Ở nhiều nước, người ta quan niệm khiếu nại là việc cụng dõn, phỏp nhõn hay một nhúm cụng dõn yờu cầu được bảo vệ quyền và lợi ớch hợp phỏp của mỡnh khi bị xõm phạm hoặc đe dọa bị xõm phạm bởi hoạt động của cơ quan Nhà nước, nhõn viờn Nhà nước [38].
Ở nước ta, tuy quyền khiếu nại đó được ghi nhận trong Hiến phỏp cũng như được quy định cụ thể trong nhiều văn bản phỏp luật khỏc nhau nhưng cú thể núi chưa cú một văn bản nào chớnh thức ghi nhận khỏi niệm khiếu nại là gỡ. Luật khiếu nại, tố cỏo cũng cú quy định về khiếu nại nhưng đú chỉ là khiếu nại đối với quyết định hành chớnh, hành vi hành chớnh. Đề cập tới khiếu nại một cỏch chung nhất chỉ cú Thụng tư số 60/UB.TTR ngày 22 thỏng 5 năm 1971 của Uỷ ban Thanh tra Chớnh phủ về hướng dẫn phõn loại đơn khiếu nại và tố cỏo, trong đú xỏc định "Đơn khiếu nại là chỉ những sự việc của đương sự khiếu vỡ quyền lợi bị thiệt hại, yờu cầu cơ quan cú trỏch nhiệm giải quyết (đơn đề đạt nguyện vọng xếp vào loại đơn khiếu nại)" [8, tr.48].
Trong khoa học phỏp lý cú những quan niệm khỏc nhau về khỏi niệm này, được cỏc tỏc giả lý giải từ những giỏc độ khỏc nhau. Theo Từ điển Tiếng
Việt, khiếu nại thường được hiểu là "đề nghị cơ quan cú thẩm quyền xột một việc làm mà mỡnh khụng đồng ý, cho là trỏi phộp hay khụng hợp lý" [43, tr.483].
Theo cuốn Thuật ngữ phỏp lý phổ thụng, khiếu nại là việc yờu cầu cơ quan Nhà nước, tổ chức xó hội hoặc người cú chức vụ giải quyết việc vi phạm cỏc quyền và lợi ớch hợp phỏp của bản thõn người khiếu nại hay của người khỏc [9, tr.202].
Cũng cú quan điểm khỏc cho rằng, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cỏ nhõn hay tổ chức đề nghị cỏ nhõn, tổ chức hay cơ quan nào đú xem xột, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là khụng đỳng đắn, gõy thiệt hại hoặc sẽ gõy thiệt hại đến quyền, lợi ớch chớnh đỏng của họ và đũi bồi thường thiệt hại do việc làm khụng đỳng gõy ra [36]. Theo quan điểm này, khiếu nại
được hiểu theo nghĩa rộng khụng những trờn phương diện ngụn ngữ phỏp lý mà cũn cho những trường hợp trong cuộc sống hàng ngày, chẳng hạn cụng dõn khiếu nại Nhà nước, nhõn viờn khiếu nại thủ trưởng, cầu thủ khiếu nại trọng tài...
Tuy nhiờn, theo cỏc khỏi niệm này, cỏc tỏc giả đó cú sự nhầm lẫn giữa quyền khiếu nại của cụng dõn với quyền kiến nghị, yờu cầu của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn. Cú thể dẫn chứng qua quy định về trỏch nhiệm của đại biểu Quốc hội khi phỏt hiện cú vi phạm phỏp luật gõy thiệt hại đến lợi ớch của Nhà nước, quyền, lợi ớch hợp phỏp của cụng dõn, cơ quan, tổ chức thỡ kiến nghị với người cú thẩm quyền ỏp dụng biện phỏp cần thiết để kịp thời chấm dứt vi phạm, xem xột trỏch nhiệm, xử lý đối với người vi phạm (Điều 87 Luật khiếu nại, tố cỏo). Hoặc, khi giữa cỏc cỏ nhõn, tổ chức xảy ra tranh chấp khi tham gia một "quan hệ dõn sự", dựa trờn nguyờn tắc tự thoả thuận thỡ bờn cho rằng mỡnh bị thiệt hại cú thể yờu cầu bờn kia sửa chữa, khắc phục hoặc bồi thường. Đồng thời, bờn cạnh việc “trụng chờ” bờn vi phạm cú hành động khắc phục
thỡ bờn bị vi phạm cú quyền chủ động bảo vệ quyền, lợi ớch của mỡnh (khởi kiện ra Tũa ỏn, phạt hợp đồng...).
Phõn tớch nội dung cỏc quy định của Hiến phỏp, phỏp luật về quyền khiếu nại của cụng dõn cú thể thấy một số đặc trưng của khiếu nại như sau:
Thứ nhất, khiếu nại xuất phỏt từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại
cho rằng quyền và lợi ớch chớnh đỏng của mỡnh bị xõm phạm.
Một mặt, khiếu nại là hỡnh thức phản ứng tớch cực của cụng dõn, cơ quan tổ chức với những hiện tượng vi phạm cỏc quyền và lợi ớch được phỏp luật bảo vệ; mặt khỏc, khiếu nại là biện phỏp ngăn chặn và loại trừ vi phạm [13, tr.64] (Hỡnh thức dõn chủ trực tiếp). Khiếu nại do xuất phỏt từ ý thức chủ
quan của người khiếu nại nờn trong nhiều trường hợp nú khụng xuất phỏt từ nguyờn nhõn khỏch quan là sai phạm của cỏc cơ quan, cỏ nhõn cú thẩm quyền mà do "thỏi độ" của người khiếu nại. Dự việc xử lý, giải quyết của cỏ nhõn, cơ quan cú thẩm quyển là đỳng nhưng người khiếu nại vẫn khiếu nại kộo dài gõy khú khăn và tốn kộm cho hoạt động của cỏc cơ quan Nhà nước.
Thứ hai, khiếu nại luụn mang trong mỡnh thụng tin về sự vi phạm cỏc
quyền và lợi ớch của cụng dõn được phỏp luật quy định hoặc bắt nguồn từ những nguyờn tắc của phỏp chế xó hội chủ nghĩa và những quy định của cộng đồng cũng như sự vi phạm cỏc quyền lợi cỏ nhõn khỏc của cụng dõn. Việc xỏc định loại vi phạm cụ thể hoặc thiệt hại cụ thể bởi những việc làm trỏi phỏp luật là yếu tố nhất thiết của nội dung khiếu nại [42, tr.37].
Khiếu nại khụng chỉ chứa đựng thụng tin về sự vi phạm quyền và lợi ớch hợp phỏp của cỏ nhõn, cơ quan, tổ chức và yờu cầu khụi phục chỳng mà cũn bao hàm sự phờ phỏn cỏc cơ quan, tổ chức, đơn vị, những người cú chức vụ và những người khỏc mà hành động hoặc khụng hành động của họ, theo quan điểm của người khiếu nại, dẫn đến vi phạm cỏc quyền và lợi ớch hợp phỏp của người khiếu nại [13, tr.64]. Do đú, khiếu nại đồng thời là phương tiện mà nhờ
đú cơ quan nhà nước, tổ chức, những người cú chức vụ kiểm tra được tớnh hợp phỏp, hợp lý trong cỏc quyết định, hành vi của mỡnh.
Thứ ba, người khiếu nại khụng thể tự khụi phục những quyền và lợi ớch
hợp phỏp của mỡnh bị xõm hại bởi việc làm trỏi phỏp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xó hội, đơn vị vũ trang nhõn dõn hoặc bất cứ cỏ nhõn nào. Sự khiếu nại của họ trụng chờ vào quyết định của cơ quan, người cú thẩm quyền.
Do đú, khiếu nại là việc cỏ nhõn, cơ quan, tổ chức yờu cầu cơ quan, tổ
chức, người cú thẩm quyền xem xột lại việc làm của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn mà họ cho là trỏi phỏp luật, xõm phạm quyền và lợi ớch hợp phỏp của chớnh họ.