(sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2006)
Tại Hiến pháp 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thông qua ngày 15/4/1992, quyền khiếu nại của công dân tiếp tục được khẳng định là một trong các quyền cơ bản. Việc giải quyết khiếu nại của công dân được quy định tại Điều 74 như sau: "...Việc khiếu nại, tố cáo
phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”.
Để có những biện pháp, cơ chế thích hợp cho việc giải quyết các khiếu nại của công dân, Nghị quyết 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII đã đặt ra một vấn đề mới và cấp bách: “Đẩy mạnh giải quyết các khiếu kiện hành chính... xúc tiến việc thiết lập hệ thống Tịa án hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính” [19, tr.5]. Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ VIII tiếp tục khẳng định nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền, trong đó đề ra yêu cầu “xúc tiến thành lập Tịa hành chính
trong Tịa án nhân dân, bổ sung thể chế làm căn cứ cho việc xét xử” [20, tr.243]. Thể chế hoá đường lối của Đảng, tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá IX,
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân (về Toà án hành chính) đã được thơng qua và có hiệu lực từ ngày 01/7/1996. Đồng thời, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng đã được ban hành ngày 21/5/1996. Theo quy định của các văn bản pháp luật kể trên, Tồ án nhân dân có thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính; việc giải quyết khiếu nại khơng chỉ trong phạm vi và thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, nếu khơng đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính, cơng dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án. Quy trình giải quyết này đã tạo nên một cơ chế giải quyết gồm hai giai đoạn: giai đoạn giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính và giai đoạn giải quyết khiếu nại theo thủ tục tố tụng tại Tòa án (thủ tục tư pháp).
Để phù hợp với cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính, cùng với những yêu cầu hoàn thiện pháp luật khiếu nại, ngày 2/12/1998, tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khố X đã thơng qua Luật khiếu nại, tố cáo thay cho Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân ban hành năm 1991.
Qua thực tiễn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại còn nhiều hạn chế, việc phân cấp trách nhiệm giải quyết khiếu nại chưa phù hợp với tình hình thực tế của hoạt động giải quyết khiếu nại. Ngày 5/6/2004 tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khố XI đã thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là Luật sửa đổi năm 2004). Ngày 19/4/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 53/2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo. Việc sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo tập trung vào các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính các cấp.
Ngày 29/11/2005, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XI đã thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là Luật sửa đổi năm 2005) và Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/06/2006.
Luật sửa đổi năm 2005 đã thực sự mở rộng điều kiện cần thiết cho người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại và khởi kiện của mình khi họ thấy việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính chưa đầy đủ hoặc chưa đúng theo quy định của pháp luật. Luật sửa đổi năm 2005 chủ yếu tập trung sửa đổi, bổ sung những vấn đề sau đây:
- Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Luật sửa đổi năm 2005, đã bỏ các quy định liên quan đến quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Thanh tra và Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, Luật này cũng đã bỏ thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Tổng Thanh tra và Thủ tướng Chính phủ trong việc giải quyết khiếu nại liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; lược bỏ quy định về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức, chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo (vì vấn đề này đã được quy định cụ thể tại Luật tổ chức Chính phủ).
- Về khiếu nại, thủ tục giải quyết khiếu nại: Theo quy định tại đoạn 2 Điều 39, có thể hiểu là đối với quyết định hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc quyết định hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mà nội dung không thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành, thì việc giải quyết khiếu nại lần đầu là do những người này (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh) giải quyết, nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại khơng đồng ý, thì họ chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
Điều 46 đã thay cụm từ “có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại tiếp theo” bằng cụm từ “có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án”. Như vậy, có thể hiểu rằng người khiếu nại đã được mở
rộng hơn nữa quyền khiếu nại của mình bằng việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án. Nếu người khiếu nại đã khiếu nại lên người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai và hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại khơng đồng ý thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án có thẩm quyền.
- Về thời hiệu khởi kiện: Theo quy định tại Điều 39 và Điều 46 thì trong
thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định tại Điều 36 và trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định tại Điều 43 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai mà người khiếu nại khơng đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng khơng q 45 ngày.
Để giải quyết các vụ án hành chính phù hợp với các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, đồng thời để giải quyết vướng mắc trong quá trình (hai năm) thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, ngày 25/12/1998 Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Pháp lệnh này có hiệu lực từ ngày 05/01/1999.
Việc ban hành Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 đã tháo gỡ được một số khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính. Tuy nhiên, trong thời gian qua đã có nhiều văn bản quy phạm
pháp luật mới được ban hành có những quy định liên quan đến tố tụng hành chính như: Luật tổ chức Tồ án nhân dân năm 2002; Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002; Luật đất đai năm 2003 (có hiệu lực từ 1/7/2004); Luật khiếu nại tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005). Theo quy định của các Luật mới này thì một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung theo Pháp lệnh năm 1998 khơng cịn phù hợp về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính; về thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính; về thời hiệu khiếu nại và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính...Bên cạnh đó Nhà nước ta đã ký kết và gia nhập nhiều Điều ước quốc tế và đang trong quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Nhằm đảm bảo tính thống nhất giữa các quy định của pháp luật, tháo gỡ những vướng mắc trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, bảo đảm việc giải quyết các vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, tổ chức, đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, hội nhập quốc tế và cải cách tư pháp đã được đề cập trong các Nghị quyết của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ chính trị “về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp
trong thời gian tới” và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ
chính trị “về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”, ngày 06/4/2006, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực ngày 01/6/2006.
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) có những điểm mới lưu ý sau:
Điều 11 Pháp lệnh năm 2006 đã tăng thẩm quyền cho Tồ hành chính, ngồi các loại việc được quy định tại Điều 11 Pháp lệnh cũ, còn quy định thêm một số loại việc mới mà các loại việc mới này có thủ tục tiền tố tụng (khiếu nại) khơng theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo mà theo quy định ở các văn bản pháp luật khác, ví dụ: việc khiếu nại đối với loại việc quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh mới được quy định tại Điều 138 Luật đất đai năm 2003 và các Điều 163,164 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003; việc khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định của Luật cạnh tranh năm 2004; việc khiếu nại về danh sách cử tri theo quy định của Luật bầu cử…
- Về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính của Tịa án:
Theo quy định tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì từ 01/6/2006 Tồ hành chính có thẩm quyền (thẩm quyền về việc) giải quyết 22 nhóm khiếu kiện hành chính, gồm:
1. Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
2. Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính;
3. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính; 4. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc áp dụng hoặc
thi hành biện pháp xử lý hành chính bằng một trong các hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính;
5. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác;
6. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc cấp, thu hồi giấy phép xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh; giấy chứng nhận
đăng ký kinh doanh và chứng chỉ hành nghề hoặc khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính tkhác liên quan đến hoạt động kinh doanh, tài chính của thương nhân;
7. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính liên quan đến thương mại, hàng hoá quốc tế hoặc trong nước;
8. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao tài chính trong nước và quốc tế, dịch vụ và cung ứng dịch vụ;
9. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản;
10. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc áp dụng thuế, thu thuế, truy thu thuế;
11. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong việc áp dụng phí, thu phí, lệ phí; thu tiền sử dụng đất;
12. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển giao cơng nghệ;
13. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư;
14. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan;
15. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính về quản lý hộ tịch;
16. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính đối với việc từ chối cơng chứng, chứng thực;
17. Khiếu kiện quyết định, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất;
18. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân;
19. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống;
20. Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư; (Theo Luật luật sư có hiệu lực từ 01/7/2006 thì khơng cịn loại khiếu kiện này); 21. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ
việc cạnh tranh;
22. Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật Việt Nam và Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. So với các khiếu kiện quy định tại Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 1998) thì Pháp lệnh sửa đổi năm 2006 quy định thêm 17 nhóm khiếu kiện mới trong đó có 7 loại việc hồn tồn mới. Tuy nhiên, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 1998) quy định tất cả các loại “quyết định hành chính, hành
vi hành chính” tức bao gồm cả quyết định giải quyết tranh chấp đất đai đều
thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai (khoản 5 Điều 11), nhưng nay được quy định cụ thể là: khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong các trường hợp: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất (khoản 17 Điều 11).
Tóm lại, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm
2005) và Pháp luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì việc khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính cần chú ý:
- Người khiếu nại có thực hiện quyền khiếu nại đúng thời hiệu khiếu nại (lần đầu và lần hai) khơng;
- Người khiếu nại có quyền khiếu nại khơng. Để xem xét vấn đề này cần