CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
2.4 Những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Nhà nước
2.4.1 Vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động ở một số SAIs
Ở nước Đức, KTNN liên bang có chức năng tham gia công tác lập kế hoạch ngân sách năm và cố vấn cho Quốc hội liên bang và các bộ liên bang thông qua Ủy ban ngân sách Quốc hội. Nội dung xây dựng kế hoạch năm mà KTNN chỉ tham gia với những chỉ tiêu lớn trong dự toán liên quan tới vấn đề kiểm toán trước đó và được các đại biểu Quốc hội đánh giá cao khi biểu quyết về dự toán ngân sách, tài chính công hàng năm. KTNN liên bang cũng tham gia thẩm định dự toán ngân sách, tài chính công hàng năm và đưa ra ý kiến điều chỉnh với tư cách là chuyên gia tư vấn giúp cho các Bộ liên bang, Bộ tài chính đảm bảo mục tiêu trong các vòng đàm phán dự toán về sau. Qua đó, KTNN thực hiện nhiệm vụ kiểm toán dự toán, và thể hiện rõ vai trò tiền kiểm, kiểm toán liên tục trong tổ chức các cuộc KTHĐ nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực quản lý và sử dụng ngân sách, tài chính bang hoặc liên bang trước khi trình Ủy ban ngân sách Quốc hội phê duyệt ngân sách năm.
Ở Hungary cũng như Cộng hòa liên bang Đức, KTNN cũng có chức năng thẩm định dự toán theo từng nội dung, chỉ tiêu đã được kiểm toán hàng năm do chủ tịch KTNN Hungary tổ chức. Sau khi có kết quả thẩm định dự toán gửi Bộ tài chính Hungary để làm việc với các Bộ, ngành. Bộ tài chính trả lời bằng văn bản để thống nhất và đồng thuận với KTNN về bản dự toán trước khi trình Chính phủ xem xét vào tháng 10 hàng năm. Chủ tịch KTNN phải có ý kiến phát biểu trước các đại biểu Quốc hội về kết quả thẩm định dự toán và KTHĐ dự toán năm ngân sách. Như vậy, tổ chức KTHĐ dưới dạng tiền kiểm của KTNN Hungary cũng thể hiện tương đồng với vai trò của KTNN cộng hòa Đức trong quan hệ quản lý NSNN, tài chính quốc gia (Điều 2 tuyên bố Lima).
Ở một số nước như: Nhật Bản, Đan Mạch, Trung Quốc… đều gửi dữ liệu dự toán sang KTNN nghiên cứu và yêu cầu KTNN tập trung vào các vấn đề gây bức xúc trong công chúng. Cùng với đó, KTNN đưa vào kế hoạch KTHĐ, thực hiện phương thức tiền kiểm nhằm cung cấp báo cáo nhanh trong các phiên họp thảo luận của Uỷ ban Ngân sách, Nghị viện và các Uỷ ban khác của Nghị viện trước khi Ủy ban ngân sách trình Quốc hội phê duyệt dự toán, quyến toán ngân sách năm. Hàng năm, Ủy ban kiểm toán đưa ra các báo cáo vắn tắt kết quả kiểm toán cho người sử dụng thông tin hữu ích, nhà quản lý, KTV nội bộ.
Ở Việt Nam gần đây, trong mối quan hệ QLNS, tài chính, tài sản công thì KTNN hàng năm đều tham gia vào dự thảo dự toán NSNN nhưng việc phát huy vai trò tiền
kiểm đối với quản lý dự toán, tổng dự toán NSNN hàng năm, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội còn hạn chế, chưa hiệu quả và thiếu khách quan. Việc tham gia vào xây dựng dự toán, kinh tế xã hội giúp cho KTNN tổ chức thực hiện KTHĐ cho kế hoạch vốn ngân sách đầu tư vào các chương trình, dự án có nhiều lĩnh vực rủi ro mà yêu cầu phải được kiểm soát ngay tại thời điểm xây dựng dự toán, phê duyệt chủ trương, quy hoạch. Vì vậy, KTNN Việt Nam cần ưu tiên, tập trung nghiên cứu, phát huy kinh nghiệm ở các nước có truyền thống lịch sử kiểm toán như các SAIs trong bảy khu vực tổ chức các Cơ quan kiểm toán quốc tế để tổ chức tiền kiểm cho giai đoạn lập, quyết định, chấp hành dự toán thu chi ngân sách, tài chính công. Một số kinh nghiệm cụ thể:
2.4.1.1 Kinh nghiệm từ Trung Quốc
Cơ quan kiểm toán Trung Quốc (CNAO) được thành lập vào năm 1918, mãi đến năm 1982, nghị quyết hệ thống kiểm toán và giám sát độc lập do Quốc hội thông qua tại Hiến pháp sửa đổi. Từ những năm 1987, hai Cơ quan Kiểm tra Kỷ luật Đảng và Giám sát Hành chính được sáp nhập có mô hình hai nhà một cửa nhằm tránh sự chồng chéo trong thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, giám sát và kiểm soát kinh tế, hành chính và công tác Đảng (kiemtoannn.gov.vn).
KTNN Trung Hoa ở Trung ương do Bộ trưởng phụ trách giống như Tổng KTNN Việt Nam; địa phương cũng có KTNN hành chính và KTNN cấp tỉnh lại còn có KTNN trực thuộc KTNN cấp tỉnh. Loại hình kiểm toán hiện nay phổ biến là KTHĐ và kiểm toán tuân thủ được áp dụng nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực hoạt động của một đối tượng hơn là nhiệm vụ QLNS, tài chính quốc gia.
CNAO trực thuộc Quốc Vụ viện, thực hiện nhiệm vụ Kiểm toán việc thu, chi tài chính, vai trò của CNAO là giám sát, kiểm tra về thu, chi tài chính và có thể được mở một cuộc điều tra đặc biệt khi cần thiết và giám sát hoạt động chuyên môn qua kiểm toán nội bộ của CNAO, trình lên CNAO ở cấp cao hơn. Như vậy, vai trò của KTNN Trung Hoa ít liên quan tới vai trò của KTHĐ nhưng ưu thế hơn trong thực hiện kiểm toán tuân thủ, kiểm toán trách nhiệm và phòng chống tham nhũng, tiêu cực trong QLTC, tài sản công. Ở Việt Nam, KTNN đang tổ chức thực hiện kiểm toán trách nhiệm kinh tế của người đứng đầu, cán bộ quản lý hơn là tổ chức kiểm toán phòng chống tham nhũng; riêng đối với loại hình KTHĐ được áp dụng vẫn chưa hiệu quả như loại hình kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính.
2.4.1.2 Kinh nghiệm từ Pháp
Thể chế hành chính của Cộng hòa Pháp là tản quyền và phân quyền, ở địa phương có Cộng đồng lãnh thổ địa phương, quyền lực giao cho địa phương nào quản lý thì Nhà nước trung ương không can thiệp mà chỉ thực hiện vai trò kiểm soát, giám sát hoạt động thông qua các cơ quan công quyền, trong đó KTNN có vai trò đại diện kiểm soát hoạt động của Nhà nước Pháp. Nhà nước Pháp cũng có các Bộ ngành như Việt
Nam, có Bộ trưởng, có cơ quan thanh tra chuyên ngành; địa phương có Tỉnh trưởng, Vùng trưởng và quyền lực thấp hơn là Giám đốc công sở (Jean Rattegeau và Fermand Dubois, 1984).
Như ở Đức, Ủy ban KTNN Pháp được gọi là Tòa Thẩm kế, Tòa Thẩm kế được thành lập và hoạt động chủ yếu là kiểm toán tuân thủ mạnh hơn. Các kết luận của Tòa Thẩm kế rất có uy lực, tính pháp chế cao như Tòa án có quyền yêu cầu đưa ra các ý kiến để xét xử. Vai trò của Tòa Thẩm kế thể hiện ở quyền kiểm sát cao hơn là kiểm tra, giám sát và kiểm soát.
2.4.1.3 Kinh nghiệm từ Đức
Tại Đức có Nhà nước liên bang, có ba thành phố lớn và khoảng 17 bang, việc phân chia quyền lực ở mỗi bang rất rõ rệt, người dân bầu Quốc hội bang và Chính phủ lại do Quốc hội bầu. Ngân sách Bang và liên bang không phụ thuộc nhau được quy định rõ trong Hiến pháp kể cả quyền lực quản lý cũng không phụ thuộc lẫn nhau (Intosai.org). Nhà nước Đức có Tòa án Hành chính để giải quyết các vụ việc tranh chấp, khiếu nại khi nội bộ khu vực không giải quyết được phải nhờ đến tài phán của Tòa hành chính. Hoạt động kiểm tra, giám sát thuộc về Chính phủ liên bang thông qua các cơ quan Cục quản lý Hành chính, Cục Thống kê Liên bang, Kiểm toán Liên bang. Ở mỗi bang đều có KTNN bang độc lập với KTNN liên bang, nhưng không có sự xuất kiện hệ thống thanh tra độc lập mà chỉ có thanh tra chuyên ngành.
Loại hình kiểm toán được áp dụng nhiều nhất là KTHĐ, và KTNN liên bang có thể thành lập một Tiểu ban KTHĐ. KTNN liên bang có chủ tịch và họ có vai trò to lớn được hiến định trong Hiến pháp, Luật liên bang và Luật NSNN. Như vậy vai trò của KTNN ở Cộng hòa liên bang Đức rất rõ ràng, độc lập, KTNN liên bang có vai trò kiểm tra, giám sát hoạt động theo pháp luật liên bang, KTNN Bang cũng có vai trò kiểm tra, giám sát hoạt động theo pháp luật bang.
Ở Việt Nam, vai trò KTNN các chuyên ngành và khu vực hoàn toàn phụ thuộc vào vai trò chung của KTNN thông qua HĐKT, chưa thực hiện độc lập như KTNN bang và KTNN liên bang Đức. Loại hình KTHĐ áp dụng vẫn chưa được chú trọng nhiều như ở KTNN Đức.
2.4.1.4 Kinh nghiệm từ Mỹ
Tương tự như ở Cộng hòa Liên bang Đức, Hoa kỳ có các bang và liên bang. Văn phòng giải trình Chính phủ (GAO- Government Accountability Office) được xem như là KTNN liên bang, do Quốc hội thành lập vào năm 1921 và trực thuộc Quốc hội, người đứng đầu của GAO là Tổng kiểm tra (Ở Việt Nam gọi là Tổng Kiểm toán) do Tổng thống bổ nhiệm, nhiệm kỳ 15 năm, GAO có nhiều chi nhánh (văn phòng) đặt ở các địa phương khác nhau (bang). Loại hình kiểm toán được áp dụng là kiểm toán tuân thủ và KTHĐ, tương tự như KTNN Đức, loại hình KTHĐ được áp dụng phổ biến (GAO-10-559SP).
Quốc hội Hoa Kỳ thành lập ra hai Thượng nghị viện và Hạ nghị viện để giám sát lại vai trò hoạt động của GAO và có thể thay đổi địa vị pháp lý của GAO. GAO lại đươc xem là một cơ quan hành pháp, hoạt động độc lập, vai trò của GAO thể hiện rất rõ ràng. KTNN Hoa Kỳ tổ chức kiểm toán hàng đầu về trách nhiệm giải trình giúp cho Quốc hội và Tổng thống kiểm soát, giám sát hoạt động quản lý kinh tế, QLNS liên bang và ngân sách bang. Loại hình kiểm toán nội bộ ở các bang của GAO cũng phát triển rất mạnh, hoạt động và báo cáo kết quả giám sát hoạt động quản lý, chi tiêu ngân sách lên GAO để báo cáo Quốc hội.
Như vậy, KTNN ở Hoa Kỳ như KTNN cộng hòa Đức, cũng có điểm tương đồng với Việt Nam nhưng điểm khác biệt là chưa có một cơ quan giám sát lại vai trò của KTNN như Thượng nghị viện và Hạ nghị viện Hoa Kỳ. Loại hình KTHĐ được vận dụng nhằm kiểm soát quản lý hoạt động và thu, chi NSNN chưa được phát triển mạnh nên hệ thống kiểm tra, giám sát đối với vai trò của KTNN còn hạn chế.
2.4.1.5 Kinh nghiệm từ Nhật Bản và Úc
KTNN Nhật Bản được gọi là Ủy ban Kiểm toán Nhật Bản, thực hiện vai trò trực tiếp giám sát và kiểm soát các hoạt động trong thời gian ngắn đối với một chương trình, dự án, chính sách hơn là giám sát hoạt động QLNS, vốn đầu tư. Loại hình kiểm toán được áp dụng phổ biến là KTHĐ, nhằm đánh giá 05 nội dung: Tính đúng đắn, tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực. Đối với CQKT Quốc gia Úc (ANAO) trên 30 năm thực hiện KTHĐ, hiện nay ANAO dành 50% nhân lực và ngân sách đầu tư thực hiện KTHĐ. Mục tiêu cụ thể trong kiểm toán là đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, tính tuân thủ pháp luật, ANAO xem việc lập kế hoạch chiến lược KTHĐ quan trọng hàng đầu trong tổ chức các cuộc KTHĐ. Cũng như KTNN Nhật Bản, ANAO cũng xác định vai trò của KTHĐ là cung cấp cho Quốc hội thông tin bảo đảm liên quan đến việc giám sát, kiểm tra, quản lý của các cơ quan Chính phủ Úc, các chương trình để hỗ trợ các nhà quản lý trong khu vực công nhằm thúc đẩy các hoạt động quản lý hành chính hiệu quả (Phạm Tú, 2013).
Với đặc điểm kinh tế chính trị của Nhật Bản và Úc, vai trò KTNN thể hiện trong tổ chức tiền kiểm với những vấn đề quan trọng và được đánh giá rất hiệu nghiệm. Khi tiến hành KTHĐ các dự án, công trình công cộng, họ đã thực hiện các phương thức tiền kiểm toán cho giai đoạn lập kế hoạch, quy hoạch dự án, phê duyệt chủ trương đầu tư, thiết kế dự toán vốn đầu tư và diễn biến thi công. Trong giai đoạn này, họ kiểm toán hồ sơ tại văn phòng KTHĐ hiện trường được dựng lên và xem trọng diễn biến hiện trường các yếu tố thi công, kết cấu công trình, khối lượng và chất lượng công trình. Tại trụ sở KTNN, Kiểm toán viên KTHĐ xem xét tính hợp pháp của từng khâu thực hiện dự án rồi tiếp bước kiểm tra hiện trường với những công cụ được hỗ trợ như:
Búa đo cường độ bê tông, thước trượt đo đường kính, chiều dài, độ dốc và độ rạn nứt cùng với hệ thống thiết bị tinh vi dò soi kết cấu thép, trắc địa… (Đặng Văn Thanh, 2013). Vai trò KTNN đã đưa ra những đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc sử dụng các nguồn lực công cho dự án, chương trình. Ngoài ra, khi Nhà nước phê duyệt chủ trương cho các chương trình, dự án đầu tư xây dựng đã có một quá trình tiến hành kỹ lưỡng, xem xét đến các yếu tố khả thi và tiền khả thi trong hoạt động của dự án và được KTNN kiểm tra, giám sát hoạt động song hành với hoạt động quản lý và đầu tư (Jbaudit.gov.jp).
Như vậy, KTNN Nhật Bản và Úc đã thể hiện được vai trò kiểm soát, kiểm tra, giám sát hoạt động tại hiện trường theo từng giai đoạn cụ thể trong một thời gian ngắn để lập báo cáo KTHĐ ngắn (trong loại hình kiểm toán liên tục). Thực hiện kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý ngay trong giai đoạn lập quy hoạch, kế hoạch của dự án; giai đoạn thiết kế các công trình công cộng; giai đoạn ước tính kinh phí; giai đoạn đấu thầu và ký kết hợp đồng; giai đoạn tiến hành xây dựng; giai đoạn vận hành thử và đưa vào hoạt động. Ở Việt Nam, KTNN đang từng bước tổ chức thực hiện KTHĐ để nâng cao vai trò hiệu quả, hiệu lực của KTNN theo định hướng của các SAIs.
2.4.2 Những bài học kinh nghiệm
Qua nghiên cứu vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công ở một số quốc gia cho thấy những giá trị lịch sử nhất định từ nghiên cứu về vai trò KTHĐ, đây là một loại hình kiểm toán đang được áp dụng phổ biến tại các nước đã và đang phát triển. Vai trò của KTHĐ được thể hiện rõ nét so với các loại hình kiểm toán khác mà các nghiên cứu đương đại đã chỉ ra rằng: Việc đảm mục tiêu cho hoạt động quản lý là đảm bảo được tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các chương trình, dự án, chính sách phát triển kinh tế, đầu tư, an sinh xã hội. Các nghiên cứu về những nhân tố ảnh hưởng và cản trở quá trình phát triển KTHĐ ở các nước chậm phát triển dẫn đến vai trò của KTNN chỉ giúp ích cho Quốc hội, Chính phủ điều hành, quản lý qua các kiến nghị của kiểm toán đối với những tồn tại, sai phạm đã xẩy ra trước khi có kết luận kiểm toán.
Ở các nước Nhật Bản, Úc, Mỹ đã vận dụng loại hình KTHĐ rất phổ biến và hiệu quả, đặc biệt họ chú trọng đến phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm, kiểm toán hiện trường, kiểm toán trách nhiệm giải trình, kiểm toán môi trường; điều đó giúp cho việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng hoạt động là rất hữu ích, đảm bảo được mục tiêu lớn cho các SAIs. Ở các nước chậm phát triển loại hình KTHĐ, trong đó có Trung Quốc, họ xem trọng kiểm toán trách nhiệm quản lý hơn KTHĐ, hướng đến mục tiêu phòng chống tham nhũng hơn là hiệu quả kinh tế và chất lượng hoạt động; do nền kinh tế của họ đang từng bước phải đồng bộ hóa CCHC công, quét sạch tiêu cực và
tham nhũng,… nên họ xem trọng yếu tố chính trị can thiệp vào quản lý kinh tế, vai trò của KTNN và vai trò của Đảng đan xen lẫn lộn, chưa rõ ràng; KTNN của họ mới chỉ thể hiện chức năng kiểm tra, xác nhận và xử lý vi phạm hơn là giúp cho Quốc hội, Chính phủ và các cấp quản lý kiểm soát, giám sát hoạt động của nền kinh tế.
Ở các quốc gia có nền kinh tế phát triển mạnh, họ đã thiết lập được hệ thống