trình trao đổi hàng hóa, dịch vụ và thấy rằng:
Xét về tính chất của rào cản:
- Với các quy định, tiêu chuẩn chỉ phù hợp với lợi ích của nước nhập khẩu nhưng không phù hợp với nước xuất khẩu: có sự mâu thuẫn lợi ích, có lợi cho nước đặt ra quy định nhưng thiệt hại cho nước xuất khẩu (nước chịu tác động). Các quy định này được cho là không khách quan, không hợp lý.
- Với các quy định, tiêu chuẩn phù hợp với lợi ích của cả nước nhập khẩu và nước xuất khẩu: biện pháp này được cho là hợp lý mang tính khách quan, khoa học, hai bên cùng có lợi.
Trong mối quan hệ hai bên, thì luôn xuất hiện mâu thuẫn giữa nước đặt ra quy định, tiêu chuẩn với nước phải thực hiện. Nếu trình độ phát triển của hai nền kinh tế tương đương nhau thì mức độ mâu thuẫn sẽ dễ có tiếng nói chung; nếu trình độ phát triển kinh tế không ngang nhau thì các quy định, tiêu chuẩn mà nước nhập khẩu đặt ra sẽ được đánh giá ở mức độ cao. Căn cứ để các quốc gia đánh giá mức độ rào cản là cao hay thấp là:
- Đối với nước nhập khẩu: Căn cứ vào yêu cầu và mục tiêu bảo vệ lợi ích của quốc gia mình trong mối liên hệ với hiệu quả kinh tế xã hội toàn diện, những mong muốn đạt được khi đặt ra các quy định, tiêu chuẩn.
- Đối với nước xuất khẩu (nước chịu tác động từ các quy định, tiêu chuẩn): Căn cứ vào mong muốn, mục tiêu xuất khẩu hàng hóa, năng lực sản xuất và tiêu thụ, trình độ phát triển của nền kinh tế và lợi ích của quốc gia mình trong quá trình trao đổi hàng hóa, dịch vụ.
Trong hoạt động thương mại quốc tế, rào cản thương mại bao gồm rào cản thuế quan và rào cản phi thuế quan .
Rào cản thuế quan là rào cản truyền thống, sử dụng các biện pháp thuế mà chủ yếu là mức thuế cao đánh vào hàng hóa nhập khẩu. WTO thừa nhận và cho
phép các nước thành viên được sử dụng rào cản thuế quan để bảo hộ, nhưng phải ràng buộc và giảm dần để đảm bảo minh bạch và tự do hóa thương mại.
Tất cả các biện pháp không phải là thuế quan, được qui định cụ thể trong hệ thống chính sách luật pháp hay phát sinh từ thực tiễn quản lý hoạt động thương mại, có ảnh hưởng đến hoạt động nhập khẩu thì được gọi là các biện pháp phi thuế quan. Các biện pháp phi thuế như hạn chế định lượng, các biện pháp mang tính thủ tục hành chính, các biện pháp kỹ thuật... Khi một biện pháp phi thuế quan được áp dụng gây cản trở cho thương mại mà không giải thích được theo bất kỳ một định chế hay nguyên tắc nào của WTO thì biện pháp đó được coi là một rào cản phi thuế quan gây cản trở hay bóp méo thương mại.
Trong các loại rào cản phi thuế quan thì RCKT được các nước sử dụng nhiều nhất. RCKT thương mại ngày nay không chỉ là vấn đề của mỗi quốc gia nói riêng mà mang tính toàn cầu. Có rất nhiều cách nhìn nhận và định nghĩa khác nhau về thuật ngữ RCKT thương mại.
Theo cách tiếp cận của WTO trong Hiệp định về Hàng rào kỹ thuật trong thương mại - TBT, các “hàng rào kỹ thuật đối với thương mại” (technical barriers to trade) là các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật mà một nước áp dụng đối với hàng hoá nhập khẩu và/hoặc quy trình nhằm đánh giá sự phù hợp của hàng hoá nhập khẩu đối với các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật đó (còn gọi là các biện pháp kỹ thuật - biện pháp TBT). Các biện pháp kỹ thuật này về nguyên tắc là cần thiết và hợp lý nhằm bảo vệ những lợi ích quan trọng như sức khoẻ con người, môi trường, an ninh,... Vì vậy, mỗi nước thành viên WTO đều thiết lập và duy trì một hệ thống các biện pháp kỹ thuật riêng đối với hàng hoá của mình và hàng hoá nhập khẩu.
Tuy nhiên, trên thực tế, các biện pháp kỹ thuật có thể là những rào cản tiềm ẩn đối với thương mại quốc tế bởi chúng có thể được nước nhập khẩu sử dụng để bảo hộ cho sản xuất trong nước, gây khó khăn cho việc thâm nhập của hàng hoá nước ngoài vào thị trường nước nhập khẩu. Do đó chúng còn được gọi là “RCKT đối với thương mại”. Phụ lục I của Hiệp định TBT của WTO cũng định nghĩa rõ:
(1) Quy định kỹ thuật (technical regulations): Là tài liệu chứa đựng đặc tính của sản phẩm hoặc quy trình và các phương pháp sản xuất có liên quan, gồm có các
quy định về hành chính được áp dụng một cách bắt buộc. Chúng có thể bao gồm tất cả hoặc chỉ liên quan riêng đến thuật ngữ chuyên môn, các biểu tượng, yêu cầu về bao bì, mã hiệu hoặc nhãn hiệu được áp dụng cho một sản phẩm, quy trình hoặc phương pháp sản xuất.
(2) Tiêu chuẩn (technical standards): Là tài liệu được chấp nhận bởi một tổ chức được công nhận, đề ra, để sử dụng chung và nhiều lần, các quy tắc, hướng dẫn, hoặc đặc tính của sản phẩm hoặc các quy trình và phương pháp sản xuất sản phẩm đó mà việc thực hiện là không bắt buộc. Nó cũng có thể bao gồm tất cả hoặc chỉ liên quan đến một trong các yếu tố như: thuật ngữ chuyên môn, biểu tượng, yêu cầu về bao bì, mã hiệu, hoặc nhãn hiệu được áp dụng cho một sản phẩm, quy trình hoặc phương pháp sản xuất.
(3) Các thủ tục đánh giá sự phù hợp (conformity assessment procedure): là bất cứ thủ tục nào, áp dụng trực tiếp hoặc gián tiếp để xác định xem các yêu cầu có liên quan trong các quy định hoặc tiêu chuẩn kỹ thuật có được thực hiện hay không. Các thủ tục đánh giá tính phù hợp bao gồm có các thủ tục về chọn mẫu, thử nghiệm, và kiểm tra; đánh giá, thẩm định và đảm bảo tính phù hợp; đăng ký, công nhận và chấp nhận cũng như là sự kết hợp của chúng.
Hiệp định TBT thừa nhận việc các nước áp dụng các biện pháp kỹ thuật trong TMQT là cần thiết và hợp lý nhằm thực hiện các mục tiêu được cho là hợp pháp như các yêu cầu vì an ninh quốc phòng, ngăn chặn hành vi lừa đảo, bảo vệ sức khoẻ và tính mạng con người, bảo vệ sức khỏe và an toàn động thực vật, bảo vệ môi trường, v.v, đồng thời kiểm soát các biện pháp này sao cho chúng được các nước thành viên WTO sử dụng đúng mục đích và không trở thành công cụ bảo hộ bằng cách đưa ra các nguyên tắc và điều kiện mà các nước thành viên WTO phải tuân thủ khi ban hành và áp dụng các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật hay các quy trình đánh giá hợp chuẩn, hợp quy của sản phẩm hàng hóa.
Bên cạnh đó, còn rất nhiều cách nhìn nhận và định nghĩa khác về RCKT. Trong nghiên cứu của mình, các nhà kinh tế học Thornsbusy, Robert và DeRemer đã đưa ra định nghĩa sau về RCKT trong TMQT: “Rào cản kỹ thuật trong thương mại quốc tế là tất cả các quy định kỹ thuật (technical regulations), các tiêu chuẩn
(standards) khác nhau trên thế giới quy định cho sản phẩm liên quan đến tất cả các quá trình từ sản xuất, phân phối đến tiêu dùng một sản phẩm nhằm mục đích ngăn chặn hàng hóa từ nước khác xâm nhập thị trường trong nước”[53].
Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế OECD năm 1997 cũng đưa ra định nghĩa riêng về RCKT trong TMQT, đó là “các quy định mang tính chất xã hội, là các quy định do một nhà nước đưa ra nhằm đạt được các mục tiêu về sức khỏe, an toàn, chất lượng và đảm bảo môi trường; căn cứ vào RCKT thương mại, người ta có thể nhận thấy các mục tiêu này thông qua việc một nước ngăn cản hàng hóa không đảm bảo chất lượng nhập khẩu vào nước mình.” Hiện tại, RCKT thương mại là một trong ba biện pháp hạn chế thương mại được áp dụng rất hiệu quả tại các nước trên thế giới [42].
“Rào cản kỹ thuật trong thương mại quốc tế là một hình thức bảo hộ mậu dịch thông qua việc nước nhập khẩu đưa ra các yêu cầu về tiêu chuẩn hết sức khắt khe đối với hàng hóa nhập khẩu. Các tiêu chuẩn này có thể liên quan đến tất cả các quá trình của sản phẩm, từ sản xuất, phân phối đến tiêu dùng. Hàng hóa nếu không đạt được các tiêu chuẩn trên sẽ không được phép nhập khẩu vào lãnh thổ của nước nhập khẩu” [28].
Mặc dù đã có nhiều cách định nghĩa khác nhau về RCKT, song theo tác giả có thể hiểu như sau: Rào cản kỹ thuật trong thương mại quốc tế là những quy định,
tiêu chuẩn, biện pháp kỹ thuật do nước nhập khẩu đặt ra nhằm ngăn cản những hàng hóa và dịch vụ của nước ngoài không đáp ứng được yêu cầu vào thị trường nước nhập khẩu.
Mục đích của các quy định kỹ thuật và tiêu chuẩn là bảo vệ an toàn, sức khoẻ của con người, bảo vệ sức khoẻ, đời sống động thực vật, bảo vệ môi trường, ngăn chặn các hành vi lừa dối. Tuy nhiên, trên thực tế, do sự chênh lệch về trình độ phát triển nên những tiêu chuẩn và quy định liên quan đến kỹ thuật thường rất cao và nghiêm ngặt của các nước phát triển đã tạo ra những cản trở rất lớn nhất đối với việc tiếp cận các thị trường nước ngoài của các nước đang và kém phát triển vì những nước này chưa có đủ trình độ và kỹ năng về KHCN để đáp ứng những yêu cầu kỹ thuật cao đó. Các nước phát triển cũng thường yêu cầu các nước đang và
kém phát triển phải thực hiện các quy định rất chặt chẽ liên quan tới môi trường và nhiều khi còn yêu cầu các nước này phải xuất trình trước các sản phẩm mẫu để họ kiểm tra, thử nghiệm,.... Điều này đã làm phức tạp thêm rất nhiều các thủ tục kiểm tra và chứng nhận sản phẩm XK để đảm bảo rằng các sản phẩm đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật đặt ra. Có thể nói, RCKT là một công cụ bảo hộ thương mại hết sức tinh vi và hiệu quả và rất được các nước phát triển sử dụng.
Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng:
Thứ nhất, về nhận thức, cần phải thấy rằng trong thực tiễn TMQT có các rào cản hợp lý mang tính khách quan, khoa học và rào cản phi lý thiếu tính khách quan và chưa thực sự có căn cứ khoa học. Rào cản hợp lý, khoa học và khách quan là những quy định buộc các nước tham gia phải tuân thủ và đáp ứng. Còn rào cản phi lý, thiếu khách quan nhiều khi lại coi trọng hạn chế, áp đặt và trừng phạt các đối tác thương mại, do đó buộc các nước tham gia trao đổi thương mại với nhau phải đàm phán, mặc cả để giảm thiểu thậm chí phải dỡ bỏ.
Thứ hai, cần phân định giữa biện phápkỹ thuật và RCKT. Trong khi việc các nước áp dụng các biện pháp kỹ thuật thích hợp là sự cần thiết khách quan để bảo đảm an toàn sức khoẻ con người và động thực vật, bảo vệ môi trường, ngăn ngừa các hành động xấu...được quốc tế thừa nhận thì những biện pháp kỹ thuật tinh vi, phức tạp, vượt quá mức cần thiết gây cản trở bất hợp lý cho TMQT trở thành các RCKT mà các nước dùng để bảo hộ thương mại. Chính vì vậy, trong Hiệp định về Hàng rào kỹ thuật trong thương mại -TBT, WTO yêu cầu các qui định kỹ thuật, tiêu chuẩn cũng như thủ tục để đánh giá sự phù hợp với các qui định kỹ thuật và tiêu chuẩn này không được tạo ra các trở ngại không cần thiết đối với TMQT, phải đảm bảo nguyên tắc không phân biệt đối xử và đãi ngộ quốc gia, phải minh bạch và tiến tới hài hoà hoá. Nhưng các thành viên có thể đưa ra các biện pháp cần thiết để bảo vệ môi trường, sức khoẻ con người và động thực vật, ngăn ngừa các hành động xấu... được cho là thích hợp, với điều kiện là các biện pháp đó không được áp dụng theo cách thức tạo ra sự phân biệt đối xử tuỳ tiện, hay hạn chế vô lý đối với TMQT.
Thứ ba, phải thừa nhận trên thực tế, việc phân định giữa biện pháp kỹ thuật
gia. Chính sự khó khăn, phức tạp này cùng với sự chênh lệch về trình độ phát triển giữa các quốc gia đã tạo điều kiện cho các nước, nhất là các nước phát triển ngày càng tăng sử dụng RCKT thương mại như một công cụ hữu hiệu để bảo hộ sản xuất trong nước, gây khó khăn cản trở cho việc tiếp cận thị trường nước ngoài của các nước đang và kém phát triển. Tuy nhiên, sự phân định này lại là cần thiết và rất có ý nghĩa đối với các nhà XK trong việc bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình, chống lại những RCKT phi lý, cản trở và bóp méo thương mại.
Thứ tư, hàng rào kỹ thuật và RCKT là hai phạm trù khác nhau. RCKT đối với hàng nhập khẩu nói chung, hàng dệt may nói riêng là do từng quốc gia, khu vực thị trường đưa ra. Mặc dù các RCKT này dựa trên các quy định quốc tế, nhưng vẫn có những quy định, tiêu chuẩn riêng có thể cao hơn, rộng hơn, có thể có điểm phi lý hơn, thậm chí mâu thuẫn, trái với các quy định quốc tế. Những điểm mâu thuẫn, phi lý, hoặc trái với quy định quốc tế thì các quốc gia tham gia hợp tác phải đàm phán, thỏa thuận để điều chỉnh, thậm chí phải dỡ bỏ để đạt mục tiêu thuận lợi hóa thương mại. Còn hàng rào kỹ thuật là do Tổ chức thương mại Thế giới (WTO) đưa ra. Đây là một trong số các hiệp định mà hàng trăm nước thành viên của WTO đã cam kết và thực thi. Tuy nhiên, trên một mức độ nhất định, hàng rào kỹ thuật có diện rộng