Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.1. Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông nội thành
4.1.5. Những tồn tại, bất cập trong quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình
trình giao thông nội thành
4.1.5.1. Bất cập cơ chế chính sách pháp luật về quản lý dự án
Hiện nay các căn cứ pháp lý để lập dự án ĐTXD công trình được thực hiện theo:
Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 thay thế Luật Xây dựng số 16/2003/QH11;
Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 thay thế Nghị định số 12/2009/ NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng;
Thông tư số 03/2009/TT-BXD ngày 26/3/2009 của Bộ Xây dựng quy định chi tiết một số nội dung của Nghị định số 12/2009/ NĐ-CP;
Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 thay thế Nghị định số 15/2013/ NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình;
Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 thay thế Nghị định số 112/2009/ NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng;
Nghị định số 205/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004 của Chính phủ quy định hệ thống lương, bảng lương và các chế dộ phụ cấp lương trong các công ty nhà nước;
Thông tư số 04/2010/TT-BXD ngày 26/05/2010 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng hướng dẫn việc lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình;
Các văn bản của Bộ Xây dựng về việc xác định tiền lương nhân công để lập và quản lý chi phí quản lý đầu tư và tư vấn đầu tư xây dựng công trình; các định mức dự toán xây dựng công trình;
Đơn giá xây dựng công trình, bảng ca máy thiết bị thi công ban hành kèm văn bản số 386/UBND-XDCB ngày 24/3/2008 của Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Ninh;
Các văn bản hướng dẫn của Sở Xây dựng về lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình, điều chỉnh dự toán xây dựng và công bố giá vật liệu xây dựng trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.
(1) Tính khả thi của một số quy định
Đã có nhiều văn bản ban hành để điều chỉnh, hướng dẫn hoạt động các chủ thể tham gia vào công tác quản lý dự án ĐTXD công trình, nhưng trên thực tế tính phù hợp là chưa cao, biểu hiện của nó là việc vận dụng các văn bản còn lúng túng, nên chưa mang lại hiệu quả như:
Nghị định số 103/2012/NĐ-CP ngày 04/12/2012 của Chính phủ quy định mức lương tối thiểu vùng đối với người lao động làm việc ở công ty, doanh nghiệp, hợp tác xã, tổ hợp tác, trang trại, hộ gia đình, cá nhân và các cơ quan, tổ chức có thuê mướn người lao động có hiệu lực từ ngày 20/01/2013 nhưng đến ngày 02/4/2013 Bộ Xây dựng mới có văn bản số 551/BXD-KTXD về việc chi phí nhân công để lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình, dẫn đến các địa phương lúng túng trong công tác hướng dẫn áp dụng mức lương tối thiểu như tại thành phố Bắc Ninh theo Nghị định 103 là vùng II mức lương tối thiểu là 2.750.000 đồng, theo văn bản 551 thì mức lương tối thiểu là 1.150.000 đồng.
Như vậy là chưa đúng với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về tiền lương, chưa phù hợp thực tế xuất phát từ hướng dẫn chưa rõ ràng của Bộ Xây
dựng tại Thông tư số 04/2010/TT-BXD. Theo hướng dẫn này, UBND một số tỉnh, thành phố đã hướng dẫn các chủ đầu tư và đơn vị tư vấn lập dự toán lấy mức lương tối thiểu vùng nhân với hệ số lương cấp bậc, phụ cấp lương để xác định chi phí nhân công hoặc điều chỉnh dự toán chi phí nhân công xây dựng công trình.
Hộp 4.1. Bất cập trong tính toán lương nhân công xây dựng
“ Khi áp dụng hệ thống thang, bảng lương theo quy định hiện hành nhân với mức lương tối thiểu chung mà thấp hơn mức lương tối thiểu vùng thì người lao động được hưởng theo mức lương tối thiểu theo vùng, việc này cần phải có sự thống nhất giữa các bộ ngành có liên quan. Ví dụ: Lương công nhân công trình đô thị có hệ số bậc 1 là 1,55 thì lương của công nhân đó là: 1,55 x 1.150.000 = 1.782.500 đồng/tháng như vậy là thấp hơn mức lương tối thiểu vùng (2.750.000 đồng).”
(Nguồn: Phỏng vấn ông Trần Ngọc Trường – Trưởng phòng Kinh tế Tổng hợp Sở Xây dựng bắc Ninh vào hồi 13 giờ ngày 27/12/2015, tại Bắc Ninh).
“ Không có quy định mức lương tối thiểu vùng nhân với hệ số lương cấp bậc, chức vụ, lương chuyên môn nghiệp vụ ban hành kèm theo Nghị định 205/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004 của Chính phủ quy định hệ thống thang, bảng lương và chế độ phụ cấp lương trong các công ty Nhà nước”.
(Nguồn: Trích dẫn lời của Thứ trưởng Phạm Minh Huân, Bộ Lao động Thương Binh và Xã hội, tại văn bản số 499/BLĐTBXH-LĐTL, ngày 21/02/2013).
Bộ Lao động Thương binh và Xã hội đã có văn bản chính thức đề nghị Bộ Xây dựng nghiên cứu lại cách tính toán để hướng dẫn cho các dự án, các địa phương áp dụng cho phù hợp.
(2) Tính đồng bộ và thay đổi của các văn bản
Việc thiếu đồng bộ giữa các văn bản, ban hành chưa kịp thời, có nội dung chưa nhất quán, đây là vấn đề gây rất nhiều khó khăn cho người thực hiện, vì vậy để quản lý có hiệu quả cao, thuận tiện cho người thực hiện, thống nhất quản lý một cách đồng bộ về mặt định hướng của các văn bản là hết sức cần thiết, như một số văn bản sau:
Chính phủ ban hành Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 thay thế Nghị định số 112/2009/ NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng có hiệu lực từ ngày 10/5/2015; Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày
18/6/2015 thay thế Nghị định số 12/2009/ NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, để việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng có hiệu quả hơn, đảm bảo tiến độ hoàn thành dự án cũng như trách nhiệm, quyền lợi của các bên liên quan, nhưng đến thời điểm hiện nay Bộ Xây dựng chưa ban hành được các Thông tư hướng dẫn, dẫn đến ảnh hưởng rất nhiều đến quản lý dự án ĐTXD công trình và lập, quản lý chi phí ĐTXD công trình.
Hộp 4.2. Bất cập trong thực hiện Nghị định 59 và Nghị định 32
“ Trong Nghị định 59 có quy định việc cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng cho các cá nhân có đủ điều kiện theo hạng I, hạng II và hạng III; hạng I do Bộ Xây dựng cấp, còn Sở Xây dựng cấp hạng II và III; cấp chứng chỉ hành nghề phải qua thi tuyển; theo Thông tư số 12 thì cấp chứng chỉ hành nghề không theo hạng, không phải thi tuyển và Sở Xây dựng cấp. Nên Sở Xây dựng gặp rất nhiều khó khăn trong việc cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng vì chưa có hướng dẫn cụ thể ( mẫu phôi, ngân hàng câu hỏi, đề thi, … ).”
(Nguồn: Phỏng vấn ông Nguyễn Văn Việt - Phó Giám đốc Sở Xây dựng Bắc Ninh, Chủ tịch Hội đồng cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng Bắc ninh, vào hồi 10 giờ ngày 20/12/2015, tại Bắc Ninh).
“Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng có hiệu lực thay thế Nghị định 112/2009/NĐ-CP nhưng trong Nghị định 32 không hướng dẫn cấp chứng chỉ kỹ sư định giá cho các cá nhân có đủ điều kiện nên việc cấp chứng chỉ kỹ sư định giá tại Sở Xây dựng phải tạm dừng từ ngày 10/5/2015 đến nay”.
(Nguồn: Phỏng vấn ông Trần Ngọc Trường - Trưởng phòng Kinh tế Tổng hợp Sở Xây dựng Bắc Ninh, Tổ trưởng cấp chứng chỉ hành nghề kỹ sư định giá, vào hồi 13 giờ ngày 27/12/2015, tại Bắc Ninh).
4.1.5.2. Bất cập trong lập, thẩm định phê duyệt dự án
Qua phân tích và thực tế tìm hiểu các dự án ĐTXD công trình giao thông trên địa bàn thành phố Bắc Ninh có thể thấy gần như tất cả các dự án đều tồn tại và bất cấp trong QLDA, ngoài những nguyên nhân của các tổ chức, cá nhân có trình độ năng lực, kinh nghiệm trong trong quá trình thực hiện dự án, nguyên nhân không kém phần quan trọng là chuẩn bị vốn đầu tư để thực hiện dự án, thẩm định dự án.
Trong quá trình lập dự án ĐTXD, tư vấn lập dự án chưa dự đoán được chính xác mức độ khai thác, nhu cầu khai thác của dự án sau khi đưa vào khai
thác sử dụng và mức độ đáp ứng của các công trình liên quan, có những dự án phải nâng cấp mở rộng các dự án liên quan làm tăng TMĐT của dự án.
Hộp 4.3. Ý kiến về chọn năng lực tư vấn lập dự án
“ Việc lựa chọn đơn vị tư vấn lập dự án dựa vào điều kiện năng lực của tổ chức tư vấn lập dự án đầu tư xây dựng công trình thực hiện theo quy định.
Năng lực hoạt động của tổ chức tư vấn lập dự án đầu tư xây dựng công trình được xác định căn cứ theo loại, quy mô dự án còn năng lực hoạt động về thiết kế xây dựng công trình căn cứ theo loại, cấp công trình.
Theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ thì khi lựa chọn đơn vị tư vấn lập dự án phải kiểm tra một số điều kiện như sau:
- Giấy kinh doanh hoặc quyết định thành lập của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật (nghĩa là phải được cấp có thẩm quyền cho phép hoạt động tư vấn lập dự án ĐTXD công trình).
- Chứng chỉ năng lực của đơn vị tư vấn lập dự án có phù hợp với dự án ĐTXD không, kinh nghiệm đã lập những dự án cùng loại (nếu dự án nhóm B thì phải lập dự án nhóm B cùng quy mô, tính chất tương đương).”
(Nguồn: Phỏng vấn ông Hoàng Bá Huy – Giám đốc Ban quản lý khu vực phát triển đô thị Bắc Ninh, vào hồi 8 giờ 30 phút ngày 15/12/2015, tại Bắc Ninh)
Tại báo cáo kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn ĐTXD cơ bản năm 2012 tại BQL khu vực PTĐT Bắc Ninh ngày 25/6/2013 của Kiểm toán Nhà nước khu vực 1 có chỉ ra công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư còn một số hạn chế: “ Lập báo cáo nghiên cứu khả thi không sát thực tế phải phê duyệt điều chỉnh bổ sung nhiều lần; năng lực tư vấn hạn chế, xác định quy mô đầu tư không hợp lý, điều chỉnh quy mô không đúng quy định”.
4.1.5.3. Bất cập trong quản lý giải phóng mặt bằng
Chủ đầu tư đã triển khai chậm GPMB và kéo dài gây ảnh hưởng đến tiến độ thi công của các nhà thầu, nhà thầu phải vừa thi công, vừa chờ GPMB dẫn đến biện pháp thi công phải điều chỉnh, gây rất nhiều khó khăn cho nhà thầu.
Nguyên nhân chủ yếu thực hiện chậm GPMB cụ thể như sau:
- Đất đai sở hữu của dân chưa rõ nguồn gốc, không có sổ đỏ, sự vào cuộc của các cấp chính quyền ở một số nơi còn chưa mạnh. Đơn giá bồi thường đất thấp so với thị trường nên các hộ dân có đất bị thu hồi không phối hợp.
- Để thực hiện GPMB, UBND thành phố Bắc Ninh thành lập các Ban GPMB cho từng dự án. Cán bộ thực hiện gồm cán của UBND thành phố và các cán bộ tại địa phương nơi có đất bị thu hồi như cán bộ phường, cán bộ khu, làm việc theo hình thức kiêm nhiệm, có thu nhập từ GPMB theo dạng phụ cấp, nhưng phụ cấp rất thấp. Mặt khác, GPMB là một công việc vô cùng khó khăn, vất vả, nhưng trách nhiệm cao, do đó mức độ nhiệt tình với công việc không cao, dẫn tới hiệu quả công việc thấp, vì vậy GPMB bị kéo dài. Để đôn đốc và đẩy nhanh công việc không còn cách gì khác, cán bộ của chủ đầu tư phải bám sát hiện trường, phối hợp chặt chẽ (nhiều lúc làm thay luôn cả việc của cán bộ tại địa phương) để đôn đốc và đẩy nhanh tiến độ GPMB, như vậy mới tháo gỡ được vướng mắc GPMB, đẩy nhanh tiến độ thi công.
- Chính sách hai giá đất của nhà nước ta, đây là vấn đề mấu chốt, cấp bách chủ yếu gây ra chậm tiến độ GPMB. Khi áp giá đất để đền bù, đất ở của dân theo đơn giá của tỉnh ban hành thường là thấp, trong khi đó đất giao dịch mua bán trên thị trường tự do và giá bồi thường của các doanh nghiệp thường cao hơn rất nhiều. Vì vậy, khi áp giá đền bù của tỉnh ban hành dân không đồng ý với lý do đơn giá đất thấp hơn thị trường và đòi được đền bù với giá thị trường, quá trình tranh cãi kéo dài và làm chậm tiến độ GPMB.
Hộp 4.4. Tồn tại, bất cập trong giải phóng mặt bằng
“Công tác GPMB phức tạp làm kéo dài tiến độ thi công các công trình phát sinh chi phí đầu tư, chậm đưa vào khai thác sử dụng làm giảm hiệu quả đầu tư. Sự phối kết hợp giữa các bộ, ngành, các địa phương chưa cao, đặc biệt là trong quản lý thực hiện quy hoạch, huy động vốn, giải quyết các vướng mắc phát sinh trong quá trình đầu tư.”
Nguồn: Bộ Giao thông, Vận tải (2016)
4.1.5.4. Bất cập trong quản lý vốn và thanh toán khối lượng hoàn thành
Về nguồn vốn, cấp phát vốn: Dự án được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương chủ yếu là vốn từ quỹ đất, do vậy hàng năm, Ban đều lập tờ trình xin bố trí vốn kế hoạch, trình Sở Kế hoạch và Đầu tư, UBND tỉnh Bắc Ninh ghi kế hoạch vốn, sau khi xem xét, cân đối UBND tỉnh chấp thuận ghi vốn thường nhỏ hơn so với kế hoạch vốn BQL khu vực PTĐT trình rất nhiều.
Bảng 4.16. Kế hoạch vốn và được ghi vốn từ năm 2011-2015 Đơn vị: triệu đồng Đơn vị: triệu đồng Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 2011-2015 Vốn Kế hoạch 130,6 97,9 132,4 81,7 196,5 639,1 Vốn được ghi 87,493 63,226 92,773 49,547 105,643 398,682
Nguồn: Ban quản lý khu vực phát triển đô thị Bắc Ninh (2015b )
Nhìn vào bảng 4.16, ta thấy kế hoạch vốn hàng năm để triển khai thực hiện các dự án rất lớn, vốn được ghi không đủ nên khi Ban QLDA nghiệm thu, thanh toán cho nhà thầu hết kế hoạch vốn được ghi, nếu công trình có khối lượng hoàn thành lớn, để thanh toán tiếp, lúc đó lại tiếp tục làm thủ tục xin vốn bổ sung, trong thời gian đó, Ban buộc phải nợ các nhà thầu. Điều này đã làm cho nhà thầu bị lỗ một khoản tiền vay ngân hàng để mua vật tư phục vụ việc XDCT, khoản lỗ này không ai thanh toán cho nhà thầu. Việc xin vốn, cấp vốn thiếu diễn ra thường xuyên ở các dự án xây dựng công trình giao thông nội thành tại thành phố Bắc Ninh.
Hộp 4.5. Kết luận Thanh tra về thanh quyết toán vốn
Dự án đường Kinh dương kéo dài:
Tổng mức đầu tư: 104.445 triệu đồng, trong đó: Xây lắp: 69.625 triệu đồng; GPMB: 15.000 triệu đồng; Chi khác: 4.645 triệu đồng; Dự phòng: 15.175 triệu đồng.
Thi công xây lắp bắt đầu từ ngày 02/4/2011 kết thúc bàn giao đưa vào sử dụng ngày 01/8/2012.
Tổng giá trị quyết toán được phê duyệt: 26.052,211 triệu đồng, trong đó: Xây lắp: 24.967,499 triệu đồng; Chi khác: 1.084, 712 triệu đồng.
Giá trị quyết toán được phê duyệt: 24.967,499 triệu đồng; đã thanh toán 24.649,636 triệu đồng, còn nợ 317,863 triệu đồng.
Giá trị quyết toán chi khác được phê duyệt: 1.084,712 triệu đồng, đã thanh toán 998,350 triệu đồng (Lập báo cáo NCKT: 150 triệu đồng; đến bù tàu chạy chậm 248,350 triệu đồng, chi phí thí nghiệm cọc khoan nhồi: 100 triệu đồng; chi phí quản lý dự án 324, 563 triệu đồng; Giám sát: 175,437 triệu đồng) còn nợ các đơn vị 86,362 triệu đồng.
Bảng 4.17. Tổng hợp tình hình nợ đọng đến hết năm 2014