CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
4.5 Giải pháp thực hiện kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tà
nước trong quản lý tài chính, tài sản công
4.5.1 Nhóm các giải pháp thực hiện kiểm toán hoạt động nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nước
4.5.1.1 Thực hiện phương thức tổ chức tiền kiểm của KTNN
KTNN cần thiết lập một tổ hợp các công cụ, phương thức tổ chức tiền kiểm dựa trên các tiêu chí đầu vào, tiền đầu vào làm cơ sở tổ chức KTHĐ. Thành lập một bộ phận khảo sát kết quả hình thành nên quyết định đầu tư, dự toán và phê duyệt thiết kế khả thi, tiền khả thi cho chương trình, dự án đầu tư chuẩn bị đi vào hoạt động. Tại khâu đầu vào được thực hiện kiểm soát các yếu tố về vốn, con người, năng lực, điều kiện, môi trường, pháp lý,... Trên cơ sở các thủ tục cơ bản và dữ liệu ban đầu của chủ đầu tư, nhà thầu, cơ quan quản lý có thẩm quyền và từ phía công chúng cung cấp, KTNN tiến hành bước kiểm soát nhanh, đánh giá rủi ro ban đầu, xác định mức trọng yếu KTHĐ có thể chấp nhận được và lập báo cáo nhanh giai đoạn tổ chức tiền kiểm (báo cáo tiền kiểm hay báo cáo liên tục tiền kiểm). Ngoài ra, KTNN tăng cường tổ chức tiền kiểm, thực hiện vai trò của KTHĐ là giúp cho chủ thể KTNN kiểm soát, giám sát tác nghiệp quá trình đầu vào, tiền đầu vào của một chương trình, dự án đầu tư phát triển mang lại hiệu quả cao nhất cho giai đoạn đầu hoạt động đầu tư và phát triển.
Thực hiện phương thức tổ chức tiền KTHĐ, KTNN thường xuyên đánh giá tính kinh tế, tính tiết kiệm và khả thi của chương trình, dự án chuẩn bị quyết định đầu tư. Kết quả tiền KTHĐ là cơ sở, tiền đề để KTNN ra quyết định tham vấn những vấn đề, cây vấn đề liên quan đến việc ra quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư hay không đối với người có thẩm quyền. Bước này yêu cầu KTNN cần thực hiện chương trình nghị sự, lấy ý kiến của các chuyên gia hoặc công chúng tác nghiệp, nhà quản lý, nhà hoạch định chính sách trong và ngoài nước để ra quyết định phù hợp.
4.5.1.2 Thực hiện phương thức tổ chức hiện kiểm của KTNN
Cũng như việc thực hiện phương thức tổ chức tiền kiểm, KTNN cần thiết lập một tổ hợp công cụ, phương pháp KTHĐ cho bước tác nghiệp kiểm soát, giám sát trong hoạt động. Tức là KTNN tổ chức KTHĐ (hiện kiểm) ngay tại giai đoạn tổ chức đấu thầu, xét chọn năng lực, thi công, cung cấp sản phẩm, vật tư đầu vào cho đến hình thành sản phẩm đầu ra. KTNN dựa vào các kết quả tiền kiểm, tổ chức một lực lượng có kỹ năng, kinh nghiệm KTHĐ hiện trường, diễn biến thi công và kiểm soát tác nghiệp hoạt động giám sát của nhà thầu, của chủ đầu tư. Đối với các chương trình, chính sách đầu tư phát triển kinh tế, an sinh xã hội thì chủ thể thực hiện KTHĐ cần tiến hành phương pháp phỏng vấn, điều tra, thẩm vấn và tuyên truyền đến người dân về mục đích, vai trò của KTNN để giúp dân, giúp các cấp QLNN thực hiện tốt chủ trương đường lối của Đảng, CSPL của Nhà nước mang lại lợi ích công bằng, an sinh xã hội trong dân chúng.
Giai đoạn này, KTNN tiến hành lập báo cáo nhanh KTHĐ hiện kiểm (báo cáo liên tục hiện kiểm) nhằm đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng trong quản lý. KTNN cần TCKT liên tục, hàng năm, hàng quý tùy theo quy mô và tính chất hoạt động của chương trình, dự án đó theo kế hoạch chiến lược KTHĐ đã được xây dựng. Qua kết quả của việc đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của chương trình, dự án đưa vào hoạt động, vận hành và khai thác, KTNN tăng cường kiểm toán liên tục, lập kỳ nhằm kiểm soát, giám sát quá trình khai thác, vận hành có hiệu quả, hiệu lực lâu dài giúp cho bộ máy quản lý hoạt động đảm bảo hiệu năng trong dài hạn.
4.5.1.3 Kết hợp kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động
KTNN chú trọng loại hình kiểm toán tuân thủ nhằm đánh giá việc chấp hành các chế độ, CSPL, quy trình, chuẩn mực và các quy chế hoạt động chuyên biệt từng ngành, từng lĩnh vực. Thực hiện kiểm toán tuân thủ để đánh giá một nội dung đơn lẻ và kết hợp với KTHĐ để bổ trợ đánh giá quy trình, quy mô của một hoạt động trong phạm vi rộng, tính chất phức tạp, có nhiều rủi ro. KTNN tăng cường KTHĐ được thực hiện qua kiểm tra, đánh giá về mức độ và quy mô hoạt động, hiệu lực, hiệu quả hoạt động xuyên suốt trong quá trình vận hành của bộ máy quản lý.
KTNN thực hiện tốt định hướng phát triển kiểm toán hiệu quả tối đa đang là yêu cầu thiết yếu hàng đầu của ngành kiểm toán. Để đạt được mục tiêu hàng đầu, việc triệt để vận dụng KTHĐ hiệu quả trong kiểm toán các chương trình, chính sách, dự án đầu tư phát triển không tách rời với kiểm toán tuân thủ; đánh giá hiệu quả hoạt động luôn dựa trên các nguyên tắc pháp lý nhất định, lấy cơ sở pháp luật làm gốc, được ràng buộc và có mối quan hệ nhân quả với các hoạt động khác; Khi thực hiện kiểm toán liên kết, chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ phải dựa trên những hiện tượng, sự kiện bất thường của hệ thống kiểm soát nội bộ, các yếu tố đầu vào, đầu ra và môi trường xung quanh, môi trường quốc tế tác động khách quan lẫn chủ quan đến hoạt động của đơn vị. Từ đó, chủ thể khi thực hiện KTHĐ xác định tổng thể các quy luật mâu thuẫn và nguyên nhân, làm rõ những nhân tố bất lợi đến hoạt động hữu ích; tư vấn các giải pháp tốt nhất về khả năng mà đơn vị có thể tiếp tục duy trì phương pháp điều hành hiện hữu hay phải đổi mới phương thức quản lý để đảm bảo rằng chi phí đầu tư thấp nhất, hiệu quả tối ưu.
4.5.2 Nhóm các giải pháp thực hiện chức năng, quyền hạn, vị trí pháp lý của bộ máy kiểm toán với việc tổ chức kiểm toán hoạt động và hợp tác quốc tế
4.5.2.1 Thực hiện chức năng, quyền hạn, vị trí pháp lý và hợp tác quốc tế
Với thành tựu đạt được qua hơn 25 năm HĐKT và tham gia tổ chức Quốc tế các CQKT tối cao trên thế giới, KTNN Việt Nam cùng các SAIs tiếp tục là đầu tầu dìu dắt hoạt động của các SAIs về quan hệ hợp tác quốc tế đa phương, song phương với 07 tổ chức các CQKT tối cao là INTOSAI, EUROSAI, ASOSAI, AFROSAI và ASIANSAI.
(1) KTNN Việt Nam cùng EUROSAI (cơ quan kiểm toán tối cao Châu Âu) phải duy trì tổ chức hội nghị chung tăng cường phát triển KTHĐ về trách nhiệm quản lý và giải trình trong lĩnh vực công, đẩy mạnh việc học tập kinh nghiệm tại KTNN Thổ Nhĩ Kỳ, Liên bang Nga và tiếp tục phát huy tốt các chuẩn mực kiểm toán quốc tế ISSAIs về KTHĐ; (2) KTNN Việt Nam cùng AFROSAI (cơ quan kiểm toán tối cao Châu Phi) đẩy mạnh hợp tác liên khu vực kiểm toán lĩnh vực quản lý công, đặc biệt trong KTHĐ lập kế hoạch chiến lược kiểm toán và đảm bảo chất lượng KTHĐ lĩnh vực công; (3) KTNN Việt Nam cùng với các SAIs vận động các quốc gia tiếp tục gia nhập ASOSAI trình INTOSAI phê duyệt; tăng cường hợp tác với các SAIs từng là Chủ tịch trong INTOSAI như: Philippines, các Tiểu vương quốc Ả Rập thống nhất, Úc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, đặc biệt trong đó đẩy nhanh việc học tập kinh nghiệm về KTHĐ môi trường từ SAI Idonesia là chủ tịch, KTHĐ trong môi trường công nghệ thông tin từ SAI Ấn Độ là chủ tịch, kiểm toán nhóm dữ liệu lớn tại SAI Trung Quốc là chủ tịch, kiểm toán tài chính, tài sản công từ SAI Philippies là chủ tịch; (4) KTNN đẩy nhanh việc đào tạo đội ngũ Kiểm toán viên KTHĐ với chương trình đề cử hợp tác ASOSAI – IDI (Tổ chức sáng kiến phát triển INTOSAI), đẩy mạnh chương trình học tập trực tuyến và tổ chức hội thảo 8 chương trình nâng cao năng lực thành viên các SAIs của ASOSAI. Tiếp tục thực hiện kế hoạch đào tạo trong khuôn khổ Chương trình phát triển KTHĐ giai đoạn 2018-2025 do CAAF (Quỹ Kiểm toán toàn diện Canada)tài trợ gồm 06 chủ đề: Khóa học căn bản về kiểm toán hoạt động; tổ chức quản lý cuộc kiểm toán hiệu quả; kỹ thuật phân tích nguyên nhân gốc rễ vấn đề; thu thập bằng chứng; kỹ thuật viết báo cáo kiểm toán; kiểm toán bình đẳng giới.
Ngoài ra, KTNN tiếp tục hợp tác với CAAF tham gia các khóa đào tạo về KTHĐ với các chủ đề: Kiểm toán các mục tiêu phát triển bền vững; kiểm toán môi trường; kiểm toán công nghệ thông tin; quản lý dự án; kiểm toán khai khoáng; dữ liệu lớn (Big Data) và phân tích dữ liệu; (5) Năm 2019 là năm bản lề để thực hiện Nghị quyết đại hội XII của Đảng, KTNN tiếp tục gia tăng các cuộc KTHĐ, chủ động giảm bình quân số lượng đầu mối, chủ đề, đơn vị được lựa chọn kiểm toán, tránh kiểm toán dàn trải thiếu trọng tâm, minh bạch hơn nữa về chọn chủ đề đầu mối để tránh chồng chéo với các cơ quan thanh tra, cơ quan chức năng khác; tập trung mạnh hơn vào chủ điểm vấn đề để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý các chương trình, dự án mà dư luận đang quan tâm, giảm thiểu hoạt động kiểm toán đối với QLNS, vốn, tài chính, chuyển giao trách nhiệm vào các cấp quản lý; hoán đổi đơn vị chủ trì cuộc KTHĐ nhằm đề cao vai trò độc lập, tự chủ trong HĐKT; (6) Thực hiện tốt vai trò KTHĐ trong phòng ngừa tham nhũng và học hỏi kinh nghiệm của KTNN Kenya về kiểm toán lối sống quan chức Nhà nước, nhằm phòng chống tham nhũng trong việc kê khai tài sản, thu nhập và đạo đức nghề nghiệp; (7) KTNN quan tâm công tác xây dựng cơ sở vật chất, thiết bị
hiện đại, tạo điều kiện thuận lợi tối đa ứng dụng công nghệ cao trong các loại hình kiểm toán, nhất là trong KTHĐ; luôn xác định chính xác và cụ thể mục tiêu KTHĐ cho từng năm, từng đối tượng, tiêu chí, lĩnh vực KTHĐ; xây dựng chiến lược dài hạn phát triển HĐKT toàn ngành, làm cơ sở cho việc kiện toàn đội ngũ cán bộ KTV, là nền tảng để nâng cao chất lượng công tác kiểm toán; (8) Kiện toàn bộ máy KTNN, cơ cấu lại nhân sự, chính sách đãi ngộ, khen thưởng, nghiên cứu khoa học, đào tạo về chất lượng KTHĐ; kết hợp loại hình kiểm toán tuân thủ với KTHĐ vào HĐKT phải đổi mới quan điểm, tư duy thực tiễn quốc tế (đặt mục tiêu lên hàng đầu), vận dụng kinh nghiệm KTHĐ từ các nước trên thế giới; (9) KTNN xác định rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ của từng bộ phận kiểm toán, năng lực trình độ của từng Kiểm toán viên KTHĐ để có sự phân công, phân nhiệm phù hợp trong thực hiện KTHĐ. Xây dựng đội ngũ Kiểm toán viên KTHĐ có đầy đủ kiến thức sâu, rộng, đa dạng hoá các lĩnh vực chuyên môn, luôn củng cố kinh nghiệm quốc tế cho Kiểm toán viên KTHĐ để vận dụng mọi nơi, mọi lúc trong công tác kiểm toán, đảm bảo năng suất, hiệu quả cao nhất; (10) Với vai trò của KTNN, thông qua thực tiễn kiểm toán, KTNN luôn đề xuất hoàn thiện cơ chế chính sách của Nhà nước tại các cấp QLNN. Do vậy, KTNN cần thiếp lập được hệ thống giám sát với những thay đổi thích ứng nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả HĐKT trong thực hiện quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn KTHĐ.
4.5.2.2 Nâng cao chất lượng tổ chức kiểm toán hoạt động
Trong HĐKT, các chủ thể KTNN tổ chức thực hiện cuộc KTHĐ gắn với mục tiêu nâng cao chất lượng kết quả KTHĐ là trọng tâm, chiến lược HĐKT nhằm nâng cao vai trò hiệu quả, hiệu lực của KTNN được thực hiện qua:
Thứ nhất, đối với Kiểm toán viên KTHĐ: Đổi mới tư duy chiến lược KTHĐ (xem trọng mục tiêu kiểm toán liên tục, phân kỳ), đúc kết kinh nghiệm trong HĐKT thông qua các cuộc hội thoại, đối thoại, trao đổi thông tin trong quá trình thực hiện KTHĐ; đề cao hơn hết vai trò chủ đạo của người điều hành cuộc KTHĐ, dẫn dắt và phát huy tinh thần hợp tác trong thực thi công vụ để củng cố năng lực, trình độ tin học và ngoại ngữ sẵn sàng phối hợp cùng các SAIs tham gia chương trình hội thảo, đào tạo và học hỏi kinh nghiệm về KTHĐ.
Thứ hai, về tổ chức đánh giá chất lượng KTV kiểm toán hoạt động: Phát động cuộc thi cẩm nang sổ tay KTV kiểm toán hoạt động, nội dung cẩm nang kiểm toán yêu cầu trình bày cụ thể các phương pháp, kỹ thuật kiểm toán tuân thủ, KTHĐ trong thực tiễn so với các nước trên thế giới; mỗi thành viên có nghĩa vụ đăng ký lựa chọn lĩnh vực, chủ đề KTHĐ theo kinh nghiệm, sở trường để thực hiện; cẩm nang sổ tay phải được hội đồng Lãnh đạo kiểm toán, KTV, thành viên khác tham gia phản biện. Thành lập hội đồng thẩm định chất lượng nội dung KTHĐ theo phân cấp khu vực, chuyên ngành và
toàn ngành; hội đồng phải đảm bảo tối thiểu từ năm người hội đủ kinh nghiệm, kỹ năng, nghiệp vụ KTHĐ, có lý luận thực tiễn sắc bén và kiến thức quốc tế sâu rộng. Nội dung KTHĐ được xếp loại đưa vào thành tích phân loại cán bộ công chức, biểu dương, trao thưởng, bổ nhiệm hoặc tinh giản.
Thứ ba, đối với tổ KTHĐ: Trong quá trình KTHĐ, tổ trưởng tổ KTHĐ quán triệt mạnh hơn nữa các phương pháp, quy chế phối hợp công vụ, điều lệ, ràng buộc vai trò nhiệm vụ, nội dung, tiêu chí KTHĐ như: Uỷ quyền trách nhiệm về giám sát, kiểm soát hoạt động, chế độ báo cáo liên tục của KTV, lập và hoàn thiện báo cáo kiểm toán liên tục, …; thành lập cuộc hội thảo nhóm, trao đổi nghiệp vụ, kỹ thuật, tiêu chí KTHĐ, triển khai phương pháp kiểm soát, giám sát trong KTHĐ, cách thức xác định trọng yếu KTHĐ cũng như khai thác hồ sơ, bằng chứng KTHĐ trước khi thực hiện KTHĐ.
Thứ tư, về tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ cho kiểm toán viên KTHĐ
Xây dựng chiến lược nghiên cứu khoa học và đào tạo cán bộ KTV kiểm toán hoạt động. Chuẩn hoá đội ngũ Kiểm toán viên KTHĐ, mạnh dạn bố trí những vị trí quan trọng cho người có đủ tài, đủ đức; kết hợp hài hòa kỹ năng của những Kiểm toán viên KTHĐ lâu năm kinh nghiệm với những chuyên gia trong và ngoài nước khi cần thiết (phải thuê cộng sự); kịp thời cập nhật những kiến thức, chế độ chính sách mới của Nhà nước cho Kiểm toán viên KTHĐ song song với việc đề cao ý thức học tập chủ trương, đường lối của Đảng, CSPL của Nhà nước liên quan đến những lĩnh vực kiểm toán nhạy cảm, có nhiều rủi ro và gây bức xúc trong dư luận.
Ưu tiên phối hợp kiểm toán với các kiểm toán khu vực trong ngành, bố trí các Kiểm toán viên KTHĐ còn ít kinh nghiệm tham gia kết hợp kiểm toán để có cơ hội nâng cao trình độ, năng lực, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn. Bố trí các Kiểm toán viên KTHĐ dày dặn kinh nghiệm tham gia tập huấn, hội thảo, toạ đàm cùng với địa phương về hoạt động quản lý, điều hành ngân sách, tài chính, tài sản công do Bộ Tài chính, các Bộ, ngành khác tổ chức; kết hợp với Bộ Tài chính và một số Bộ, ngành có liên quan trong việc hoạch định cơ chế chính sách tài chính, pháp luật địa phương.
Thứ năm, công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của Lãnh đạo đoàn KTHĐ:
Lãnh đạo đoàn KTHĐ quán triệt mạnh hơn trong thực thi các chế tài pháp lý, quy chế phối hợp giữa KTNN và khách thể kiểm toán; kết hợp với các kênh truyền thông và công chúng nhằm kiểm tra, giám sát các hoạt động công vụ; phát hiện kịp thời các hành vi tiêu cực, vi phạm pháp luật, chuẩn mực và đạo đức nghề nghiệp.
Thứ sáu, công tác kiểm tra, kiểm soát chất lượng KTHĐ: Công tác kiểm tra, kiểm soát chất lượng KTHĐ là giai đoạn thực hiện hoàn chỉnh, hậu trình kiểm toán từ thực hiện kết hoạch KTHĐ đến kết thúc đoàn KTHĐ. Ngành kiểm toán cần ban hành riêng quy trình kiểm tra, kiểm soát chất lượng KTHĐ chuẩn để áp dụng chung đối với những chương trình, dự án trọng điểm có quy mô lớn, rủi ro cao; quy trình kiểm tra,