- Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, Điều 136 Luật đất đai năm 2003 quy
3. Việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản
3.1.3. Xuất phát từ những bất cập của pháp luật hiện hành
Một là, các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai thường xuyên được
sửa đổi, bổ sung, thay thế và mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật lại chưa có đầy đủ các văn bản hướng dẫn thực hiện của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Do vậy, việc áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vụ án hành chính của Tịa án các cấp gặp nhiều khó khăn.
Đó là:
+ Về quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khơng khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai:
Điểm c Khoản 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003; khoản 3 Điều 163 và khoản 3 Điều 164 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ (được thay thế bằng khoản 3 Điều 63 và khoản 3 Điều 64 Nghị định số 87/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ) quy định: Người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai của Ủy ban nhân dân cấp huyện (hoặc cấp tỉnh) khơng đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính đó có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (hoặc cấp tỉnh); trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (hoặc cấp tỉnh) mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại Tịa án nhân dân.
Theo cách hiểu câu chữ của quy định nêu trên thì chỉ có ng ười khiếu nại (sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại) mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án nhân dân.
Trong thực tế, có trường hợp khi giải quyết khiếu nại lần đầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (hoặc cấp tỉnh) ra quyết định giải quyết khiếu nại
thỏa mãn yêu cầu của người khiếu nại, nhưng lại ảnh hưởng đến quyền lợi của ngư
ời không khiếu nại và do không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại, họ khởi kiện vụ án hành chính thì có được chấp nhận thụ lý, giải quyết khơng? Vấn đề này chưa được pháp luật quy định giải quyết ra sao.
Ví dụ: Ủy ban nhân dân huyện X có Quyết định số 25/QĐ-UBND giao
cho ông Nguyễn Văn A được sử dụng 100m2 đất ở. Ông Nguyễn Văn B cho rằng trong số 100m2 đất ơng A được cấp có 50m2 thuộc quyền sử dụng của ơng. Ơng B khiếu nại Quyết định số 25/QĐ-UBND đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện X . Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện X ban hành Quyết định số 26/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại của ơng B có nội dung: “Chấp nhận khiếu
nại. Thu hồi Quyết định số 25/QĐ-UBND”. Ơng A khơng đồng ý với Quyết
định số 26/QĐ-UBND và đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án u cầu Tịa án tun xử Quyết định số 25/QĐ-UBND (quyết định hành chính) là đúng pháp luật và hủy Quyết định số 26/QĐ-UBND quyết định giải quyết khiếu nại). Trong trường hợp này Tòa án phải xử lý ra sao?
+ Về chủ thể của hành vi hành chính:
Có một số trường hợp thực tế như sau:
- Trường hợp khi thu hồi đất, Ủy ban nhân dân cấp huyện không ra quyết định thu hồi đất theo thẩm quyền quy định tại Điều 44, thì hành vi khơng ra quyết định này là của Ủy ban nhân dân huyện chứ không phải là hành vi của cá nhân cán bộ, công chức nào.
- Trường hợp Ban giải phóng mặt bằng của Ủy ban nhân dân huyện ra Thông báo về việc áp giá bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì hành vi áp giá bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là của Ban giải phóng mặt bằng chứ khơng phải là hành vi của cá nhân cán bộ, công chức nào.
Theo quy định tại khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo và khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì hành vi hành
chính bao gồm cả hành vi của cơ quan hành chính nhà nước và của cá nhân (cán bộ, cơng chức nhà nước).
Nhưng tại khoản 2 Điều 162 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước (tức chỉ là hành vi của cá nhân).
Hiện nay chưa có hướng dẫn trong các trường hợp nêu trên thì hành vi hành chính được xác định là của ai? Của Ban giải phóng mặt bằng, của Ủy ban nhân dân hay của cá nhân cán bộ, cơng chức trực tiếp có hành vi?
+ Về cưỡng chế thu hồi đất:
Quyết định cưỡng chế thu hồi đất không phải là quyết định thu hồi đất, quyết định giải phóng mặt bằng hay bất kỳ một loại quyết định hành chính nào được nêu tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Do đó, Tịa án khơng có thẩm quyền giải quyết đối với khiếu kiện này.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3 Điều 39 Luật Đất đai năm 2003, cưỡng chế thu hồi đất về bản chất là nhằm để thực hiện quyết định thu hồi đất, giải phóng mặt bằng. Do đó, có quan điểm cho rằng khiếu kiện đối với quyết định cưỡng chế thu hồi đất phải được xác định là loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
Về vấn đề này cũng chưa có văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn.
Hai là, các văn bản quy phạm pháp luật về khiếu kiện hành chính trong
lĩnh vực đất đai chưa đồng bộ, phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật của Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính, dẫn đến nhiều vướng mắc trong q trình vận dụng quy định của pháp luật để thụ lý giải quyết loại khiếu kiện này.
- Theo quy định của Luật đất đai, thì khi đương sự thực hiện việc khiếu nại lần hai đối với một số loại việc thuộc lĩnh vực quản lý đất đai (theo quy định tại điểm a, b khoản 2 Điều 138 Luật đất đai; khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006), thì khơng cịn quyền được khởi kiện vụ án hành chính.
Trong khi đó, theo quy định tại Điều 46 của Luật khiếu nại, tố cáo thì sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, nếu không đồng ý, đương sự vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án.
- Theo quy định tại Điều 39 và Điều 46 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai mà người khiếu nại khơng đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án.
Nhưng theo quy định tại khoản 2 Điều 138 của Luật đất đai thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Điều này có nghĩa là nếu chưa nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại chưa có quyền khởi kiện vụ án hành chính.
Trong cả hai trường hợp nêu trên có quan điểm cho rằng cần áp dụng các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo. Do vậy, khi Tòa án căn cứ Luật đất đai để trả lại đơn khởi kiện của công dân đã gây bức xúc không những chỉ với người khởi kiện mà đối với cả cơ quan hành chính nhà nước.
Để giải quyết bức xúc của công dân, với tinh thần mở rộng quyền khiếu nại cho công dân trong một số trường hợp cụ thể Lãnh đạo Tòa án nhân dân tối cao đã hướng dẫn cho thụ lý, giải quyết vụ án; đồng thời đề nghị Hội đồng Thẩm phán Tịa án nhân dân tối cao có hướng dẫn tạm thời tồn ngành trong
khi trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung quy định của Luật đất đai cho phù hợp với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo về vấn đề này.
+ Về thời hiệu khiếu nại và khởi kiện:
Thời hiệu khiếu nại và khởi kiện đối với một số trường hợp thuộc lĩnh vực quản lý đất đai theo quy định Luật đất đai và các Nghị định hướng dẫn không thống nhất với thời hiệu khiếu nại và khởi kiện do Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định:
Theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 138 Luật đất đai thì thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu là 30 ngày và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 45 ngày.
Theo quy định tại Điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo; điểm a khoản 2 Điều 30 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thì thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu là 90 ngày, thời hiệu khởi kiện là 30 ngày.
Như vậy, thời hiệu về thủ tục khiếu nại, giải quyết khiếu nại và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án đối với loại việc thuộc lĩnh vực quản lý đất đai không thống nhất với thời hiệu về thủ tục khiếu nại, giải quyết khiếu nại và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án đối với các loại việc khác được quy định tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Do vậy, trong một số trường hợp đương sự khiếu nại và khởi kiện vụ án hành chính, việc xác định thời hiệu gặp khó khăn và vướng mắc và gây trở ngại cho người khiếu kiện.
Ba là, các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai vừa quy định về nội dung quản lý đất đai vừa quy định về trình tự, thủ tục khiếu nại và khởi kiện vụ án hành chính, gây ra tình trạng lẫn lộn giữa luật nội dung và luật hình thức, vừa thừa vừa thiếu, vừa chồng chéo quy định về trình tự, thủ tục khiếu nại và khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai.
- Luật đất đai quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” (khoản 1 Điều
138), thế nhưng lại không quy định rõ chủ thể nào mới được thực hiện quyền khiếu nại; trình tự thụ lý và giải quyết khiếu nại ra sao…
- Luật đất đai quy định trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết, thời hiệu khiếu nại, thời hiệu khởi kiện và quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai (Điều 138 của Luật đất đai). Nhưng các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai lại quy định chỉ có 4 nhóm quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại thì giải quyết theo quy định tại Điều 138 của Luật đất đai, còn các khiếu nại khác về quản lý đất đai thì giải quyết theo Luật khiếu nại, tố cáo (Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP và Điều 63,64,65 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP).
- Điểm a khoản 2 Điều 138 Luật đất đai quy định: Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại Tịa án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Nhưng tại Khoản 3 Điều 63 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ lại hướng dẫn: Trường hợp khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật khiếu nại, tố cáo. Quyết định
giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết lần hai.
Việc hướng dẫn như Nghị định số 84/2007/NĐ-CP là không cần thiết, vừa là thừa vừa chồng chéo, xung đột với quy định của Luật đất đai - là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn.
Cũng có quan điểm cho rằng: Sau khi Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết khiếu nại mới chỉ dừng lại ở các cơ quan quản lý nhà nước; người khiếu nại vẫn còn quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án.
Bốn là, bản thân các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai quy định
khác nhau về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai. Ví dụ: Luật đất đai 2003, Nghị định 181/2004/NĐ-CP và Nghị định số 84/2007/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 có xung đột pháp luật khi quy định về thời hiệu khiếu nại.
Theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 138 Luật đất đai thì khơng phân biệt đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cấp huyện hay của cấp tỉnh, thời hiệu khiếu nại lần đầu cũng đều là 30 ngày; Thời hiệu khiếu nại tiếp theo là 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 163, khoản 3 Điều 164 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (được thay thế bằng các Điều 63 và 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ) thì:
- Thời hiệu khiếu nại lần đầu:
+ Không quá 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện;
+ Không quá 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;
- Thời hiệu khiếu nại lần hai: 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Qua đó thể hiện, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ tuy có xung đột pháp luật với Luật đất đai và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP nhưng đã tiến dần hơn đến “độ” phù hợp với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo về vấn đề thời hiệu khiếu nại, thời hiệu khởi kiện và về trình tự giải quyết khiếu nại.
Năm là, pháp luật tố tụng hành chính chưa quy định “chuẩn mức” về
thẩm quyền phán xét (ra bản án, quyết định) của Tòa án sau khi xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện: trong trường hợp nào Tịa án có quyền tun xử giữ ngun, sửa đổi hay xử hủy quyết định hành chính hoặc buộc chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu kiện. Hiện nay, vấn đề có chấp nhận yêu cầu khiếu kiện của người khởi kiện hay khơng cịn tùy thuộc vào sự đánh giá, nhận xét của Hội đồng xét xử, dẫn đến sự không thống nhất về đường lối giải quyết vụ án, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai.