CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
2.2 Lý luận chung về vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quan hệ quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm
2.2.2 Phân cấp quản lý tài chính, tài sản công ảnh hưởng tới vai trò kiểm toán
Xu hướng hiện nay, vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động QLTC công đang được thực hiện tại các cơ quan công quyền đại diện cho Quốc hội, Chính phủ thực hiện mục tiêu giám sát hoạt động công.
2.2.2.1 Nội dung quản lý tài chính, tài sản công
Tài chính, tài sản công bao gồm hệ thống NSNN và các quỹ ngoài NSNN. NSNN là một khái niệm mang tính lịch sử, đã được nhiều SAIs đề cập và gắn liền với đặc điểm chính trị, sự xuất hiện của Nhà nước. Để QLNS, quỹ công gắn với QLTC, tài sản công thì cần có sự xuất hiện của Nhà nước sử dụng nguồn lực đó để phân bổ nguồn lực, điều phối, chi tiêu ngân quỹ duy trì hoạt động và phát triển bộ máy Nhà nước để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế, an sinh xã hội. Tài chính công được hình thành ở nhiều cấp, nhiều đối tượng quản lý và sử dụng. Hiện nay, khái niệm quản lý NSNN trong hệ thống QLTC, tài sản công vẫn đang còn nhiều quan điểm khác nhau. Nhà nước ban hành các luật định để điều phối, sử dụng ngân sách, tài chính công đúng mục tiêu, hiệu quả và thích nghi với sự điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Chính vì vậy, ngân sách và tài chính công cũng được điều chỉnh thường xuyên tăng, giảm sau mỗi chu kỳ điều chỉnh của các mối quan hệ xã hội, điều chỉnh nhiệm vụ, mục tiêu phát triển. KTHĐ về QLTC công, tài sản công có vai trò giúp điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế và tăng cường pháp chế thực thi pháp luật về quản lý công giúp cho các Nghị viện (Quốc hội) kiểm soát vĩ mô nền kinh tế, an sinh xã hội và điều chỉnh luật pháp (Nguyễn Thị Thanh Diệp, 2016).
Khái niệm tài chính công, tài sản công bao gồm NSNN nhưng phạm vi rộng lớn hơn và được quy định trong Hiến pháp sửa đổi, năm 2013 và Luật KTNN Việt Nam, năm 2015. KTHĐ đối với tài chính công bao gồm kiểm toán cả các nguồn lực công quỹ ngoài ngân sách, các khoản thu không qua ngân sách; KTHĐ đối với tài sản công không những kiểm toán tài sản, thiết bị, cơ sở hạ tầng kỹ thuật,... mà còn bao hàm cả khái niệm kiểm toán tài nguyên thiên nhiên, khoáng sản, lòng đất, mặt đất, mặt nước, khí tài, vùng trời, không phận,... Như vậy, tài sản công không chỉ thuộc quyền quản lý, sử dụng của bộ máy công quyền Nhà nước mà còn là trách nhiệm của công chúng và cộng đồng.
Nghiên cứu sâu về khái niệm tài sản công hoàn toàn khác với tài chính công nhưng lại có mối quan hệ mật thiết; tài chính công chính là hệ thống NSNN và các khoản đóng góp, viện trợ, vốn vay, các quỹ công ngoài ngân sách hình thành nên; tài sản công được hình thành qua một quá trình sử dụng lượng lớn tài chính công để đầu tư, phát triển mà chính các đối tượng để đầu tư được gọi là các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển của Nhà nước. Như vậy, kiểm toán tài sản công là kiểm toán tài sản hữu hình và tài sản vô hình như: Cơ sở hạ tầng, trang thiết bị, phương tiện, công nghệ, kỹ thuật, khoa học, sở hữu trí tuệ,... chất lượng và giá trị đích thực được tạo ra từ
tài sản công trong dài hạn lớn hơn nhiều so với giá trị tài chính công mang đi đầu tư (Luật KTNN, 2015).
Việc quản lý tài sản công phức tạp hơn nhiều so với QLTC công và quản lý NSNN. Tổ chức kiểm toán tài sản công cũng có nhiều đặc điểm khác với kiểm toán tài chính công. Quản lý tài sản công theo đúng mục tiêu, nhiệm vụ và đảm bảo được hiệu quả, hiệu lực quản lý của các chủ thể quản lý sẽ mang lại giá trị lợi ích đích thực và lâu dài hơn so với hiệu quả trong QLTC công. Tài sản công yêu cầu phải được quản lý bằng hình thức kiểm soát hoạt động, kiểm tra, giám sát thường xuyên trong quá trình hình thành nên tài sản công và cả trong quá trình vận hành và hoạt động của toàn hệ thống tài sản công đó. Một loại hình kiểm toán hiện nay đang được phát triển mạnh mẽ đó là KTHĐ, loại hình này có vai trò đánh giá mục tiêu quản lý hiệu quả, hiệu lực, hiệu năng vận hành và sử dụng tài sản công. Hiểu rõ hơn là sự vận hành hoạt động của các đối tượng kiểm toán như: Hoạt động của các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển,... vì chúng có tính chất đặc biệt, vốn có để hình thành nên tài sản công và yêu cầu phải có một quá trình vận hành hoạt động. Vai trò của loại hình KTHĐ được phát triển ứng dụng kiểm toán đối với công tác QLTC, tài sản công hiệu quả hơn hết so với các loại hình kiểm toán tuân thủ và kiểm toán tài chính (Phạm Gia Thạch, 2009).
KTHĐ đối với tài chính, tài sản công giúp cho việc điều chỉnh được các mối quan hệ xã hội và cũng tăng cường nguồn lực công để đầu tư tạo ra lợi ích kinh tế. Khi tiến hành kiểm toán tài chính, tài sản công phải sử dụng các loại hình kiểm toán khác nhau hoặc có thể kết hợp các loại hình kiểm toán được ứng dụng trong KTHĐ để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực với việc đảm bảo công khai, minh bạch và trung thực để đáp ứng được người sử dụng thông tin và công chúng ngày càng quan tâm.
Như vậy, KTHĐ đánh giá tính kinh tế trong kiểm toán tài chính, tài sản công là kiểm tra, giám sát việc sử dụng nguồn lực đầu vào để đảm bảo tiết kiệm và có hiệu quả. Đánh giá tính hiệu quả của việc quản lý nguồn lực đầu tư, vốn đầu tư lại là kiểm soát sản phẩm đầu ra được hình thành từ việc sử dụng các nguồn lực công hợp lý. Đánh giá tính hiệu lực quản lý là đảm bảo toàn diện từ việc sử dụng ngân sách, các nguồn lực đầu vào để đầu tư, hình thành nên sản phẩm đưa vào khai thác và sử dụng tạo ra lợi ích kinh tế và lợi ích sử dụng lâu dài cho cộng đồng và xã hội.
2.2.2.2 Quan hệ giữa các chủ thể quản lý tài chính, tài sản công
Ở các SAIs tuỳ thuộc vào sự phân cấp QLNN, quản lý tài chính, tài sản công và thể chế chính trị khác nhau, chủ thể quản lý cũng được phân cấp khác nhau như: Quốc hội, Chính phủ, Uỷ ban ngân sách, Nghị viện, KTNN, Ban kiểm tra đảng,... Đối với các SAIs có hoạt động thiên về phòng chống tham nhũng như SAI Trung Quốc, chủ thể QLTC quốc gia được giao cho đại diện là KTNN, Ban kiểm tra Đảng có chức năng hai nhà, một cửa. Vì vậy chức năng của các cơ quan này đang chồng chéo nhau, đan xen nhiệm vụ và có sự phối hợp trong phân cấp kiểm soát quản lý.
Theo nghiên cứu của Tác giả Nguyễn Thị Phương Hoa, năm 2012 đã chỉ rõ chủ thể QLTC, tài sản công được hiểu là chủ thể đại diện và chủ thể giám sát hoạt động. Chủ thể đại diện chính là bộ máy cơ quan công quyền các cấp như: Quốc hội, Chính phủ, Ủy ban Nhân dân, Hội đồng Nhân dân các cấp chính quyền Nhà nước đại diện cho dân quản lý nguồn thu thuế quan do dân đóng góp. Chủ thể giám sát lại chính là người trực tiếp thực hiện nghĩa vụ thuế quan và do dân giám sát việc chi tiêu, sử dụng nguồn lực của xã hội thông qua các kênh báo cáo, công khai sử dụng ngân sách của các cơ quan đại diện QLTC, tài sản công. Chủ thể KTHĐ được hiểu là tổ chức KTNN thực hiện KTHĐ có vai trò trung gian giữa các chủ thể QLTC và được xem là trọng tài về việc giám sát, quản lý thu chi ngân sách và quỹ công. Xét ở vị thế cao nhất, KTNN có vai trò như một chủ thể quản lý đã được hiến định qua vai trò kiểm soát hoạt động được thiết chế độc lập, chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật.
2.2.2.3 Cải cách quản lý hành chính, tài chính công ảnh hưởng tới kiểm toán
Cải cách nền hành chính công hiện nay ở các nước phát triển đã được đồng bộ hóa trong hệ thống kiểm tra, giám sát tài chính công. Chính phủ Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2018), đã tổng kết công tác CCHC công từ năm 2017 và “Đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật" giai đoạn 2018-2022. Tuy nhiên, cải cách nền hành chính công ở Việt Nam đang là một vấn đề khó khăn và cấp bách để cải cách; thực tiễn cho thấy một quốc gia phát triển mạnh, nền tài chính công minh bạch, hệ thống pháp luật đồng bộ và hiệu lực đều xuất phát từ thành tựu CCHC công hiện đại, minh bạch. Việc CCHC hiện đại, đồng bộ hay không ảnh hưởng lớn đến hiệu quả tổ chức KTHĐ của chủ thể KTNN.
Tại các nước tiên tiến trên thế giới, trong CCHC, cải cách QLTC quốc gia, vai trò pháp chế và chuẩn mực thi hành pháp luật Nhà nước chính quyền liên bang hay bang đều có sự minh bạch, chuẩn mực; hệ thống pháp luật được điều chỉnh đến từng đối tượng, tính pháp chế, quyền lực rõ ràng mà bất kỳ đối tượng tuân thủ thi hành không được phép thoát ly ra khỏi phạm vi điều chỉnh hay biện minh cho những chính sách sai lầm của mình. Trong trường hợp ban hành chính sách sai lầm, gây hậu quả ở mức độ
không đảm bảo an toàn pháp lý cho việc biện minh hay giải trình; nhà cầm quyền cảm thấy tự rút ra khỏi vai trò nắm giữ quyền lực để đảm bảo vai trò chuẩn mực của họ luôn được tôn vinh, điển hình như ở nước Mỹ, Anh, các Nghị sỹ, nhà chức trách đã từng rời bỏ quyền lực của mình. Việc nâng cao chuẩn mực và tự trọng nghề nghiệp ảnh hưởng đến hành vi, thái độ của KTV trong HĐKT của các SAIs là phải thường xuyên thay đổi quan điểm và tư duy nghề nghiệp. Các SAIs đã khẳng định, việc cải cách quản lý rất quan trọng đối với công tác tổ chức, mà tổ chức KTHĐ có vai trò nâng cao hiệu quả, hiệu lực của chủ thể KTNN trong kiểm soát, giám sát các hoạt động của chương trình, dự án. Cải cách luôn gắn với việc đổi mới về công nghệ, tư duy chiến lược KTHĐ nên có tầm quan trọng để đạt được mục tiêu đã định (Trần Trí Trinh, 2008).
Để nâng cao vai trò hiệu quả, hiệu lực của bộ máy công quyền, ở Việt Nam hiện nay, Chính phủ đã tổng kết công tác CCHC từ trước năm 2017, cho thấy những mặt đạt được, mặt chưa đạt được phần lớn do thiếu nhận thức, tư duy nhiệm kỳ cùng với hệ thống công nghệ thông tin chưa hiện đại, thiếu đồng bộ,… Theo xu hướng cải cách nền hành chính công từ Trung Quốc, là một Quốc gia từng thành công lớn trong cải cách đất nước từ một Thập niên trở lại đây; ở Việt Nam, từ năm 2017 cải cách nền hành chính công đang được tích cực đẩy mạnh hiện đại hóa, minh bạch, phát huy nhanh những thành tựu thế giới để đẩy nhanh tính ổn định nền tài chính, quỹ công, công khai tài chính, cải cách thủ tục hành chính tinh gọn, hiện đại, đẩy nhanh công nghệ Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử trong cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 giúp cho công tác kiểm soát hoạt động, QLTC, tài sản công được thuận lợi, phòng ngừa tham nhũng, triệt tiêu sách nhiễu, thực thi pháp luật nghiêm minh. Công cuộc đổi mới cải cách yêu cầu các SAIs luôn thiết lập một thông lệ hoạt động tốt cho chủ thể thực hiện KTHĐ để đảm bảo rằng, vai trò của chủ thể KTNN không bị lạc hậu so với các SAIs (Nguyễn Đình Hựu, 2003).
Chủ thể thực hiện KTHĐ được xem là một SAI đại diện cho chủ thể của nền kinh tế, giúp Nhà nước kiểm soát, quản lý nền tài chính quốc gia. Với vai trò to lớn, chủ thể thực hiện KTHĐ càng thể hiện được chức trách, nhiệm vụ đóng góp vào sự nghiệp CCHC công; thúc đẩy việc quản lý, điều hành ngân sách, tài chính, tài sản công đi vào quỹ đạo chính quy, công bằng, lành mạnh nền hành chính quốc gia.
2.2.2.4 Mối quan hệ giữa vai trò kiểm toán với hệ thống QLTC, tài sản công 2.2.2.4.1 Yêu cầu về phân cấp quản lý Nhà nước ảnh hưởng đến vai trò Kiểm toán Nhà nước và kiểm toán hoạt động
Mỗi một quốc gia đều có đặc điểm chính trị khác nhau, sự phát triển kinh tế không đồng nhất thì sự phân cấp QLNN cũng có sự lệ thuộc mà không theo trật tự. Các cấp chính quyền được hình thành gắn với việc phân cấp QLNN tại các cấp và yêu cầu phải gắn với vai trò, quyền hạn và trách nhiệm cầm quyền của cấp đó. Việc phân cấp
quản lý NSNN, tài chính và quỹ công cũng lệ thuộc vào các đạo Luật khác nhau có sự ảnh hưởng đến vai trò của KTNN khi ra quyết định lựa chọn chủ đề KTHĐ nhưng phải tuân theo đạo Luật bang hoặc liên bang. Trong một số trường hợp phải tuân thủ đạo Luật Nhà nước tối cao thì yêu cầu KTNN phải đề trình Quốc nghị viện, Quốc hội, Chính phủ và cấp có thẩm quyền cao nhất.
Phân cấp QLNN về tài chính, tài sản công yêu cầu việc phân giao cả trách nhiệm, vai trò quản lý từ cấp cao nhất là Trung ương đến chính quyền địa phương các cấp, tùy theo mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi nước khác nhau. Có nước xem cấp ngân sách trung ương là ngân sách liên bang, cấp NSĐP là ngân sách bang. Với cơ chế phân cấp quản lý khác nhau của từng quốc gia yêu cầu phải gắn liền với cơ chế phân cấp theo cấp hành chính để quản lý. Phân cấp QLNN về tài chính công giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền từ Trung ương tới địa phương trên nguyên tắc bảo toàn ngân khố, sử dụng hiệu quả, công khai minh bạch, thống nhất tập trung quyền lực, độc lập, tự chủ về quản lý theo phân cấp (Nguyễn Thuận Liên, 2012). Sự ảnh hưởng của việc phân cấp QLNN giúp cho bộ máy KTNN cũng được phân cấp kiểm toán, KTHĐ theo lãnh thổ, vùng, miền và yêu cầu việc phân giao quyền lực và nghĩa vụ đến từng bộ phận KTHĐ độc lập ở vùng, miền, lãnh thổ đó.
Đối với loại hình Nhà nước đơn nhất, phổ biến nhất là hai hình thức quản lý NSNN như: Sự tập hợp ngân sách trung ương và NSĐP, phân giao quyền lực yêu cầu phải gắn với nghĩa vụ quản lý độc lập giữa ngân sách trung ương và NSĐP, tức là không được dùng ngân sách cấp này bao cấp cho cấp khác. Đối với loại hình này, Quốc hội phải phê chuẩn quyết toán tổng hợp cho các cấp được gọi là tổng quyết toán NSNN. Đối với loại hình Nhà nước liên bang, do hợp nhất giữa các Nhà nước từng bang hoặc lãnh thổ theo vùng, ngân sách bang và ngân sách liên bang sẽ được Quốc hội của bang đó hoặc liên bang phê chuẩn quyết toán cấp mình và cũng yêu cầu tính độc lập trong quản lý. Phân cấp QLTC công là phương thức quản lý hiệu quả nhất mà các nước phát triển trên thế giới đã áp dụng, việc phân cấp quản lý yêu cầu phải có sự phân giao quyền hạn, trách nhiệm quản lý, tự chủ và vận động sáng tạo để đảm bảo cho chủ thể thực hiện KTHĐ đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực QLTC, tài sản công trong báo cáo KTHĐ (Nguyễn Thị Thanh Diệp, 2016).
Phân cấp QLNN dưới dạng hợp nhất hay tự quản đều ảnh hưởng đến vai trò KTNN và cũng ảnh hưởng đến vai trò KTHĐ qua: Việc thực hiện phương thức tổ chức KTHĐ (tiền kiểm, hiện kiểm hay kiểm toán liên tục) phải lệ thuộc vào hệ thống quyết toán ngân sách của bang hoặc liên bang đó; việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong KTHĐ đều phụ thuộc vào trách nhiệm cầm quyền của bang, liên bang hoặc khu vực. Như vậy, việc phân cấp QLNN rất có ý nghĩa và giúp cho việc tổ chức KTHĐ được
chia nhỏ chủ đề kiểm toán theo phân cấp quản lý đặc thù từng bang, khu vực, vùng miền khác nhau. Mỗi kết quả KTHĐ ở mỗi nơi khác nhau đều báo cáo độc lập, không phụ