Những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân

CHƯƠNG 2 : LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG

3.7 Những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân

3.7.1 Thành tựu đạt được

Trong thời gian qua, vai trò KTNN đã tập trung vào các chiến lược phát triển tổng thể của ngành, nâng cao vai trò qua thực hiện các mục tiêu KTHĐ mà các SAIs định hướng nhằm tăng cường giám sát, kiểm soát QLTC, tài sản công quốc gia. Những kết quả đạt được vừa qua thể hiện ở một số thành tựu sau (kiemtoannn.gov.vn):

Thứ nhất, KTNN được thành lập từ năm 1994, quá trình phát triển vai trò của KTNN dần được củng cố và nâng cao năng lực hoạt động giúp cho Chính phủ và Nhà nước kiểm soát quản lý nền tài chính công minh bạch, hiệu quả. Sau 03 năm hình thành và phát triển, KTNN đã gia nhập Đại hội ASOSAI năm 1997 với mục tiêu ban đầu “Vai trò của SAI trong thúc đẩy hiệu lực và hiệu quả quản trị khu vực công qua loại hình kiểm toán hoạt động”, thời điểm này KTNN đã thể hiện là thành viên tích cực với vai trò giúp cho các cấp QLNN trong lĩnh vực công thực hiện mục tiêu QLTC hiệu quả, hiệu lực.

Loại hình kiểm toán được các SAIs định hướng là KTHĐ, lúc bấy giờ KTNN đang tăng cường củng cố đội ngũ KTV, cơ sở vật chất và tập trung nghiên cứu kiểm toán với những cuộc kiểm toán chuyên đề thực hiện lồng ghép trong các cuộc kiểm toán ngân sách và dần hướng tới việc thực hiện thí điểm kiểm toán chuyên đề độc lập. Kết quả kiểm toán chuyên đề là tiền đề, cơ sở cho việc tổ chức thực hiện KTHĐ, bước đầu mang lại hiệu quả đáng khích lệ, KTNN đã đưa ra nhiều vấn đề sai phạm trong hoạt động, trong quản lý điều hành và báo cáo các SAIs thành viên.

Đến năm 2006, KTNN hoạt động độc lập với Chính phủ, thời điểm này KTNN tham gia đại hội ASOSAI lần thứ 10 tại Trung Quốc với mục tiêu “Vai trò của hoạt động kiểm toán trong việc thúc đẩy trách nhiệm giải trình khu vực công”. Thời điểm này, KTNN đã phát huy phần nào vai trò kiểm toán trách nhiệm trong khu vực công của SAI KTNN Trung Quốc. Hoạt động của KTNN từng bước tập trung hơn về hướng kiểm toán trách nhiệm của các cấp quản lý gắn với trách nhiệm giải trình, từ đó đưa ra các định hướng sau: (1) Phát hiện và chấn chỉnh, xử lý những dấu hiệu, hành vi vi phạm của người đứng đầu, người quản lý trong quản trị khu vực công; (2) nâng cao trách nhiệm giải trình, làm rõ những vấn đề, sự việc luôn gây bức xúc trong công chúng; (3) giải trình để gắn với trách nhiệm, nâng cao chất lượng quản lý, quản trị khu vực công.

mục tiêu: “Sử dụng công nghệ nhằm tăng cường chất lượng và hiệu quả kiểm toán”.

Phó tổng kiểm toán Đoàn Xuân Tiên đại diện SAI Việt Nam phát biểu chủ đề “Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của KTNN Việt Nam”. Đây là bước ngoặt lớn với chủ đề được KTNN quán triệt vận dụng các thành tựu công nghệ thông tin hiện đại nhất từ các SAIs để ứng dụng trong HĐKT như: Kiểm soát bộ dữ liệu lớn toàn ngành; kiểm soát chất lượng kiểm toán qua HĐKT; thu thập thông tin, dữ liệu xây dựng kế hoạch chiến lược kiểm toán trung hạn, dài hạn và kế hoạch kiểm toán năm và dài hạn,... được giao cho các đơn vị là Trung tâm Tin học, Vụ Tổng hợp và Văn Phòng KTNN phối hợp thực hiện.

Từ đó, KTNN đã ban hành Quyết định 1422/QĐ-KTNN, năm 2015 về Kế hoạch hành động thực hiện vai trò Chủ tịch và thành viên Ban điều hành ASOSAI giai đoạn 2015-2024 của KTNN do Tổng KTNN ban hành. KTNN đã phát huy được vai trò của KTHĐ và ứng dụng loại hình này từ năm 2015, kiểm toán thí điểm với các cuộc KTHĐ nhà ở xã hội, chương trình cấp phép và QLNN về y tế tư nhân. Về sau các cuộc KTHĐ được định hướng rõ hơn trên cơ sở các cuộc kiểm toán chuyên đề độc lập và tách biệt chủ yếu tập trung vào những nội dung, lĩnh vực có nhiều rủi ro, luôn gây bức xúc trong công chúng.

Năm 2018, KTNN chính thức là Chủ tịch Đại hội ASOSAI lần thứ 14, nhiệm kỳ 2018-2021, với mục tiêu: “Kiểm toán môi trường vì sự phát triển bền vững”. Đại hội lần này là bước ngoặt quan trọng để KTNN Việt Nam phát huy vai trò của nước chủ nhà, là đầu tầu dẫn dắt các SAIs thành viên thực hiện bốn mục tiêu cụ thể: Thực hiện KTHĐ, kiểm toán môi trường, kiểm toán công nghệ thông tin và kiểm toán nợ công. Từ đó, KTNN tập trung tổng lực vào xây dựng chiến lược KTHĐ cho những chủ đề luôn được công chúng quan tâm như: Bảo vệ môi trường, tài nguyên khoáng sản, đất đai, xây dựng, quy hoạch, an toàn thực phẩm bảo vệ người tiêu dùng,... kết quả ban đầu đáng khích lệ và được các SAIs ủng hộ. Ngày 28/12/2018, KTNN ban hành

Quyết định Số: 2374/QĐ-KTNN của Tổng Kiểm toán Nhà nước về việc ban

hành Chương trình hành động thực hiện vai trò Chủ tịch ASOSAI nhiệm kỳ 2018-2021 của Kiểm toán Nhà nước, đây là chương trình hành động với chiến lược phát triển bền vững về bộ máy, năng lực, kết quả hành động, thành lập ban chỉ đạo điều hành, đào tạo hơn 120 cán bộ kiểm toán quốc tế tinh nhuệ, kỹ năng đa dạng trong các lĩnh vực kiểm toán, đặc biệt chú trọng về KTHĐ.

Thứ hai, vị thế của KTNN đã được hiến định độc lập tại Hiến pháp sửa đổi năm 2013, vì vậy KTNN tăng cường vai trò của mình trong tiến trình kiểm toán giúp cho Quốc hội, Chính phủ và Nhân dân thực hiện vai trò giám sát, kiểm soát QLTC, tài

sản quốc gia minh bạch, hiệu quả. Kết quả vận động của nền kinh tế hiện đại và phát triển gắn với việc quản lý hoạt động của các thành phần kinh kế thuộc khu vực công đòi hỏi ngày càng cao về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý. Vì vậy, loại hình KTHĐ giúp ích trong vai trò tổ chức độc lập các cuộc kiểm toán trọng điểm mà KTNN đang hướng tới hoàn thành mục tiêu do các SAIs định hướng.

Hiện nay, KTNN thường xuyên tham gia dự thảo dự toán NSNN các cấp tại Bộ Tài chính, Uỷ ban Nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kết quả thảo luận và cho ý kiến về điều hành ngân sách hàng năm, uốn nắn, hiệu chỉnh kịp thời những nội dung bất cập và vấn đề có liên quan đến trách nhiệm kinh tế của người đứng đầu, cán bộ quản lý. Đây là bước đầu thể hiện công tác giám sát, kiểm soát quản lý dự toán, ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và Nhân dân cùng các cấp QLNN thực hiện tốt vai trò QLTC, tài sản công.

Thứ ba, hiện nay cơ cấu tổ chức bộ máy của KTNN được củng cố phát triển toàn diện, có 32 đơn vị trực thuộc bao gồm 8 đơn vị tham mưu (cấp Vụ), 8 đơn vị chuyên ngành, 13 KTNN khu vực và 3 đơn vị sự nghiệp; tổng số cán bộ KTV và người lao động hơn 2.000 người; trụ sở, cơ sở vật chất tương đối đầy đủ, toàn diện. KTNN đã củng cố một lực lượng, đội ngũ cán bộ, KTV có đủ năng lực; nhân lực, vật lực cho việc thực hiện tổ chức các cuộc KTHĐ độc lập trọng tâm vào các lĩnh vực có nhiều rủi ro. Bộ máy KTNN sẵn sàng thực hiện tốt vai trò KTHĐ trên nền tảng, thành tựu và kinh nghiệm quốc tế về KTHĐ của các nước đã và đang phát triển trước Việt Nam. Công tác đào tạo nguồn nhân lực hàng năm được giao cho Trường Đào tạo Nghiệp vụ Kiểm toán thực hiện, trước đây là Trung tâm Nghiên cứu Khoa học Kiểm toán. Trường có chức năng tổ chức đào tạo trong nước và phối hợp với Vụ Hợp tác Quốc tế đề cử đội ngũ cán bộ, KTV có đủ năng lực, phẩm chất chính trị, đạo đức sang các SAIs học tập kinh nghiệm, vận dụng xây dựng đề án, chiến lược phát triển HĐKT vào thực tiễn Việt Nam. Ngoài ra, hàng năm KTNN đều mời các chuyên gia nước ngoài như: Chuyên gia CANADA, Pakistan, Ấn Độ,... sang Việt Nam tập huấn nghiệp vụ, đồng thời KTNN thường xuyên tham gia các cuộc Hội thảo quốc tế do các SAIs tổ chức.

Thứ tư, Luật KTNN được sửa đổi, thay thế đồng bộ, nâng cao chế tài và pháp chế pháp quyền của hệ thống pháp luật KTNN. Các chuẩn mực KTHĐ đã được Việt hoá từ năm 2017 phù hợp theo thông lệ quốc tế và đang vận dụng có hiệu quả vào HĐKT nước chủ nhà. Hiện nay, KTNN đưa ra dự thảo lần 4 về xử lý trách nhiệm dựa trên kết luận, kiến nghị kiểm toán, đây là văn bản đang được dự thảo ban hành từ năm 2019 để nâng cao tính pháp chế của hệ thống pháp luật KTNN, đẩy mạnh chế tài thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN giúp cho việc kiểm soát chất lượng trong HĐKT được thuận lợi, hiệu lực. Luật KTNN sửa đổi cũng tăng cường trách nhiệm, vai trò của KTNN và khi chủ thể KTNN đưa ra kết luận kiểm toán không phù hợp, ảnh hưởng thiệt hại thì

khách thể kiểm toán được quyền khiếu kiện KTNN, đây là quy định phù hợp với thông lệ quốc tế nhằm nâng cao tính dân chủ, vai trò và trách nhiệm pháp lý cho KTNN.

Thứ năm, vai trò của KTNN được thể hiện rõ nhất ở những năm gần đây, các SAIs giao trọng trách và ủng hộ SAI chủ nhà thực hiện tốt mục tiêu đã định. Với những thành tựu đạt được hơn 20 năm HĐKT, các SAIs đều quan tâm hơn hết đến kết quả KTHĐ của Việt Nam, chỉ ra những hạn chế yếu kém cần khắc phục trong thực hiện vai trò KTNN, từ đó làm động lực phát triển không ngừng và bứt phá cho mọi hoạt động của KTNN Việt Nam khi được giao trọng trách. Kết quả KTHĐ được công bố trước công chúng và được Quốc hội, Chính phủ đánh giá cao về mọi mặt đã đạt được. Kết quả ấy ngày càng được công chúng quan tâm, các cấp, các ngành rất chú trọng đến tình hình diễn biến thực địa và hành vi vi phạm của những đối tượng có liên quan đến quản lý, điều hành được chỉ ra tại kết luận KTHĐ.

Cùng với việc ứng dụng công nghệ thông tin vào HĐKT và sự phát triển của Công nghiệp 4.0 thích ứng với Chính phủ điện tử và chính quyền điện tử, KTNN đã đạt được những kết quả ban đầu thí điểm trong năm 2018 và tiếp tục thực hiện từ năm 2019 về hợp phần dữ liệu, thu thập bộ dữ liệu qua các cổng thông tin, công nghệ điện tử tương thích với hệ phần mềm KTHĐ nhằm kiểm soát thường xuyên tình hình hoạt động, điều hành và quản lý vốn ngân sách, dự toán, diễn biến của tình hình đầu tư phát triển kinh tế, an sinh xã hội. Từ kết quả đó, KTNN lập kế hoạch kiểm toán chiến lược KTHĐ trung hạn, dài hạn, kế hoạch kiểm toán liên tục, định kỳ với các phương thức tổ chức kiểm toán: Tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm.

3.7.2 Hạn chế, yếu kém

Trong tiến trình phát triển không ngừng của KTNN, bên cạnh những thành tựu đạt được cho chúng ta thấy còn nhiều yếu kém, hạn chế trong HĐKT nhất là trong tổ chức KTHĐ nâng cao vai trò KTNN. KTNN cần nhận diện những hạn chế sau (Kiểm toán Nhà nước, 2018):

Thứ nhất, kể từ khi hình thành và phát triển, KTNN gia nhập đại hội ASOSAI năm 1997 lần đầu tiên được KTNN các nước quan tâm. Tuy kết quả của sự vận động tích cực, sau 03 năm hoạt động KTNN lúc bấy giờ còn non trẻ, lực lượng kiểm toán còn mỏng, năng lực để phát triển loại hình KTHĐ chưa được quan tâm như các SAIs kỳ vọng. KTHĐ lúc bấy giờ chưa có phương pháp, quy trình, chuẩn mực được Việt hoá để ứng dụng nên kết quả kiểm toán chuyên đề lồng ghép thí điểm trong các cuộc kiểm toán ngân sách chưa mang lại kỳ vọng cao để làm nền tảng cho việc tổ chức KTHĐ.

Tại Đại hội ASOSAI lần thứ 13, KTNN đã được tiếp cận công nghệ thông tin trong HĐKT, đây cũng là năm thực hiện KTHĐ độc lập. Tuy kết quả mang lại nhiều dấu ấn nhưng các cuộc KTHĐ chỉ mới bắt đầu tổ chức trên nền tảng của kiểm toán chuyên

đề; nhiều cuộc kiểm toán chuyên đề có lĩnh vực rủi ro cao, gây bức xúc nhiều trong công chúng nhưng chưa được tách biệt tổ chức KTHĐ độc lập; nhiều cuộc KTHĐ có kết quả đáng khích lệ nhưng chưa được TCKT liên tục, kiểm toán định kỳ và thường xuyên như các cuộc KTHĐ về nhà ở xã hội, chương trình cấp phép và QLNN về y tế tư nhân, các dự án đầu tư khai thác tài nguyên khoáng sản dẫn đến những yếu kém, tồn tại khó được kiểm soát, quản lý và uốn nắn thường xuyên, chấn chỉnh kịp thời.

Năm 2018, KTNN chính thức là nước chủ nhà của Đại hội ASOSAI lần thứ 14, Đại hội đề cao hơn hết loại hình KTHĐ do SAI chủ nhà làm đầu tầu thực hiện trong các lĩnh vực môi trường, nợ công, biến đổi khí hậu và các lĩnh vực khác có nhiều rủi ro, ảnh hưởng trong toàn khu vực và thế giới. Tổng kết lại kết quả KTHĐ đạt được và báo cáo định kỳ lên các SAIs thành viên, tuy nhiên SAI Việt Nam đang còn yếu kém về năng lực kỹ thuật chuyên sâu trong các lĩnh vực như: Đa dạng sinh học, biến đổi khí khậu, thảm hoạ môi trường xuyên quốc gia,… Cùng với đó, kết quả kiểm toán của SAI Việt Nam chưa có nhiều thông tin, dữ liệu để báo cáo tổng thể kết quả năm trong nhiệm kỳ đại hội 2018-2021, các SAIs thành viên chưa có đủ thông tin đánh giá hết tình hình HĐKT của SAI nước chủ nhà so với mục tiêu của Đại hội đề ra.

Thứ hai,về thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm để đảm bảo được các mục tiêu KTHĐ gắn với vai trò trong giám sát, QLTC, tài sản công đối với SAI Việt Nam hiện nay còn hạn chế về năng lực, nhân lực, công nghệ, kinh nghiệm và tổ chức. KTNN chưa thực sự chú trọng đến loại hình kiểm toán liên tục, KTHĐ được tổ chức thường xuyên, phân kỳ cho một dự án, chương trình, chính sách đầu tư phát triển từ giai đoạn lập chủ chương đầu tư, kế hoạch vốn ngân sách, tổ chức đấu thầu thi công và đưa vào vận hành khai thác. Với ý nghĩa của việc TCKT liên tục giúp nâng cao vai trò của KTNN trong giám sát thường xuyên, định kỳ, kiểm soát quản lý trong suốt quá trình hoạt động và QLTC, vốn ngân sách đầu tư vào các chương trình, dự án. Do đó hạn chế của KTNN chưa có nhiều kinh nghiệm thực tiễn tổ chức thực hiện phương thức kiểm toán này ngay trong giai đoạn đầu của chu trình quản lý dự án; hiện nay KTNN chỉ tham gia thảo luận dự toán với Bộ tài chính, HĐND các cấp và đưa ra ý kiến thảo luận nhưng chưa có tính pháp lý cao, chưa có chế tài bằng văn bản. Với những yếu kém đó, làm ảnh hưởng không nhỏ đến vai trò của KTNN và hạn chế đến thẩm quyền kiểm soát, giám sát hoạt động QLTC, tài sản công quốc gia cũng như ý kiến tham vấn chính sách của KTNN chưa có uy lực, hiệu lực trong mọi giai đoạn điều hành NSNN ở các cấp QLTC, tài sản công.

Thứ ba, hiện nay, tổ chức BMKT được củng cố phát triển toàn diện về năng lực, trình độ chuyên môn, cơ sở vật chất tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, trình độ chuyên môn chưa đồng đều, một bộ phận KTV còn ngại khó; đối với việc tổ chức các cuộc KTHĐ, kiểm toán đất đai, chuyên đề, các KTV ngại tiếp cận; chuẩn mực hoạt động và

đạo đức công vụ chưa cao; về phát triển kỹ năng nghề nghiệp thông qua các kênh kiến trúc công nghệ thông tin, ngoại ngữ còn yếu kém, Kiểm toán viên KTHĐ tinh thần rèn luyện chưa cao, chưa tự lực nghiên cứu, học tập nhằm trang bị kiến thức tin học, ngoại