CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
3.5 Thực trạng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
3.5.3 Mối quan hệ giữa kiểm toán hoạt động với vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tà
trong quản lý tài chính, tài sản công
3.5.3.1 Khái quát vai trò của Kiểm toán Nhà nước và những ảnh hưởng từ việc quản lý tài chính, tài sản công
Ở Việt Nam sau 11 năm hình thành và phát triển, Luật KTNN năm 2005 cũng ra đời xác định“Kiểm toán Nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước”. Tuy nhiên, trong lĩnh vực QLTC, tài sản công thì chức năng của KTNN vẫn chưa được phát triển rộng hơn so với quy định trước đây về chức năng KTNN trong lĩnh vực kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước. Luật KTNN đã được hoàn
thiện, sửa đổi năm 2015, là bước ngoặt lớn cải cách hoạt động KTNN Việt Nam.
Vai trò của KTNN được thể hiện dưới nhiều góc độ hoạt động khác nhau trong vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN, trong đó có KTHĐ được KTNN làm chủ thể TCKT các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển. Vai trò của KTNN còn thể hiện độc lập về quyền lực công trong các hoạt động giám sát, kiểm soát đối với QLTC và luôn được thể hiện qua tổ chức KTHĐ (tiền, hiện, hậu kiểm). Thực hiện phương thức tiền kiểm của KTNN được xem là quá trình thực hiện kiểm toán trước đối với công tác lập, quyết định dự toán, lập chủ trương đầu tư, lập quy hoạch và kế hoạch hoạt động. Tổ chức hiện kiểm của KTNN là quá trình kiểm toán trong khâu thực hiện chính sách, tổ chức đấu thầu và thi công dự án. Tổ chức hậu kiểm của KTNN là quá trình kiểm toán sau khi các chương trình, dự án hoàn thành đưa vào hoạt động và quyết toán NSNN, đánh giá chất lượng, tác động và hiệu quả hoạt động của chương trình, dự án chính cùng với các dự án được hình thành hoạt động đồng thời và song hành (Vương Đình Huệ, 2009).
Qua nghiên cứu thực tiễn tại Việt Nam, Nhà nước phê duyệt nhanh chủ trương đầu tư các chương trình, chính sách, dự án đầu tư công nhưng triển khai chậm, thi công kéo dài, chậm tiến độ do nhiều yếu tố bất lợi gây ra như: Giải phóng mặt bằng, cơ chế, chính sách, nguồn lực, công nghệ,...; chưa nghiên cứu đến hiệu quả hoạt động của các dự án khác có ảnh hưởng liên đới; một số dự án kéo dài phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư không hợp lý, gây lãng phí và thất thoát vốn đầu tư. Phương thức TCKT ở Việt Nam như hiện nay vẫn theo hướng truyền thống từ 25 năm trước đây là tổ chức hậu kiểm toán đối với các chương trình, dự án hay các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội được nhà nước cấp vốn đầu tư, phương thức tổ chức tiền kiểm hoặc hiện kiểm vẫn đang bị bỏ ngỏ chưa được nghiên cứu thực hiện (Hoàng Văn Lương, 2011).
Những hạn chế đó đã có những ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý, điều hành các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội và đến hoạt động của các chương trình dự án. Xuất phát từ yêu cầu cấp bách mà Quốc hội và Chính phủ ta rất quan tâm, định hướng KTNN cùng các bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương phải triệt để cải cách quản lý và điều hành hiệu quả. Song có những ảnh hướng to lớn đến vai trò của KTNN không những có chức năng trong kiểm tra, tham vấn mà còn có vai trò trong giám sát, kiểm soát hoạt động QLTC công, tài sản công thể hiện qua phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm làm tiền đề cho sự phát triển vai trò KTHĐ; nâng cao vai trò của KTNN giúp Quốc hội, Chính phủ thực hiện mục tiêu quản lý kinh tế, lành mạnh tài chính, minh bạch ngân quỹ quốc gia theo kịp với các SAIs có truyền thống phát triển KTHĐ. Những ảnh hưởng của tiến trình QLTC, tài sản công và trong HĐKT đến tổ chức KTHĐ hiện nay của KTNN đang dần được khắc phục theo hướng chủ động và tiếp thu thành tựu tiên tiến trên thế giới.
Thứ nhất, hoạt động quản lý trong các cơ sở y tế ảnh hưởng tới tổ chức KTHĐ
Hiện nay, các cơ sở y tế công đang được phân cấp quản lý trực tiếp toàn bộ nguồn thu sự nghiệp, tài chính và cả nguồn lực công được Nhà nước giao phó. Sự thất thoát trong QLTC và lợi ích nhóm diễn ra phức tạp; các đơn vị được phân cấp sử dụng nguồn lực tài chính công để đầu tư, mua sắm hàng hoá, tài sản, vật tư, thuốc, thiết bị y tế vào hoạt động khám, chữa bệnh nhưng hiệu quả chưa cao, lãng phí, gây thất thoát tài chính, tài sản công ích và thiệt hại lớn cho ngành y. Hơn nữa, hiện hữu sự bất cập, chồng chéo và thiếu đồng bộ trong cơ chế, CSPL Nhà nước như hiện nay thì một trong những vấn đề đáng quan tâm là ảnh hưởng của CSPL trong quản lý, hoạt động đấu thầu mua sắm, quản lý tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm, hàng hoá lưu thông trên thị trường và việc sử dụng kém hiệu quả. Với thực tiễn như hiện nay, dưới góc nhìn của KTNN đã cho thấy sự ảnh hưởng, tác động lớn tới vai trò của KTHĐ đối với hoạt động khám, trị bệnh nói riêng, các chương trình y tế nói chung nhằm ngăn chặn rủi ro tiềm tàng trong suốt quá trình hoạt động (Kiểm toán nhà nước, 2003).
Để quản lý tốt và sử dụng hiệu quả tài chính, tài sản công ích và nâng cao chất lượng dịch vụ công trong lĩnh vực y tế tại các cơ sở y tế công cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành, chính quyền địa phương các cấp. Trong đó, KTNN cùng các ngành, các cấp và cơ quan y tế phải có một vai trò kiểm soát hiệu quả, thay đổi phương thức quản lý hiện đại, đồng bộ và nhất quán trong suốt quá trình thực hiện, mà quá trình tổ chức đấu thầu mua sắm, quản lý chất lượng sử dụng thuốc, tài sản, vật tư y tế trong hoạt động khám, chữa bệnh là trọng tâm cho KTHĐ hiệu quả. Vì vậy, thực hiện KTHĐ sẽ thể hiện được vai trò toàn diện trong tiến trình QLTC, nâng cao hoạt động chuyên môn theo ngành, lĩnh vực và kiểm soát quản lý.
Thứ hai, hoạt động quản lý, mua sắm và sử dụng thuốc, tài sản, thiết bị, vật tư y tế khám và trị bệnh tại các cơ sở y tế công ảnh hưởng tới tổ chức KTHĐ
Những ảnh hưởng của pháp luật Nhà nước luôn sửa đổi, đặc thù phân cấp QLNN giữa các cấp, các ngành, đặc điểm bộ máy điều hành đơn vị, hệ thống kiểm soát nội bộ và quy chế hoạt động bệnh viện đã được ban hành từ năm 1997 tại Quyết định của Bộ Y tế Số 1895/QĐ-BYT ngày 19/9/1997; Kiểm toán viên KTHĐ am hiểu tường tận hệ thống kiểm soát nội bộ, môi trường họat động thích ứng với hoạt động kiểm soát, điều tra, giám sát; Kiểm toán viên KTHĐ hoài nghi nghề nghiệp, phát giác các hành vi tham nhũng, cố ý làm trái quy định của pháp luật gây thiệt hại nghiêm trọng, làm thất thoát nguồn lực y tế và giảm sút chất lượng hoạt động khám và trị bệnh; từ đó, Kiểm toán viên KTHĐ tiến hành thu thập bằng chứng kiểm toán, hồ sơ pháp lý cho việc đưa ra đánh giá, kết luận, kiến nghị, đồng thời có thể loại trừ mức trọng yếu kiểm toán ra khỏi tổng thể các sai phạm trọng yếu; cuối cùng là KTHĐ đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực trong việc quản lý và sử dụng thuốc,
thiết bị, vật tư y tế. Sự ảnh hưởng to lớn đến vai trò KTHĐ mà yêu cầu tất yếu phải có sự kiểm soát hoạt động đến từng nhiệm vụ chuyên ngành, lĩnh vực để hoạt động thường xuyên được đánh giá đảm bảo mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng trong quản lý.
Thứ ba, kiểm toán hoạt động đấu thầu, mua sắm, quản lý sử dụng thuốc và vận dụng kiểm toán liên kết
Thuốc là một mặt hàng đặc biệt, trực tiếp sử dụng vào cơ thể con người, vì vậy quá trình tổ chức mua sắm phải được tổ chức kiểm tra, giám sát thường xuyên; kiểm soát hoạt động đấu thầu, tổ chức mua sắm do chính chủ thể thực hiện KTHĐ và khách thể kiểm toán đồng thực hiện. Chủ thể thực hiện KTHĐ có vai trò, chức năng kiểm tra, giám sát, kiểm soát và tham vấn; khách thể kiểm toán có vai trò quản lý, tự kiểm tra, giám sát và hiệu chỉnh. Để vận dụng và kết hợp các loại hình kiểm toán một cách hiệu quả thiết thực, trước tiên chủ thể tổ chức KTHĐ cần thực hiện các phương thức sau đây:
Phương thức tiền kiểm toán: Trong bối cảnh thực hiện luật đấu thầu năm 2013, Số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013, có hiệu lực từ ngày 01/07/2014. Chủ thể thực hiện KTHĐ cần phải thể hiện vai trò là một cộng sự với khách thể kiểm toán. Chủ đạo hướng dẫn việc thay đổi phương thức lập kế hoạch, xét thầu trước đây phù hợp với Luật đấu thầu sửa đổi. Kiểm toán viên KTHĐ tiến hành khảo sát mô hình hoạt động đấu thầu của từng cơ sở y tế gắn với chức năng, nhiệm vụ và hiệu quả hoạt động từ nhiều năm trước để thực hiện tiền kiểm cho năm hiện hành và năm tiếp theo. Từ những ảnh hưởng đó, năm 2015 về sau, KTNN sẽ tiến hành KTHĐ niên độ ngân sách năm trước, tiếp tục lồng ghép chuyên đề kiểm toán việc quản lý và sử dụng viện phí, trong đó kiểm toán công tác tổ chức đấu thầu theo Luật định; chủ thể thực hiện KTHĐ tiến hành tiền kiểm ngay tại thời điểm tổ chức công tác đấu thầu thuốc năm hiện hành, mua sắm cho năm tiếp theo với vai trò là chuyên gia tư vấn và hỗ trợ kiểm soát, uốn nắn, tháo gỡ kịp thời những vướng mắc trong quá trình áp dụng Luật đấu thầu và các quy định mới hướng dẫn sửa đổi, bổ sung để tổ chức đấu thầu mua sắm và sử dụng thuốc.
Phương thức hiện kiểm (đương kiểm): Phương thức tổ chức hiện kiểm trong hoạt động đấu thầu, mua sắm và sử dụng thuốc, vật tư y tế được chủ thể tổ chức KTHĐ vận dụng ngay tại khâu tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng chuyển tiếp sang bước mua sắm, vận hành, thử nghiệm, đào đào tạo sử dụng,... Bước này yêu cầu chủ thể thực hiện KTHĐ phải TCKT xuyên suốt trong quá trình mua sắm để ngăn chặn việc mua sắm hàng lậu, hàng hóa không thông quan, chuyển giá,...
Phương thức hậu kiểm: Kiểm toán năm ngân sách đã được lập quyết toán, khoảng cách một năm thực hiện quyết toán ngân sách tính từ cuối năm kết thúc hiện kiểm. Kiểm toán bố trí một số Kiểm toán viên KTHĐ có đủ kinh nghiệm thực hiện. Quá trình này yêu cầu các Kiểm toán viên KTHĐ nắm bắt vững chắc chế độ, CSPL Nhà
nước và đặc thù phân cấp quản lý hàng năm giữa các cấp QLNN; đặc điểm của bộ máy điều hành đơn vị, hệ thống kiểm soát nội bộ và quy chế bệnh viện ban hành tại Quyết định của Bộ Y tế Số 1895/1997/QĐ-BYT ngày 19/09/1997.
3.5.3.3 Kiểm toán hoạt động chính sách biên chế, tiền lương ảnh hưởng tới vai trò kiểm toán
Tiền lương là một phần giá trị của cuộc sống, lương đảm bảo cho mọi sinh hoạt hàng ngày và phát triển bình thường trong đời sống con người; không có lương hoặc lương thấp thì mọi thứ sinh hoạt bị trói buộc, đảo lộn và có thể gây ra tiêu cực và tham nhũng trong bộ máy Nhà nước. Thực trạng, theo khảo sát của WB (2010), báo cáo phát triển Việt Nam 2010 (Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam của ngân hàng thế giới), 80% cán bộ công chức có lương thấp gây ra tham nhũng. WB cũng đưa ra số liệu của 35 nước kém phát triển về khảo sát việc trọng dụng nhân tài; kết quả cho thấy đa số việc trọng dụng nhân tài là mấu chốt để đáp ứng được năng suất lao động và đảm bảo thu nhập ở mức độ hợp lý; kết quả là ít tiêu cực trong bộ máy Nhà nước (kiemtoancuoithang.sav.gov.vn).
Ở Việt Nam, đang từng bước tinh gọn bộ máy hành chính theo lộ trình đến năm 2020 tinh giản được 10% lao động so với năm 2015. Theo đó, năm 2018 bộ máy Nhà nước công quyền đã tinh giảm được hơn 40.000 biên chế, lao động. Đến thời điểm 2019, yêu cầu của Chính phủ tiếp tục phải tinh giảm tối thiểu 1,7% đến 2,5% chỉ tiêu công, viên chức hưởng lương từ NSNN so với năm 2015 theo Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 01/01/2018. Đây là điều đáng khích lệ của chính sách cải cách của Nhà nước. Ngoài ra, đến năm 2021 chính sách tiền lương theo chức vụ, vị trí việc làm có hiệu lực đảm bảo nâng mức thu nhập ổn định, hợp lý, là niềm vui cho tất cả cán bộ, lao động trong bộ máy Nhà nước (kiemtoancuoithang.sav.gov.vn). Tình hình trên cho thấy, vai trò của KTNN vẫn tiếp tục tổ chức KTHĐ cho chính sách tiền lương đến năm 2021 và giai đoạn về sau.
Chính sách biên chế, tiền lương là một trong những đối tượng kiểm toán, tiền lương là tiêu chí lớn để thực hiện chi trả, cân đối NSNN cho các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương ở Việt Nam. Là một chính sách, đối tượng kiểm toán để KTNN tổ chức thực hiện KTHĐ phù hợp. Hiện nay, công tác quản lý biên chế tiền lương tại các cấp ngân sách còn nhiều thiếu sót, bất cập, mất cân đối giữa kế hoạch so với thực hiện nhưng lại vượt biên chế, quỹ lương thâm thủng. Nguyên nhân do các đơn vị lập kế hoạch biên chế tiền lương không sát tình hình thực tế, thực hiện tăng cao, tiêu cực trong việc sắp xếp vị trí việc làm, ký kết hợp đồng trái quy định của Luật lao động, pháp luật về tuyển dụng công chức, viên chức và người lao động ở Việt Nam. Vì vậy, chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ cần tiến hành TCKT mà KTHĐ từ giai đoạn năm 2015 đến năm 2020 là yêu cầu thiết yêu theo lộ trình.
Trước đây, KTNN chỉ tiến hành kiểm toán ngân sách cho biên chế tiền lương từng năm trong cuộc kiểm toán ngân sách hàng năm. Để đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực trong công tác QLNS gắn liền trách nhiệm giữa các cấp, các ngành. Chủ thể được giao KTHĐ cần phải TCKT hiệu quả hơn mà việc tổ chức KTHĐ đối với việc lập, phân bổ ngân sách cho biên chế tiền lương giai đoạn 2015-2020 và các giai đoạn về sau theo từng thời kỳ ổn định từ 3 đến 5 năm là yêu cầu đổi mới thiết thực. Với yêu cầu đổi mới, chủ thể thực hiện KTHĐ xác lập một bộ tiêu thức cụ thể hoá trên cơ sở hướng dẫn của Bộ, Ngành và Chính phủ về phương thức thực hiện cải cách tiền lương và biên chế hàng năm (kiemtoancuoithang.sav.gov.vn).
3.5.3.4 Kiểm toán hoạt động về dịch vụ công, xã hội hóa
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế, nền kinh tế thị trường Việt Nam đang được Nhà nước ta định hướng phát triển toàn diện trên phương diện đầu tư công, quản lý tư, đối tác công tư. Với yêu cầu đổi mới và phát triển, Nhà nước đang hoàn thiện một thể chế, CSPL đi sâu vào thực tiễn, tạo hành lang pháp lý công bằng cho các đơn vị sự nghiệp công từng bước phát triển, thay đổi hình thức hoạt động hiện hữu sang một hình thức hoạt động khác như một doanh nghiệp độc lập. Hình thức ấy cho thấy các đơn vị không còn phụ thuộc vào sự bao cấp từ phía Nhà nước, đó chính là những đơn vị độc lập, tự chủ tài chính từ mọi hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công đi đến xã hội hóa. Trước tình hình đổi mới của CSPL, sự ảnh hưởng đến vai trò TCKT của KTNN phải có một công cụ pháp lý, một phương thức kiểm tra, kiểm toán phù hợp với sự thay đổi của Luật pháp và yêu cầu phát triển của nền kinh tế hội nhập đó là tổ chức KTHĐ (Kiểm toán nhà nước, 2003).