CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
3.6 Kết quả thực hiện kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công
3.6.2 Kết quả tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động ảnh hưởng tới vai trò hiệu quả, hiệu lực của Kiểm
quả, hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước
(1) Kết quả KTHĐ năm 2014, KTNN đã thực hiện 02 cuộc KTHĐ độc lập theo Kế hoạch kiểm toán năm Số 1425/QĐ-KTNN ngày 31/12/2013: “Chương trình nhà ở xã hội của thành phố Hà Nội” (NOXH) và “Công tác cấp phép và QLNN đối với hoạt động của các cơ sở y tế tư nhân trên địa bàn Hà Nội”. (2) Kết quả KTHĐ năm 2015, KTNN thực hiện 07 cuộc KTHĐ độc lập theo Kế hoạch kiểm toán năm Số 2238/QĐ-KTNN ngày 29/12/2015, gồm: 03 cuộc kiểm toán “Hệ thống xử lý chất thải y tế tại các bệnh viện tuyến trung ương trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2015”; Hoạt động giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn Nhà nước tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đối với niên độ tài chính 2014”; Hoạt động quản lý và sử dụng Qũy bảo vệ môi trường Việt Nam giai đoạn 2012-2015”; 02 cuộc kiểm toán do Đại sứ quán Canada đề xuất là “Dự án phát triển nông nghiệp tỉnh Hà Tĩnh năm 2014”, Dự án phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa tỉnh Sóc Trăng năm 2014”; 02 cuộc kiểm toán do KTNN khu vực III và khu vực IV thực hiện là Chương trình NOXH của thành phố Đà Nẵng”, Chương trình nhà ở xã hội của thành phố Hồ Chí Minh”. (3) Kết quả KTHĐ năm 2016, KTNN đã thực hiện 19 cuộc KTHĐ theo Kế hoạch kiểm toán năm Số 1905/QĐ-KTNN ngày 29/12/2015
[26]. Thời điểm này, KTNN chưa thực hiện tăng số cuộc KTHĐ so với năm trước. (4) Kết quả KTHĐ năm 2017, KTNN tiếp tục thực hiện 19 cuộc KTHĐ độc lập theo Kế hoạch kiểm toán năm của KTNN Số 1955/QĐ-KTNN ngày 06/12/2016. (5) Kết quả KTHĐ năm 2018, KTNN tiếp tục thực hiện 20 cuộc KTHĐ độc lập theo Kế hoạch kiểm toán năm Số 1785/QĐ-KTNN ngày 04/12/2017. (6) Kết quả KTHĐ năm 2019, KTNN tiếp tục thực hiện 21 cuộc KTHĐ độc lập theo Kế hoạch kiểm toán năm Số 2268/QĐ-KTNN ngày 28/11/2017. Giai đoạn này, KTNN thực hiện tăng dần các cuộc KTHĐ.
Nguyên nhân KTNN chưa thể thực hiện tăng cao số cuộc KTHĐ độc lập do các dự án đầu tư xây dựng và những dự án trọng điểm được lựa chọn kiểm toán theo hướng chuyên đề và quyết toán vốn sử dụng. Vì vậy, tiết kiệm được thời gian, nhân lực do các dự án, công trình dàn trải nhiều, quyết toán hoàn thành lớn. Tuy nhiên, việc thực hiện tăng số cuộc KTHĐ nhỏ dọt so với các năm trước sẽ tồn tại nhiều rủi ro tiềm tàng. Trong các năm định hướng chiến lược Chính phủ điện tử, Chính quyền điện tử được hoàn thiện, đồng bộ và tương thích về số hóa công nghệ là điều kiện thuận lợi cho KTNN mở rộng các cuộc KTHĐ trên máy tính qua các cổng, kênh thông tin điện tử. Điều đó sẽ ảnh hưởng lớn đến vai trò hiệu quả, hiệu lực của KTNN trong tổ chức thực hiện KTHĐ theo mục tiêu đề ra được các SAIs kỳ vọng. Qua kết quả KTHĐ được KTNN tổ chức thực hiện kiểm toán đối với một số chương trình, dự án sau đây (Báo cáo kiểm toán năm):
3.6.2.1 Kiểm toán hoạt động cấp phép và QLNN về y tế tư nhân
Qua kết quả KTHĐ cho thấy, quy trình cấp phép hoạt động các cơ sở khám chữa bệnh chưa chặt chẽ, thiếu thủ tục, thiếu sự kiểm tra, thanh tra và kiểm soát của các cơ quan Nhà nước, các cơ sở khám chữa bệnh đều vi phạm trong hoạt động. Sự phối hợp của các cơ quan Nhà nước lỏng lẽo, buông lỏng quản lý trong hoạt động chuyên môn, các cơ sở khám chữa bệnh đều hướng vào mục đích lợi nhuận, chạy theo cơ chế,…
Kết quả KTHĐ trên cho thấy tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình chưa cao, thể hiện qua: (1) Chi phí khám chữa bệnh không được kiểm soát, điều chỉnh ngay từ ban đầu của các cơ quan QLNN, gây khó khăn cho người dân khi phải chi trả một khoản viện phí không mong muốn, ảnh hưởng đến tính kinh tế; (2) hoạt động của các cơ sở y tế tư nhân không hiệu quả, chất lượng khám, chữa bệnh không cao, cơ sở, trang thiết bị máy móc lạc hậu, môi trường hoạt động không đảm bảo vệ sinh, an ninh,... tính hiệu quả không đạt được cho mục tiêu KTHĐ; (3) các cơ sở y tế được cấp phép hoạt động sai quy định gây hậu quả trong tương lai đối với hoạt động khám, chữa bệnh, các khoản thuế thu nộp ngân sách của các cơ sở y tế không được kiểm soát chấp hành, không tuân thủ pháp luật hiện hành về quản lý và xử phạt vi phạm hành chính, tái phạm,… là không đảm tính hiệu lực cho mục tiêu KTHĐ.
Qua kết quả KTHĐ cho thấy, mục tiêu phát triển nhà ở xã hội đến năm 2015 (giai đoạn 2011-2015) chưa đảm bảo, việc lập quy hoạch, kế hoạch nhu cầu sử dụng chưa được xác định kỹ lưỡng trước khi chương trình đưa vào hoạt động, các công trình xây dựng chậm tiến độ, chậm bàn giao, có nơi thiếu khối lượng, phân khúc chủ yếu theo đuổi lợi nhuận của nhà đầu tư khi chuyển từ dự án không hiệu quả, cơ chế ưu tiên của thành phố Hà Nội còn hạn chế, chậm thực hiện, đối tượng mua nhà còn nặng về hình thức, thân quen, cơ chế kiểm tra giám sát và quản lý của các cơ quan Nhà nước còn tiêu cực, thiếu thủ tục, không tuân thủ quy định về an toàn môi trường, phòng chống cháy nổ, giá bán chưa xác định phù hợp với nhu cầu và thu nhập của người có thu nhập thấp, tình trạng đầu cơ nhà ở xã hội diễn ra rất phức tạp,…
Kết quả KTHĐ trên cho thấy, 02 chương trình, chính sách đã tồn tại nhiều rủi ro tiềm ẩn, gây xáo trộn trong dân cư, bất đồng giữa nhà đầu tư và người sử dụng; dự án đi vào hoạt động chậm và gây nhiều bất lợi trong suốt quá trình hoạt động: (1) Những dự án chậm tiến độ thi công gây lãng phí, thất thoát dẫn đến tính kinh tế không đảm bảo cho mục tiêu hiệu quả trong KTHĐ; (2) dự án khi đi vào hoạt động không đáp ứng được mong mỏi của người dân, gây ảnh hưởng đến môi sinh công cộng và bất ổn dân cư dẫn đến tính hiệu quả
không cao cho mục tiêu KTHĐ; (3) dự án được quản lý lỏng lẽo, gây trục lợi, lợi ích nhóm, thiếu công bằng về chính sách, ảnh hưởng đến sự phát triển lâu dài và toàn diện của chương trình, chính sách mà Quốc hội và Chính phủ đặt ra, ngoài ra còn làm hạn chế tong việc tham mưu, ban hành các văn bản điều chỉnh quy hoạch, chiến lược phát triển trong trung hạn và dài hạn đối với các dự án khác đang và sẽ đầu tư và hoạt động trong tương lai, dẫn đến không đảm bảo tính hiệu lực, hiệu năng cho mục tiêu KTHĐ.
Vai trò của KTNN là rất quan trọng trong kiểm tra, giám sát và kiểm soát hoạt động đối với các đối tượng, chủ thể quản lý. KTHĐ là công cụ cho KTNN phát huy vai trò rõ nét so với những năm trước đây. Tuy nhiên, đến năm 2018, các chương trình, chính sách nhà ở xã hội và YTTN này lại không được tổ chức tiếp tục kiểm toán trở lại (kiểm toán liên tục). Vì vậy những sai phạm trong hoạt động mà các chủ thể thực hiện KTHĐ đã chỉ ra có được chấn chỉnh hay không, việc tiếp tục tái diễn có được kiểm soát và báo cáo Quốc hội, Chính phủ. Qua đó cho thấy, vai trò của các chủ thể thực hiện KTHĐ mới chỉ thể hiện ở giai đoạn hậu kiểm, khi kết quả của quá trình hoạt động gây ra nhiều tiêu cực, vi phạm thì KTNN mới thể hiện vai tròchữa bệnh hơn là phòng bệnh.
3.6.2.3 Kiểm toán hoạt động xử lý chất thải y tế
Qua kết quả KTHĐ cho thấy, việc triển khai đề án còn chậm, công tác khảo sát lập nhu cầu của các bệnh viện trung ương để triển khai nguồn vốn thiếu cơ sở, chưa đồng bộ; hệ thống xử lý nước thải của các bệnh viện xuống cấp nhiều, các bệnh viện mới đi vào hoạt động khó có được hệ thống xử lý nước thải tốt; thiếu cơ chế giám sát,
kiểm soát ngay từ đầu, giai đoạn đầu tư, áp dụng công nghệ, quan trắc, nước thải sau xử lý không đáp ứng được chuẩn quốc gia về môi trường,… Cũng như kết quả về chương trình khám chữa bệnh y tế tư nhân năm 2015, chương trình, dự án không đảm bảo được mục tiêu quản lý, kiểm soát trong hoạt động và đầu tư. Tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực không đảm bảo được mục tiêu cho báo cáo KTHĐ, ảnh hưởng tới vai trò hiệu quả, hiệu lực của KTNN trong tổ chức KTHĐ.
3.6.2.4 Kiểm toán hoạt động chương trình nhà ở xã hội tại thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng
Như những tồn tại năm 2014, chương trình cũng không đạt được hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng qua kết quả KTHĐ năm 2015 là: (1) Dự án chậm tiến độ thi công gây lãng phí, thất thoát dẫn đến không đạt được tính kinh tế cho mục tiêu KTHĐ; (2) dự án đi vào hoạt động ô nhiễm môi sinh, bất ổn dân cư, không dảm bảo tính hiệu quả cho mục tiêu KTHĐ; (3) buông lỏng quản lý, gây trục lợi, lợi ích nhóm, làm ảnh hưởng đến an ninh, cạnh tranh phát triển bền vững và an sinh xã hội không đảm bảo tính hiệu lực cho mục tiêu KTHĐ.
3.6.2.5 Kiểm toán hoạt động Quỹ bảo vệ môi trường
Qua kết quả KTHĐ cho thấy, quỹ bảo vệ môi trường tồn đọng khá lớn, chứng tỏ việc giải ngân và sử dụng không khả thi, các chương trình về bảo vệ môi trường triển khai chậm, vướng mắc trong hoạt động, thiếu cơ chế đầu tư, chính sách không đồng bộ, thu hút đầu tư chậm, không hiệu quả, vướng mắc trong quy hoạch,… Như vậy cho thấy việc quản lý và sử dụng Quỹ chưa hiệu quả, chưa đạt được mục tiêu của chính sách, chương trình trong khi nhu cầu đầu tư luôn luôn cấp bách. Do đó ảnh hưởng đến mục tiêu KTHĐ.
Nhìn chung, các chương trình, chính sách, dự án đầu tư phát triển được các chủ thể thực hiện KTHĐ đánh giá toàn diện về hiệu quả, hiệu lực hoạt động cho thấy, những tồn tại mà công chúng đang quan tâm để mong cải thiện được nhu cầu, chất lượng trong cuộc sống dân sinh. Qua đó cho thấy, chủ thể KTNN chỉ mới thực hiện KTHĐ giai đoạn hậu kiểm với các tài liệu, hồ sơ thực hiện các chương trình, dự án và đã chỉ ra được vai trò kiểm tra, giám sát, kiểm soát hoạt động của Nhà nước là rất thấp. Quốc hội, Chính phủ đang yêu cầu chủ thể KTNN phải thể hiện tốt vai trò thay cho Quốc hội, Chính phủ kiểm soát, giám sát thường xuyên hoạt động quản lý trong đầu tư, phát triển kinh tế.
3.6.2.6 Kiểm toán hoạt động quản lý và sử dụng đất
Kết quả KTHĐ cho thấy, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất sai, trái phép qua nhiều năm; nhiều dự án thu hồi đất chậm trễ, không triển khai thực hiện, dân cư mất đất, cấp đất trái phép, đất thuộc rừng phòng hộ; dự án đổi đất lấy cơ sở hạ tầng không hiệu quả, bán đất chưa được cấp có thẩm quyền định giá gây đầu cơ bất ổn, đơn kiện hàng
loạt,... Đánh giá kết quả về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý tại báo cáo KTHĐ cho thấy tồn tại nhiều sai phạm ngay giai đoạn đầu thực hiện dự án nhưng chưa được tổ chức tiền kiểm toán. Vì vậy các sai phạm chưa được kiểm soát và ngăn chặn kịp thời nên mục tiêu KTHĐ đạt được chưa cao.
3.6.2.7 Kiểm toán hoạt động dự án bảo vệ môi trường
Qua kết quả KTHĐ cho thấy, tình trạng gây ô nhiễm môi trường ngày càng nghiêm trọng, tập trung tại các khu công nghiệp đáng báo động, đầu tư không đúng mực hoặc thiếu trách nhiệm đối với vai trò môi trường trong sản xuất, kinh doanh gây hệ lụy tiêu tốn một lượng lớn tài chính công để xử lý hậu quả.
Ngoài ra, kết quả KTHĐ năm 2018 với 02 cuộc KTHĐ thuộc lĩnh vực môi trường cho thấy chất lượng nước thải tại các khu công nghiệp không ổn định, tiềm ẩn rủi ro ảnh hưởng đến sức khỏe người dân trong khu vực; Bộ Công Thương chưa phân tích, đánh giá và cảnh báo các rủi ro tiềm ẩn về môi trường; tham mưu về diện tích bãi chứa tro xỉ cho các nhà máy nhiệt điện than đầu tư theo hình thức BOT chưa đúng tinh thần chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch chồng lấn diện tích biển 525ha với Khu bảo tồn sinh thái biển.
3.6.2.8 Kiểm toán hoạt động quản lý và sử dụng ngân sách cấp huyện và các chương trình, dự án khác
KTHĐ ngân sách của 13 quận, huyện; “dự án hợp phần xe buýt nhanh khối lượng lớn thuộc dự án phát triển giao thông đô thị Hà Nội (Hợp phần BRT)”; và tiếp tục KTHĐ “giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu, doanh nghiệp có vốn Nhà nước” của Bộ xây dựng những năm trước đó; KTHĐ với 04 chủ đề mới là “sử dụng đất, chương trình đào tạo nghề nông thôn, dự án kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản, chương trình nước thải khu công nghiệp”. Kết quả KTHĐ cho thấy, không đạt được mục tiêu đề ra, ngân sách được sử dụng lãng phí, quản lý thiếu đồng bộ, chạy chi cho các nhiệm vụ khác; các trang thiết bị đầu tư chậm đưa vào khai thác làm lãng phí tiền và tài sản; hợp phần xe buýt được thực hiện thiếu đồng bộ từ khâu quy hoạch mạng lưới, chậm tiến độ đưa vào khai thác sử dụng gây lãng phí ngân sách và không giải quyết được ùn tắc giao thông, không đáp ứng đủ tiêu chuẩn hợp phần nên càng gây nên ùn tắc giao thông.
Kết quả KTHĐ trong năm 2018 cho thấy: (i) Một số chương trình, hoạt động được kiểm toán không hoàn thành hoặc có khả năng không hoàn thành các mục tiêu đề ra (Chương trình nhà ở xã hội tỉnh Đồng Nai và một số quận thuộc thành phố Hà Nội; Chương trình cung cấp dịch vụ viễn thông công ích); (ii) Hệ thống kiểm tra, kiểm soát của một số dự án, chương trình được kiểm toán còn hạn chế, chưa phát hiện kịp thời các sai phạm để xử lý. Đặc biệt, hệ thống kiểm soát chung và kiểm soát ứng dụng công nghệ thông tin của Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan theo quy trình nghiệp vụ chưa đầy đủ,
thiếu chốt kiểm soát tự động; phân luồng có sai sót chưa được kiểm soát và các khâu nghiệp vụ không phát hiện các sai sót, gây thất thu cho NSNN; (iii) Hiệu quả thực hiện một số chương trình, dự án được kiểm toán còn thấp như: Tham mưu ban hành chính sách chậm; cấp phép đầu tư, xác định giá đất, thu thuế sai quy định,...
Qua các cuộc KTHĐ mà KTNN tổ chức kiểm toán từ năm 2014 đến năm 2018 cho thấy, báo cáo KTHĐ đã chỉ ra những mặt yếu kém trong quản lý, đầu tư nóng vội, dàn trải, thiếu động bộ dẫn đến hiệu quả, hiệu lực của dự án không đạt được như mục tiêu mong đợi của Quốc hội, Chính phủ và người dân. Với vai trò KTNN cần phải có sách lược thực hiện tiền kiểm, hiện kiểm trong tổ chức KTHĐ thì phát huy được vai trò trong kiểm soát, giám sát xuyên suốt quá trình đầu tư, vận hành hoạt động. Như vậy, vai trò KTNN chưa thể hiện nhiều trong các khâu đầu tiên của quá trình thực hiện dự án, các chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, an sinh xã hội.
Nhìn chung, về kết quả tổ chức thực hiện vai trò của KTHĐ qua các năm đều cho thấy, KTNN cần tăng cường nhiều hơn nữa các cuộc KTHĐ, quan trọng hơn hết là giai đoạn tổ chức thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm đối với các dự án chuẩn bị đầu tư;