CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
3.6 Kết quả thực hiện kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công
3.6.1 Quản lý tài chính, tài sản công ảnh hưởng tới vai trò Kiểm toán Nhà nước
3.6.1.1 Đánh giá thực trạng quản lý tài chính, tài sản công giai đoạn 2014 đến nay ảnh hưởng tới vai trò Kiểm toán Nhà nước
Quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật NSNN năm 2002, Luật Quản lý thuế, tiến chuyển thời kỳ ổn định NSNN trong phân cấp quản lý tài chính, tài sản công, tăng cường huy động các nguồn lực đầu tư, nâng cao hiệu quả quản lý, chi tiêu công quỹ; tăng cường kiểm soát hoạt động chuyển giá, chống thất thu ngân sách, quỹ công, bảo toàn bền vững thu, chi tài chính, ngân sách và quỹ công quốc gia. Luật quản lý thuế năm 2006 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2012 số 21/2012/QH13; Luật NSNN năm 2015 thay thế có ảnh hưởng lớn đến vai trò của KTNN trong tổ chức các cuộc KTHĐ đối với hoạt động QLNS, tài chính, tài sản công ở chỗ: Phân cấp QLNN và QLNS cũng ảnh hưởng đến tổ chức KTHĐ cũng được phân cấp theo chủ đề, nội dung, địa bàn kiểm toán; tuy nhiên, Luật quản lý thuế lại chưa quy định về trách nhiệm đối với các doanh nghiệp trong thực hiện kiến nghị của KTNN, dẫn đến các doanh nghiệp hiểu sai về vai trò kiểm toán thuế có sự khác biệt với vai trò kiểm toán NSNN.
Trong đó, Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực áp dụng từ năm 2017; tuy chậm đi vào cuộc sống nhưng là bước ngoặt lớn khắc phục được nhiều khó khăn ở các cấp QLNN. Với hơn 15 bộ Luật đã được hoàn thiện trong năm 2019 và sớm được hướng dẫn chi tiết giúp cho pháp luật được thi hành đồng bộ, CCHC công minh bạch, tinh gọn đang là yêu cầu cấp bách đáp ứng được nguyện vọng của Nhân dân và Nhà nước, mà sự ảnh hưởng đó đến vai trò của KTNN trong QLTC công, tài sản công luôn phải gắn với nghĩa vụ tăng cường phát huy tốt vai trò KTHĐ (kiemtoancuoithang.sav.gov.vn).
Qua kết quả KTHĐ ở một số nước và Việt Nam cho thấy, đầu tư công đang được tăng cường mạnh mẽ, năm 2020 vẫn giữ mức tăng 30%-40% so với năm 2018 và 2019. Mỗi năm, Nhà nước chi tiêu NSNN cho đầu tư phát triển hơn 200 nghìn tỷ đồng. Yếu tố làm thất thoát một phần kinh phí, vốn đầu tư xuất phát từ quá trình vận hành cùng với cơ chế, CSPL trong quản lý nguồn lực, đầu tư thiếu đồng bộ, dàn trải; công tác kiểm soát, quản lý trong đầu tư công và điều hành ngân sách gặp nhiều khó khăn; công cụ kiểm tra, giám sát của Nhà nước được trang bị hiện đại nhưng chưa thích ứng và hiệu quả. Trước yêu cầu đó, Nhà nước tăng cường đổi mới nhiều chính sách, pháp luật phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế đất nước; tiến trình quản lý và sử dụng vốn, ngân sách đầu tư cho các chương trình, dự án, các chính sách an sinh xã hội đưa nền kinh tế đất nước phát triển mạnh mẽ; thực tiễn tại các quốc gia có nền kinh tế phát triển nhanh chóng, đầu tư cấp tốc, điều đó cũng thuận chiều với việc thất thoát, lãng phí tài chính, quỹ công Quốc gia. Các kết quả nghiên cứu tại Việt Nam về chi tiêu ngân quỹ hàng năm có hàng chục nghìn tỷ đồng bị lãng phí, thất thoát từ đầu tư công, làm giảm tăng trưởng kinh tế 3,75%, tức là mất cơ hội tăng trưởng hàng trăm ngàn tỷ đồng. Cũng như nghiên cứu kết quả kiểm toán tại Hoa Kỳ về đầu tư công vào những chương trình, dự án, KTNN đã đóng vai trò quan trọng trong quá trình quản lý, giám sát tài chính quốc gia và tiết kiệm cho Chính phủ khoảng 70 tỷ đô la Mỹ hàng năm (Đỗ Xuân, 2009 và Phạm Sỹ Liêm, 2007). Với ảnh hưởng tích cực đó, KTNN tất yếu phải thể hiện được vai trò quan trọng trong quản lý, giám sát nguồn lực công và trong cải cách nền hành chính công qua tổ chức KTHĐ.
KTNN Việt Nam được thành lập từ năm 1994, hơn 25 năm hình thành và phát triển đã công khai kết quả kiểm toán kiến nghị tăng thu, giảm chi tiết kiệm NSNN hơn 400 nghìn tỷ đồng; Qua KTHĐ, KTNN còn có vai trò kiến nghị thay thế, hoàn thiện nhiều văn bản pháp luật, các cơ chế, chính sách đồng bộ hơn và giúp cho các cấp QLNN từ Trung ương, Bộ ngành và địa phương thực hiện tốt vai trò CCHC, QLTC, tài sản công (Kiểm toán Nhà nước, 2018). Tuy kết quả KTHĐ tiến chuyển tích cực nhưng sự ảnh hưởng của cơ chế, CSPL, CCHC và nguồn lực công hạn chế làm cho vai trò KTNN thực hiện KTHĐ vẫn chưa mang lại lợi ích kỳ vọng như mục tiêu đề ra: (1) Đạt được hiệu quả quản lý thu – chi NSNN là yếu tố tiết kiệm, chống lãng phí, tạo lợi ích kinh tế thực sự từ
việc sử dụng tài chính công; (2) đạt được hiệu quả, hiệu lực về đầu tư, chi tiêu công và mang lại chất lượng dịch vụ công; hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, an sinh xã hội mà quan trọng hơn hết là gắn với hiệu năng, hiệu lực trong QLTC, tài sản công dài hạn.
3.6.1.2 Yêu cầu quản lý Nhà nước đối với tài chính, tài sản công ảnh hưởng tới vai trò Kiểm toán Nhà nước qua tổ chức kiểm toán hoạt động
Chu trình QLTC, tài sản công được bắt đầu từ khâu lập, chấp hành dự toán, thực hiện dự toán và quyết toán ngân sách. Đối với các chương trình, dự án đầu tư được thực hiện theo quy định của Luật NSNN năm 2015.
Công tác lập dự toán, tổng vốn phân bổ và tổng mức đầu tư cho dự án, chương trình ở nước ta hiện nay còn dàn trải, thiếu minh bạch. Việc xác định các chỉ tiêu, đối tượng đưa vào nhu cầu và dự toán để bố trí vốn đầu tư chưa rõ ràng dẫn đến quá trình phân bổ vốn sử dụng kém hiệu quả, không sát thực tế; có nơi thiếu vốn chậm tiến độ, có nơi lại thừa. Qua kết quả KTHĐ cho thấy, giai đoạn quy hoạch tổng thể, khảo sát thiết kế đầu tư ban đầu rất quan trọng, nhiều dự án, công trình đã được bố trí vốn, ghi kế hoạch vốn nhưng khi thi công chậm tiến độ do ách tắc công tác chuẩn bị giai đoạn giải phóng mặt bằng, công tác khảo sát ban đầu, nghiên cứu báo cáo khả thi và tiền khả thi chưa được chú trọng đúng mực, nhà đầu tư chưa phối hợp tốt với các cấp chính quyền, gây bất đồng dân cư,... (Báo cáo kiểm toán năm).
Trước tình hình cấp bách gây ra bức xúc trong công chúng và với yêu cầu quản lý vốn đầu tư, hoạt động đầu tư phải được công khai, minh bạch, công bằng giữa các cấp QLNN và nhà đầu tư ngày càng đòi hỏi phức tạp, phân cấp rõ ràng, đồng bộ, đặt lợi ích cộng đồng lên trên mục đích đầu tư sinh lợi. Yêu cầu các cấp chính quyền, các cơ quan công quyền Nhà nước nhất là đối với chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ cần chung tay giải quyết những mâu thuẫn, bức xúc, bất đồng của dân chúng như: Trong lĩnh vực môi trường, đất đai, tài nguyên khoáng sản, phòng cháy chữa cháy, chính sách y tế, an toàn thực phẩm bảo vệ người tiêu dùng,... Luật phòng chống tham nhũng năm 2018, có hiệu lực tháng 7 năm 2019 là một sự đổi mới trong phòng chống tiêu cực, làm trong sạch bộ máy công quyền, kiểm soát, quản lý mọi hoạt động của nền kinh tế. Trong KTHĐ lại càng có ý nghĩa khi tính pháp chế trong thi hành pháp luật thể hiện rõ hơn, giúp cho việc đánh giá KTHĐ và xử lý kiến nghị KTHĐ khả thi cao. Sự đổi mới hiện nay về phòng chống tham nhũng không chỉ hiệu lực cho khu vực công mà còn lan toả sang khu vực tư đang được thế giới đánh giá cao, đây là sự mầu nhiệm của tính dân chủ, công bằng và phát triển bền vững được các SAIs thành viên kỳ vọng đối với Việt Nam.
Với vai trò của KTNN hiện nay được thiết chế độc lập về quyền lực công và đã được hiến định tại Hiến pháp sửa đổi gắn với vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động QLTC,
tài sản công quốc gia tại các cấp QLNN. Với việc tổ chức KTHĐ nhằm nâng cao vai trò của KTNN là một tất yếu khách quan do xuất phát từ yêu cầu QLNS, tài chính, tài sản công quốc gia ngày càng đa dạng, phức tạp. Loại hình KTHĐ được nghiên cứu xem như một công cụ quan trọng khi chủ thể KTNN chia nhỏ mọi hoạt động của chu trình QLTC, tài sản công nhằm KTHĐ để đảm bảo mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý tại các báo cáo KTHĐ.
Vì vậy, vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ phải được thể hiện như một chuyên gia, đại biểu của công chúng, thay mặt Quốc hội, Chính phủ và Nhân dân kiểm soát, quản lý hoạt động và kiến nghị xử lý trách nhiệm kinh tế của người đứng đầu, cán bộ quản lý trong khu vực công và cả khu vực tư. Ngày 29/1 năm 2019, KTNN đã ban hành dự thảo lần bốn về Kết luận về trách nhiệm và kiến nghị xử lý vi phạm theo kết quả kiểm toán, dự thảo đang được lấy ý kiến chuyên gia toàn ngành, trình Tổng KTNN phê duyệt trong năm 2020. Đây là văn bản được KTNN ban hành trong hệ thống pháp luật KTNN, vai trò pháp chế pháp luật được thể hiện khi chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ phải tăng cường chế tài, kỷ cương phép tắc trong HĐKT và hoạt động công vụ (kiemtoannn.gov.vn).
3.6.1.3 Yêu cầu kiểm toán hoạt động đối với quản lý tài chính, tài sản công
Trong QLTC, tài sản công luôn tiềm ấn nhiều rủi ro gây nên thất thoát ngân sách, quỹ công từ các cấp chính quyền Nhà nước, lãng phí trong chi tiêu ngân quỹ, lợi ích nhóm. Việc chấp hành Luật NSNN và Luật phòng chống tham nhũng tại các cấp quản lý và ngay trong môi trường kiểm soát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực Nhà nước luôn có xu hướng thay đổi quan điểm, chuẩn mực hoạt động và đạo đức công vụ. Những năm qua, Nhà nước đã xử lý hàng trăm vụ việc tham nhũng làm thất thiệt NSNN hàng trăm nghìn tỷ đồng nhất là trong quản lý dự án, đầu tư xây dựng, quy hoạch đất đai,... giảm trừ đáng kể một bộ phận cán bộ, chức vụ vi phạm ra khỏi bộ máy hoạt động công quyền của Nhà nước (kiemtoannn.gov.vn).
Trước yêu cầu cấp bách đó, với vai trò của KTNN làm sao để đi sâu vào hoạt động cụ thể của các đối tượng kiểm toán, khách thể kiểm toán cùng với công cụ kiểm toán hữu ích như hệ thống pháp luật, loại hình kiểm toán mà trong đó KTHĐ, kiểm toán liên tục, kiểm toán tuân thủ là cẩm nang, tiền đề để KTNN thực hiện vai trò, nhiệm vụ được các SAIs định hướng tại Đại hội ASOSAI lần thứ 14 diễn ra tại Hà Nội năm 2018, với bốn mục tiêu: Kiểm toán môi trường, kiểm toán công nghệ thông tin, kiểm toán nợ công và KTHĐ. KTHĐ là một loại hình đang được các SAIs quan tâm hàng đầu để SAI chủ nhà KTNN Việt Nam vận dụng tổ chức thực hiện cho các cuộc kiểm toán trọng điểm và báo cáo kết quả thực hiện vai trò lên các SAIs thành viên.
Trước đây, KTNN thực hiện kiểm toán và báo cáo kiểm toán đối với QLNS, có sự chồng chéo giữa các chuyên đề kiểm toán nhất là đối với các chương trình, dự án,
chính sách đầu tư phát triển ngày càng có nhiều lĩnh vực tiền ẩn rủi ro cao và gây bức xúc trong công chúng. Hiện nay, với sự phát triển về công nghệ thông tin, Chính phủ điện tử, chính quyền điện tử và Cách mạng công nghiệp 4.0; yêu cầu vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ phải đổi mới phù hợp theo thông lệ quốc tế, đổi mới việc TCKT, tổ chức quy trình và loại hình kiểm toán, trong đó KTHĐ và kiểm toán liên tục đang được các SAIs chú trọng thực hiện trong các cuộc kiểm toán. Trong KTHĐ gồm có bốn bước là lập kế hoạch KTHĐ, thực hiện kiểm toán, phát hành báo cáo kiểm toán và thực hiện kiến nghị KTHĐ được thực hiện theo quy trình chung trong HĐKT. Loại hình KTHĐ và kiểm toán liên tục được tổ chức gắn liền với phương thức tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm phù hợp nhất trong lĩnh vực đầu tư phát triển và xây dựng.
Hiện nay, các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển đã được KTNN tổ chức KTHĐ như: Chính sách nhà ở xã hội, kiểm toán việc cấp phép và QLNN đối với các cơ sở y tế tư nhân tại Hà Nội, dự án xử lý chất thải y tế,... tuy kết quả ban đầu đáng khích lệ nhưng hiệu quả, hiệu lực chưa cao (Báo cáo kiểm toán năm). Nguyên nhân, các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển đó lại không được chủ thể KTNN tổ chức tiền kiểm, kiểm toán liên tục, kiểm toán thường xuyên theo phân kỳ chiến lược trung và dài hạn được lập lại. Chính vì vậy, yêu cầu QLNN ngày càng đa dạng, phong phú và phức tạp hơn nhiều mà BMKT của KTNN chưa thể đáp ứng được so với nhiệm vụ, mục tiêu đề ra.