- Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, Điều 136 Luật đất đai năm 2003 quy
3. Việc giải quyết khiếu nại về đất đai quy định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai quy định tại khoản
2.3.2.2. Những vướng mắc trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đa
trong lĩnh vực đất đai
Trong thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai, về phía Tịa án gặp nhiều vướng mắc trong việc áp dụng các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo, Luật đất đai, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và các văn bản hướng dẫn. Dưới đây chỉ xin nêu ra một vài trong số những vướng mắc đó:
Theo hướng dẫn tại Mục 2 Nghị quyết số 04/2006/NQ-HĐTP ngày 04/8/2006 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì: “Quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện để yêu cầu Tòa án
giải quyết vụ án hành chính phải là quyết định hành chính lần đầu”.
+ Trong trường hợp thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường ra nhiều quyết định trên cơ sở tự nhận thấy cần thiết hoặc trên cơ sở có khiếu nại của cơng dân, quyết định sau hủy bỏ hoặc thay thế quyết định trước. Vì thế, cả về phía người khiếu kiện, cả về phía Tịa án đều gặp khó khăn trong việc xác định đâu là đối tượng khiếu kiện vụ án hành chính và những quyết định nào cần phải được Tịa án xem xét tính hợp pháp.
Ví dụ: Ngày 19/3/2008, Ủy ban nhân dân huyện T.L ban hành quyết định
số 310/QĐ-UBND để thu hồi 52,9m2 đất của gia đình ơng H, trong đó có 22,58m2 đất sử dụng hợp pháp, 29,42m2 đất lấn chiếm. Ngày 02/7/2008, Ủy ban nhân dân huyện T.L ban hành quyết định số 565/QĐ-UBND có nội dung:
“Hủy bỏ Quyết định số 310/QĐ-UBND ngày 19/3/2008; nay thu hồi 52,9m2
đất do gia đình ơng H lấn chiếm, đề nghị hỗ trợ công vượt lập…quyết định này thay thế Quyết định số 310/QĐ-UBND”. Gia đình ơng H khiếu nại. Ngày
21/10/2008, Ủy ban nhân dân huyện T.L ban hành quyết định số 1102/QĐ- UBND giải quyết khiếu nại của ông H có nội dung: “Giữ nguyên nội dung
thu hồi 52,9m2 đất và xét hỗ trợ công vượt lập cho gia đình ơng H…”. Ngày
30/10/2008, Ủy ban nhân dân huyện T.L ban hành quyết định số 1112/QĐ- UBND có nội dung: “Thu hồi 52,9m2 đất do gia đình ơng H đang sử dụng, không đền bù, chỉ hỗ trợ công vượt lập …quyết định này thay thế Quyết định số 565/QĐ-UBND ngày 02/7/2008”. Ngày 26/11/2008, gia đình ơng H khởi
định từ lâu, khơng tranh chấp. Ngày 21/4/2009, Ủy ban nhân dân huyện T.L ban hành quyết định số 394/QĐ-UBND có nội dung: “Hỗ trợ 52,9m2 đất cho gia đình ơng H số tiền là 3.646.000đồng”.
+ Theo quy định của pháp luật thì đối tượng để khiếu kiện hành chính phải là quyết định hành chính (lần đầu). Trong nhiều trường hợp, đối với người này là quyết định hành chính (lần đầu), nhưng đối với người khác lại là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Do vậy, khi thụ lý, giải quyết vụ án hành chính cịn có vướng mắc trong việc xác định đối tượng bị kiện.
Ví dụ: Ngày 12/5/2000, Ủy ban nhân dân huyện cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất số 0188/QSDĐ-TU đất cho ơng H. Ơng T khiếu nại việc Ủy ban nhân dân huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông H là cấp sai đối tượng.
Ngày 07/4/2005, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện ban hành Quyết định số 557/QĐ-CT về việc giải quyết đơn khiếu nại của ông T, với nội dung: công nhận đơn khiếu nại của ông T; thu hồi và hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số 01858/QSDĐ-TU ngày 12/5/2000 cấp cho ông H.
Như vậy, có thể hiểu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số 0188/QSDĐ-TU ngày 12/5/2000 của Ủy ban nhân dân huyện cấp cho ông H là đối tượng khiếu kiện, sau khi ông T khiếu nại đối với giấy này và nhận được quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Nhưng thực tế Quyết định số 557/QĐ-CT ngày 07/4/2005 của Ủy ban nhân dân huyện giải quyết khiếu nại của ơng T lại có lợi cho ông T nên ông T không khởi kiện; ngược lại quyết định này có nội dung "Thu hồi và hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho ông H", vậy có thể hiểu Quyết định
số 557/QĐ-CT là quyết định hành chính mới đối với ơng H; ơng H phải thực hiện quyền khiếu nại, sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính.
Theo Nghị Quyết số 03/2003/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng Thẩm phán Tồ án nhân dân tối cao thì sau khi ơng T khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông H, Ủy ban nhân dân huyện có Quyết định số 557/QĐ-CT ngày 07/4/2005 giải quyết khiếu nại thì ơng H có quyền khởi kiện vụ án hành chính ngay. Nhưng tại Nghị quyết số 04/2006/NQ- HĐTP ngày 04/8/2006 của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao thay thế Nghị quyết 03/2003/NQ-HĐTP thì khơng hướng dẫn về vấn đề này.
- Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền của Toà án
Tại một số quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân, thì ngồi nội dung giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại cịn có nội dung thu hồi đất của một bên đương sự. Người bị thu hồi đất đã khiếu nại và đã nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, họ đã có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án. Trường hợp này có hai quan điểm trong việc xác định thẩm quyền giải quyết của Toà án:
- Quan điểm thứ nhất: Dù khởi kiện đối với nội dung nào của quyết định,
nhưng đều là các khiếu kiện đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng dẫn tại tiểu mục 7.3, mục 7 Nghị quyết số 04/2006/NQ-HĐTP ngày 04-8-2006 của Hội đồng Thẩm phán Tồ án nhân dân tối cao:“Đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong việc giải quyết tranh chấp đất đai thì trong mọi trường hợp đều không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”. Do vậy, Tồ án khơng có thẩm quyền để
thụ lý, giải quyết bằng vụ án hành chính.
- Quan điểm thứ hai: Nếu việc khiếu nại và khởi kiện đúng thủ tục quy định của pháp luật đối với nội dung thu hồi đất thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tịa án bằng vụ án hành chính theo quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh năm 2006. Đối với phần quyết định có nội dung giải quyết tranh
chấp đất đai thì khơng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tồ án bằng vụ án hành chính.
Quan điểm nào cũng có căn cứ, nhưng chưa có hướng dẫn thực hiện.
- Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền về loại việc theo quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Tồ án có thẩm quyền giải quyết: Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; …):
+ Trường hợp các tổ chức, cá nhân, cơ quan đã làm thủ tục gửi đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý đất đai xin được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng cơ quan này khơng cấp hoặc từ chối cấp vì nhiều lý do khác nhau. Các tổ chức, cá nhân này đã thực hiện việc khiếu nại và khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án. Một số Toà án đã căn cứ vào quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh thụ lý và giải quyết vụ án. Hiện có hai quan điểm giải quyết:
- Quan điểm thứ nhất: Khiếu kiện trên thuộc thẩm quyền giải quyết của
Tồ án bằng vụ án hành chính, vì trường hợp cấp bao gồm cả hành vi trước đó là khơng cấp hoặc từ chối cấp.
- Quan điểm thứ hai: Khiếu kiện trên không thuộc thẩm quyền giải quyết
của Tồ án bằng vụ án hành chính, vì trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được tính từ thời điểm bắt đầu cấp.
+ Đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất của cơ quan quản lý đất đai, khi bị khiếu kiện, có hai quan điểm giải quyết như sau:
Quan điểm thứ nhất: Thuộc thẩm quyền giải quyết của Tồ án bằng vụ
án hành chính, vì quyết định cưỡng chế để thu hồi đất nhằm giải phóng mặt bằng; trong đó việc giải phóng mặt bằng được quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh.
Quan điểm thứ hai: Khơng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tồ án, vì
khơng được quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh.
Hiện nay, tại một số quyết định cưỡng chế để thu hồi đất của cấp có thẩm quyền ở một số địa phương, phần quyết định có nội dung: “áp dụng biện
pháp buộc tháo dỡ nhà cửa, vật kiến trúc kiên cố” để thực hiện việc cưỡng
chế. Có quan điểm cho rằng: đối với những quyết định có nội dung này, nếu đương sự khiếu nại và khởi kiện đúng thủ tục quy định của pháp luật, thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án bằng vụ án hành chính theo quy định tại khoản 5 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006).
Nhưng cũng có quan điểm cho rằng loại việc này khơng thuộc thẩm quyền, vì “quyết định áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà cửa, vật kiến trúc
kiên cố” theo khoản 5 Điều 11 Pháp lệnh là biện pháp khắc phục hậu quả do
vi phạm hành chính gây ra, khơng phải là quyết định cưỡng chế để thu hồi đất.
- Vướng mắc trong việc xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính hay là hành vi hành chính khi bị khiếu kiện:
Hiện nay có nhiều trường hợp các tổ chức hoặc cá nhân đã có đơn gửi đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý đất đai ở địa phương khiếu nại và yêu cầu thu hồi hoặc hủy bỏ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà cơ quan này đã cấp cho các tổ chức, cá nhân khác, nên đã làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, do không đồng ý với nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại, các tổ chức hoặc cá nhân này đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tồ án.
Về đối tượng khởi kiện trong những trường hợp nêu trên, có nhiều Tồ án cho rằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính; có
Tồ án thì cho rằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khơng phải là quyết định hành chính.
Quan điểm giải quyết thứ nhất:
+ Trường hợp trước khi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lý đất đai ở địa phương ra quyết định giao đất hoặc quyết định cấp giấy và các cơ quan chức năng căn cứ vào quyết định này để thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì đối tượng khởi kiện là quyết định quyết định giao đất hoặc quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
+ Trường hợp khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lý đất đai ở địa phương khơng ra quyết định cấp, thì đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Quan điểm giải quyết thứ hai: Trong bất luận trường hợp nào giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất cũng là quyết định hành chính vì được kể tên thuộc một trong 4 nhóm quyết định hành chính về đất đai quy định tại khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003.
- Vướng mắc trong việc xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở một quyết định hành chính khác mà quyết định đó có nội dung rõ ràng trái pháp luật nhưng Tịa án khơng có thẩm quyền xem xét:
Ví dụ: Ngày 21/9/2005, Ủy ban nhân dân huyện TL, thành phố HN ban
hành Quyết định 2673/QĐ-UB về mức bồi thường, hỗ trợ đối với các hộ dân trong huyện khi thu hồi đất. Quyết định này rõ ràng là trái pháp luật vì Ủy ban nhân dân huyện khơng có thẩm quyền quy định về mức bồi thường, hỗ trợ mà là thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thành phố HN. Sau khi có quyết định thu hồi đất, ngày 13/3/2006, Ủy ban nhân dân huyện TL căn cứ vào Quyết định 2673/QĐ-UB ban hành Quyết định số 336/QĐ-UB về việc bồi thường, hỗ trợ
cho gia đình ơng Nguyễn P. L.. Gia đình ơng P.L. khiếu nại và khởi kiện u cầu Tịa án xử hủy Quyết định số 336/QĐ-UB vì cho rằng mức bồi thường, hỗ trợ quá thấp. Tòa án xét thấy mức bồi thường, hỗ trợ cho gia đình ơng P.L. phù hợp với Quyết định số 336/QĐ-UB, nhưng không đúng quy định của Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ. Do đó, có nhiều quan điểm khác nhau khi giải quyết vụ án.