CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
3.5 Thực trạng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
3.5.2 Những yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của Kiểm toán Nhà nước và kiểm toán hoạt động
toán hoạt động
Trong tổ chức KTHĐ có thể nhận thấy rõ những yếu kém trước đây là bài học kinh nghiệm cho sự đổi mới HĐKT của KTNN.
Thứ nhất, vai trò tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước
Vai trò tổ chức hoạt động của bộ máy KTNN hiện nay đã được thiết chế, hiến định độc lập với hoạt động của Quốc hội và Chính phủ; là sự đổi mới phù hợp với thông lệ quốc tế trong bối cảnh đất nước đang phát triển và hội nhập sâu rộng; là cơ hội và thách thức đối với KTNN khẳng định vai trò trên chính trường quốc tế. Tuy nhiên, về vai trò trong QLTC, tài sản công qua thực hiện vai trò KTHĐ vẫn chưa được tăng cường vì vai trò QLTC, tài sản công yêu cầu phải có sự giám sát, kiểm soát hoạt động chặt chẽ và liên tục. KTNN hiện nay đang tập trung TCKT tại các cấp chính quyền từ Trung ương tới địa phương và được xem là thế mạnh của BMKT. Đối với vai trò KTHĐ thì chưa thể hiện rõ nét trong BMKT và qua việc tổ chức xây dựng kế hoạch chiến lược kiểm toán năm, kế hoạch chiến lược kiểm toán trung và dài hạn của KTNN.
lập phòng KTHĐ tiêu biểu. Về chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị còn chồng chéo, một số nhiệm vụ KTHĐ thuộc các vụ chức năng lại được giao cho một đơn vị khác thực hiện. Nguyên nhân do hạn chế về nhân lực, nghiệp vụ, điều kiện cơ sở vật chất; hệ thống pháp luật KTNN đang dần cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, dần hoàn thiện việc Việt hóa phát triển Luật, hệ thống CMKT theo thông lệ quốc tế. Do đó, công cuộc cải cách ảnh hưởng lớn đến vai trò của KTNN trong bối cảnh hiện nay phải thực hiện được các mục tiêu của đại hội ASOSAI định hướng.
Thứ hai, phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động
Hiện nay, KTNN đã thành lập được các phòng KTHĐ thuộc Vụ Tổng hợp và một số KTNN Khu vực, Chuyên ngành được giao nhiệm vụ phụ trách thực hiện các cuộc KTHĐ quy mô lớn. Tuy bước đầu đã đạt được kết quả nhất định, nhưng vẫn chưa có một cuộc KTHĐ nào tiêu biểu, hiệu quả như mục tiêu đề ra tại Đại hội ASOSAI. Nguyên nhân, trong ngành còn hạn chế về năng lực, kinh nghiệm thực tiễn và sự tiếp cận phương thức tổ chức KTHĐ (tiền, hiện, hậu kiểm) trên thế giới cùng với việc vận dụng vào Việt Nam. Đây là khó khăn lớn nhất ảnh hưởng đối với vai trò KTNN trong tiến trình phát triển KTHĐ phù hợp theo thông lệ quốc tế (Kiểm toán Nhà nước, 2010).
Hiện nay KTNN đang tổ chức thực hiện loại hình kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính là hiệu quả, chưa phát huy cao vai trò của loại hình KTHĐ. Theo đó, KTNN vẫn phải tổ chức xây dựng kế hoạch KTHĐ theo hướng phát triển từ loại hình kiểm toán tuân thủ với bộ tiêu chí được xây dựng dựa trên các quy định của pháp luật làm trung tâm. Nguyên nhân do hệ thống chuẩn mực, cách thức tổ chức kiểm toán liên tục, tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm trong KTHĐ đang được ứng dụng thực tiễn nhưng kết quả chưa mang lại kỳ vọng như mục tiêu đề ra làm tiền đề phát triển về sau.
Năm 2015, 2019 là năm then chốt cùng với sự phát triển toàn diện về năng lực, nhân lực kiểm toán. Để nâng cao sức sáng tạo, tư duy nghề nghiệp, hàng năm KTNN đang phải tăng cường củng cố lực lượng chuyên môn hóa về KTHĐ qua công tác đào tạo thường xuyên, cùng với việc thuê chuyên gia nước ngoài như: Chuyên gia CaNaDa, chuyên gia Úc, chuyên gia Ấn Độ phối hợp đào tạo, ứng dụng phương pháp kiểm toán môi trường, kiểm toán trách nhiệm và ứng dụng công nghệ thông tin trong HĐKT (Kiểm toán Nhà nước, 2018).
Tuy bước đầu đã phát huy tác dụng của chương trình đào tạo KTHĐ, nhưng KTV vẫn chưa hiểu hết được vai trò KTHĐ. Các KTV chưa được cọ sát thường xuyên qua thực tiễn tổ chức thực hiện KTHĐ nên kết quả KTHĐ năm 2015, 2016, 2017, 2018 cho thấy việc kế thừa phương pháp kiểm toán truyền thống như một tiền lệ vốn có, thiếu đổi mới. Phương pháp KTHĐ vận dụng từ các nước phát triển cho thấy có khoảng cách khá xa về khả năng thích ứng và kinh nghiệm thực tiễn. Vì vậy, những khó khăn trước
mắt đặt ra cho ngành KTNN Việt Nam phải triệt để tinh giản những biên chế chưa đủ trình độ thích ứng với nghề nghiệp kiểm toán cũng như tiêu chuẩn về đạo đức công vụ; thôi tuyển dụng và tăng cường đào tạo KTHĐ cùng với việc nâng cao ý thức, trách nhiệm trong nghiên cứu, học tập, sáng tạo và tư duy nghề nghiệp nhất là trong ứng dụng công nghệ thông tin, ứng dụng trí tuệ nhân tạo trong HĐKT như SAI thuộc KTNN Đan Mạch, Ấn Độ,... (kiemtoannn.gov.vn, 2018).
Hồ sơ, biểu mẫu trong HĐKT được hướng dẫn thực hiện tại Quyết định Số: 08/2012/QĐ-KTNN ngày 05/11/2012 về Ban hành Quy định danh mục hồ sơ kiểm toán; chế độ nộp lưu, bảo quản, khai thác và huỷ hồ sơ kiểm toán và Quyết định Số: 751/KTNN- CĐ ngày 30/6/2016 của Vụ Chế độ KTNN về ban hành Hệ thống mẫu biểu hồ sơ kiểm toán nhưng vẫn chưa đồng bộ, tương thích với các chỉ tiêu báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán với Kho bạc Nhà nước. Một số tiêu chí quy định trong đề cương kiểm toán, kế hoạch KTHĐ và những chỉ dẫn KTHĐ còn mang tính chủ quan; đến nay, KTNN vẫn chưa ban hành riêng hệ thống hồ sơ, biểu mẫu trong KTHĐ, kiểm toán liên tục.
Thứ ba, sự thay đổi trong môi trường pháp luật kiểm toán
Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, tại kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật KTNN năm 2015, theo đó là sự hình thành hệ thống pháp luật dưới luật thi hành Luật KTNN Số 81/2015/QH11, ban hành ngày 24/06/2015. Quy trình, CMKT đã được hoàn thiện trong năm 2016, trong đó có hệ thống chuẩn mực KTHĐ. Tuy nhiên, hiện nay vẫn phải tuân thủ các CMKT quốc tế được Việt hóa, sửa đổi phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế ở Việt Nam với lý do: Hệ thống pháp luật Nhà nước đang phải từng bước sửa đổi, hoàn thiện đồng bộ cho chủ thể quản lý thi hành thực hiện. Vì vậy, việc chuẩn hóa luật pháp KTNN theo thông lệ quốc tế phải từng bước phù hợp với pháp luật hiện hành và CCHC công ở Việt Nam.
Hiện nay, đã có nhiều văn bản dưới luật hướng dẫn chi tiết thi hành Luật KTNN năm 2015. Các văn bản chỉ đạo, điều hành xây dựng kế hoạch KTHĐ và tổ chức thực hiện các cuộc KTHĐ hàng năm phải thay thế, sửa đổi thường xuyên những bất cập trước đây. Các thông lệ quốc tế và điều ước chung theo tuyên bố của ASOSAI về KTHĐ được đề ra với nguyên tắc chung của nước chủ nhà nhưng việc thích ứng đang gặp nhiều khó khăn. Nguyên nhân do pháp luật KTNN phải sửa đổi theo một thông lệ chung, phải từng bước xây dựng và phát triển theo điều kiện thực tế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ từng đơn vị; hệ thống pháp luật Nhà nước và CCHC công đang phải hoàn thiện theo hướng điều chỉnh giữa các mối quan hệ kinh tế, xã hội trong điều kiện hội nhập. Tuy nhiên, môi trường pháp luật KTNN vẫn chưa có quy định chế tài xử phạt, xử lý trách nhiệm trong HĐKT đối với trường hợp không thực hiện kiến nghị kiểm toán và hợp tác công vụ.
KTNN tích cực phát huy thành tựu kiểm toán môi trường công nghệ thông tin theo các nước phát triển trên thế giới, đặc biệt là Ấn Độ, là nước có truyền thống nhiều năm về ứng dụng công nghệ thông tin trong HĐKT và cả trong CCHC công. Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất đối với KTNN hiện nay vẫn là trình độ công nghệ thông tin của KTV nói chung, Kiểm toán viên KTHĐ nói riêng phát triển chưa đồng đều, thiếu kinh nghiệm ứng dụng trong KTHĐ; điều kiện và môi trường pháp lý đang trong quá trình thay đổi phù hợp với luật pháp Việt Nam sửa đổi, thay thế. Nguyên nhân chủ yếu do môi trường đào tạo và ứng dụng công nghệ thông tin trong toàn ngành chưa được hiện đại và đồng bộ; cải cách nền hành chính công trong môi trường công nghệ thông tin đang còn những bất cập, phải từng bước phát triển. Đây là những thách thức lớn đối với KTNN Việt Nam trong tiến trình cải cách, TCKT, đổi mới tư duy nghề nghiệp, phát triển và nâng cao chất lượng HĐKT. Tổ chức KTHĐ trong môi trường công nghệ thông tin là tất yếu khách quan, KTNN Việt Nam chưa triệt để tổ chức KTHĐ theo hướng thích ứng hợp phần công nghệ tin học hoá tại chỗ vì lý do, hệ dữ liệu lớn (Big data) đang phải cập nhật đồng bộ trên toàn quốc với sự tiến bộ của khoa học và công nghệ, đây cũng là thách thức lớn đối với KTNN trong tổ chức KTHĐ (Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, 2004).
Tại Đại hội ASOSAI lần thứ 14, năm 2018 đã khẳng định KTNN Việt Nam phải tăng cường hơn nữa ứng dụng công nghệ thông tin, tin học hóa trong HĐKT để TCKT trong môi trường công nghệ thông tin mà loại hình KTHĐ là một mục tiêu quan trọng nhất trong bốn mục tiêu định hướng của ASOSAI. Tuy nhiên, yếu tố công nghệ thông tin đang là một thách thức lớn cũng như Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử như hiện nay. Do đó, KTNN đang phải từng bước thích ứng và triển khai ứng dụng công nghệ thông tin trong HĐKT vào năm 2018 trở đi, kết quả gặp nhiều khó khăn, phải có một lộ trình nhất định.
Thứ năm, chính quyền địa phương
Về môi trường hoạt động trong cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 tại các địa phương chưa được phát triển đồng đều, hiện đại, cụ thể: Các chương trình, phần mềm công nghệ QLTC, kế toán, ngân sách, dự toán,... đang còn bảo mật, chưa minh bạch và công khai cho các cơ quan kiểm tra, giám sát; CCHC công về môi trường công nghệ chưa hiệu quả, hiệu năng, hiệu ứng đối với người sử dụng thông tin; Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử đang trong giai đoạn triển khai thực hiện; chưa phát triển ứng dụng được trí tuệ nhân tạo so với các nước,.... Sự phối hợp của đơn vị được kiểm toán trong công tác kiểm toán chưa cao, trình độ ứng dụng công nghệ thông tin, tin học hóa còn hạn chế. Một số cán bộ quản lý chưa hiểu rõ vai trò của KTNN trong các cuộc KTHĐ, kéo dài thời gian cung cấp thông tin, tài liệu mật cho đoàn kiểm toán; nhiều trường hợp làm giả hồ sơ, tài liệu, bằng chứng kiểm toán, che dấu thông tin, làm trái pháp luật ảnh hưởng đến việc đánh giá mục tiêu KTHĐ, đánh giá kết quả kiểm toán liên
tục. Ngoài ra, Cách mạng công nghiệp 4.0, Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử chưa thích ứng với CCHC công địa phương làm ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ của KTNN trong HĐKT (Vũ Văn Họa, 2004).
Về phân cấp, phân quyền trong quản lý của địa phương chưa rõ ràng, chưa có chế tài mạnh về trách nhiệm giữa các cấp, các đơn vị trong trường hợp uỷ thác giải toả trách nhiệm đối với kiến nghị KTHĐ cho các đơn vị khác khi không thuộc phạm vi trực tiếp quản lý nhưng các đơn vị đó có liên quan đến hoạt động ngành, lĩnh vực được KTHĐ.
Những tồn tại trên có nhiều nguyên nhân khách quan lẫn chủ quan, nguyên nhân chính do quy định của Luật NSNN, Luật đầu tư còn nhiều bất cập, còn nguyên nhân khác trong tổ chức thực hiện bao gồm:
Phân cấp QLNN về tài chính còn phân tán, cùng một nội dung nhưng giao cho nhiều đơn vị chủ trì thực hiện, dẫn đến tình trạng ngân sách bị phân tán, cắt khúc, khó xử lý các mối quan hệ mâu thuẫn trong chi đầu tư, chi thường xuyên, quản lý ngành, lĩnh vực…, bên cạnh đó trách nhiệm được phân cấp lại chưa thật rõ ràng. Về thể chế chính sách đang trong quá trình hoàn thiện chưa đồng bộ về phân cấp. Nhiều văn bản pháp luật đi sau thực tiễn, ảnh hưởng không nhỏ đến việc tổ chức phân cấp thực hiện.
Về điều kiện vật chất, bộ máy điều hành cồng kềnh, công tác sáp nhập bộ máy cơ quan thuế, tài chính các cấp huyện, xã còn chậm so với chủ trương của Đảng và Nhà nước. Bộ máy quản lý hiệu quả chưa cao, năng lực cán bộ, công chức QLTC, ngân sách không đồng đều nên chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, phân cấp theo thẩm quyền. Nảy sinh nhiều điểm đặc thù trong quản lý ngành, lĩnh vực,… phát sinh nhiệm vụ cấp bách trên địa bàn, cơ sở hạ tầng và trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương không đồng đều, còn chênh lệch lớn giữa địa phương vùng đồng bằng với khu vực miền núi. Điều đó ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ trong tổ chức kiểm toán của KTNN khi chủ thể kiểm toán đóng vai trò là đầu tầu dìu dắt các hoạt động QLNS, giám sát, điều hành của địa phương luôn được định hướng và minh bạch nền tài chính quốc gia.