Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Kinh nghiệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông đô
đô thị trên thế giới
2.2.1.1. Kinh nghiệm ở Trung Quốc
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của Chính phủ (2013) ở Trung Quốc như sau:
Ở Trung Quốc quản lý đầu tư công được phân theo 04 cấp ngân sách: (1) cấp Trung ương, (2) cấp tỉnh, (3) cấp thành phố, (4) cấp huyện và thị trấn. Cấp có thẩm quyền của từng cấp ngân sách có quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn từ ngân sách của cấp mình. Đối với các DAĐT sử dụng vốn hỗ trợ từ ngân sách cấp trên phải lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan liên quan của ngân sách cấp trên trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án. Việc thẩm định các DAĐT ở tất cả các bước (chủ trương đầu tư, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu...) đều thông qua Hội đồng thẩm định của từng
cấp và lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan cùng cấp và cấp trên nếu có sử dụng vốn hỗ trợ của ngân sách cấp trên.
Hội đồng thẩm định của từng cấp do cơ quan được giao kế hoạch vốn đầu tư thành lập ( Cơ quan quản lý chuyên ngành). Thành viên Hội đồng thẩm định bao gồm các chuyên gia có chuyên môn sâu thuộc lĩnh vực dự án yêu cầu, được lựa chọn theo hình thức rút thăm từ danh sách các chuyên gia được lập, quản lý ở từng cấp theo từng phân ngành. Các chuyên gia này được xác định là có trình độ chuyên môn thích hợp, đáp ứng yêu cầu thẩm định từng dự án cụ thể.
Trung Quốc có phân loại dự án quan trọng quốc gia trên cơ sở các tiêu chí về quy mô tổng mức đầu tư, quy mô tác động kinh tế - xã hội, môi trường của dự án và quy mô sử dụng các nguồn tài nguyên, khoáng sản của quốc gia. Ví dụ: Quốc Vụ viện Trung Quốc phê duyệt các dự án đầu tư có sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ 1 tỷ nhân dân tệ trở lên (tương đường khoảng 2.000 tỷ đồng) và các dự án không sử dụng vốn ngân sách nhà nước và có tổng mức đầu tư từ 5 tỷ nhân dân tệ trở lên (tương đương khoảng 10.000 tỷ đồng)(Chính phủ, 2013).
2.2.1.2. Kinh nghiệm ở Nhật Bản
Tại Nhật Bản, các cơ quan quản lý và điều hành đầu tư công ngoài Chính phủ và các tập đoàn công cộng, cơ quan chính quyền quận, thành phố còn có sự tham gia của các tổ chức hợp tác đầu tư giữa nhà nước và tư nhân.
Nhật bản có một hệ thống quy phạm pháp luật quy định chặt chẽ công tác giám sát thi công và cơ cấu hệ thống kiểm tra như Luật thúc đẩy đấu thầu và hợp đồng hợp thức đối với các công trình công chính, Luật tài chính công, Luật thúc đẩy công tác đảm bảo chất lượng công trình công chính... các tiêu chuẩn kỹ thuật dùng cho kiểm tra sẽ do các cục phát triển vùng biên soạn, còn nội dung kiểm tra công tác giám sát do cán bộ nhà nước (ở đây là Bộ MLIT) trực tiếp thực hiện. Công tác quản lý thi công tại công trường góp phần quan trọng vào quản lý chất lượng công trình xây dựng. Quản lý thi công tại công trường gồm giám sát thi công và kiểm tra công tác thi công xây dựng, với những nội dung về sự phù hợp với các điều kiện hợp đồng, tiến trình thi công, độ an toàn lao động (Trần Đình Hà, 2014).
2.2.1.3. Kinh nghiệm ở Hàn Quốc
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của Chính phủ (2013) ở Hàn Quốc như sau:
Trong hệ thống quản lý đầu tư công của Hàn Quốc, Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng công - tư (Public and Private Infrastructure Investment Mângement Center - PIMAC, thành lập tháng 01/2005) thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc (Korea Development Institute – KDI) là cơ quan chịu trách nhiệm tiến hành lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) đối với các dự án đầu tư công có quy mô lớn và Bộ Chiến lược và tài chính chịu trách nhiệm thẩm định, thông qua bỏ hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi các dự án này, bao gồm:
- Dự án dùng vốn ngân sách Trung ương có tổng mức đầu tư từ 50 tỷ won (tương đương 50 triệu USD) trở lên, bao gồm cả dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và không xây dựng cơ sở hạ tầng như các chương trình đầu tư nghiên cứu phát triển (R&D) và phúc lợi xã hội;
- Dự án dùng vốn ngân sách của địa phương và các dự án hợp tác công tư (PPP) có nguồn vốn hỗ trợ của ngân sách trung ương trên 30 tỷ won (khoảng 30 triệu USD).
Sau khi Bộ Chiến lược và Tài chính thẩm định, Báo cáo nghiên cứu khả thi các dự án nêu trên sẽ được trình ra Quốc hội Hàn Quốc xem xét, quyết định (Chính phủ, 2013).
2.2.1.4. Kinh nghiệm ở Vương quốc Anh
Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công năm 2013 của Chính phủ (2013) ở Vương Quốc Anh như sau:
Ở Vương quốc Anh, các dự án đường bộ trị giá trên 500 triệu Bảng Anh (tương đương khoảng 16.500 tỷ đồng) cần được Bộ Tài chính phê duyệt công khai, trong khi mức độ tham gia của Bộ Tài chính vào quá trình rà soát thẩm định các dự án giao thông khác còn phụ thuộc vào quy mô và sự phức tạp của dự án. Ở Ai-Len và Vương quốc Anh, các dự án cơ sở hạ tầng lớn là đối tượng điều trần công khai trước khi kết thúc giai đoạn thẩm định.
Việc kiểm tra đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông quan chính sách hậu kiểm, đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của dự án đầu tư xây dựng dựa trên kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, cơ chế rà soát đặc biệt được thực hiện nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống ảnh hưởng tới chi phí và chất lượng của dự án.
Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi Lê, AiLen các dự án đầu tư phải được kiểm toán đều áp dụng cơ chế cụ thể để xúc tiến rà soát thực hiện dự án nếu có sự thay đổi cơ bản về chí phí tiến độ và lợi nhuận ước tính của dự án. Ví dụ ở Hàn Quốc các dự án được tự động thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng thêm trên 20%; ở Chi Lê nếu giá bỏ thầu thấp nhất cao hơn giá trị dự toán từ 10% trở lên thì dự án đó sẽ bị thẩm định lại (Chính phủ, 2013).
2.2.2. Kinh nghiệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông nội thành tại Việt Nam
2.2.2.1. Kinh nghiệm ở tỉnh Thanh Hóa
Trong 9 tháng đầu năm 2015, tình hình thực hiện các DAĐT từ nguồn vốn NSNN, trái phiếu chính phủ của tỉnh đã đạt được một số kết quả nhất định; giá trị khối lượng thực hiện 9 tháng ước đạt 2.672 tỷ đồng, bằng 65% kế hoạch (cùng kỳ đạt 63%); tính đến ngày 30/9/2015, giải ngân đạt 3.002 tỷ đồng, bằng 72% kế hoạch (cùng kỳ bằng 61% kế hoạch). Một số nguồn vốn, chương trình, dự án có tiến độ thực hiện và giải ngân đảm bảo kế hoạch như: Vốn cân đối ngân sách tỉnh (giải ngân đến 30/9/2015 đạt 89%); Chương trình giống cây trồng, vật nuôi, giống thuỷ sản (99%); vốn trái phiếu chính phủ lĩnh vực thủy lợi (84%); Phát triển và bảo vệ rừng bền vững (78%)... Đã hoàn thành đưa vào sử dụng 255 công trình (bao gồm cả các công trình thuộc chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững và xây dựng nông thôn mới), trong đó có một số công trình lớn, quan trọng như: Thư viện tỉnh, Trung tâm hội chợ - triển lãm - quảng cáo tỉnh, tạo thêm điểm nhấn cảnh quan đô thị; đã cải tạo, nâng cấp, sửa chữa được hơn 80 km đường giao thông nông thôn; 80 km quốc lộ và tỉnh lộ; tăng thêm năng lực tưới cho 6.500 ha, tiêu 9.3000 ha; xây dựng mới hoàn thành 9,6 km đê, kè biển; 4,7 km đê cửa sông; trồng mới 11,8 nghìn ha rừng... góp phần tăng thêm năng lực sản xuất; cải thiện hệ thống kết cấu hạ tầng, đóng góp vào tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh (Xuân Nghĩa, 2015).
Bên cạnh những kết quả đạt được, tình hình thực hiện các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ còn những hạn chế, như: Tiến độ giải ngân của một số nguồn vốn, chương trình dự án đạt thấp so với kế hoạch; lũy kế tiến độ thực hiện của nhiều dự án, gói thầu còn chậm so với hợp đồng; việc huy động, bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA, dự án Trung ương hỗ trợ có mục tiêu còn hạn chế... (Xuân Nghĩa, 2015).
Để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án đầu tư trên địa bàn, Chủ tịch UBND tỉnh Nguyễn Đình Xứng đã yêu cầu các cấp, các ngành, các chủ đầu tư cần thực hiện đầy đủ các giải pháp đã đề ra từ đầu năm; trong đó đối với các chủ đầu tư và UBND các huyện, thị xã, thành phố cần rà soát lại tiến độ các dự án và có kế hoạch giải ngân cụ thể đối với từng dự án, gói thầu trong những tháng cuối năm 2015. Tập trung chỉ đạo, giải quyết kịp thời những vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng. Tổ chức nghiệm thu, lập phiếu giá để thanh toán, đến 30/11/2015 phải giải quyết xong 90% việc hoàn ứng đối với các dự án có số dư ứng lớn, hoàn ứng chậm và kéo dài. Đối với khối sở, ngành; về vai trò của Sở Xây dựng cần tăng cường thanh tra, kiểm tra chất lượng các công trình xây dựng, Sở Xây dựng cần phối hợp với Sở Nội vụ thực hiện xây dựng quy chế quản lý, sử dụng công trình sau đầu tư; tăng cường quản lý, chấn chỉnh hoạt động tư vấn xây dựng; Sở Kế hoạch và Đầu tư cần kiểm tra, theo dõi công tác đấu thầu trên địa bàn tỉnh để kịp thời xử lý nếu có vi phạm; đồng thời, tổng hợp báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh. Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước tỉnh cần tiếp tục rà soát các nguồn vốn sắp xếp nhiệm vụ chi, nguồn tăng thu, dự phòng ngân sách tỉnh và kiểm soát chặt chẽ các khoản chi từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ (Xuân Nghĩa, 2015).
Về kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 và Kế hoạch đầu tư phát triển năm 2016, Chủ tịch UBND tỉnh yêu cầu các sở, ban, ngành cấp tỉnh, UBND các huyện, thị xã, thành phố và các đơn vị liên quan cần tiếp tục tổ chức thực hiện nghiêm việc đề xuất chủ trương đầu tư các DAĐT công trên địa bàn tỉnh theo quy định tại Văn bản số 9661/UBND-THKH ngày 21/9/2015 của Chủ tịch UBND tỉnh về đề xuất chủ trương đầu tư các DAĐT công trên địa bàn tỉnh và việc chọn những hạng mục đầu tư có hiệu quả thiết thực. Đối với các chủ đầu tư và UBND các huyện, thị xã, thành phố cần khẩn trương triển hoàn thành công tác lập, thẩm định và trình phê duyệt DAĐT đối với các dự án dự kiến khởi công mới năm 2016 đã được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và phải hoàn thành trước ngày 31/10/2015. Khắc phục việc đầu tư giàn trải và nợ đọng như hiện nay. Với các sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành, như: Sở Xây dựng, Sở Giao thông vận tải, Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Sở Công Thương... Chủ tịch UBND tỉnh yêu cầu các đơn vị này cần chủ động phối hợp với các chủ đầu tư khẩn trương tổ chức thẩm định và trình duyệt đối với các
dự án sử dụng vốn ngân sách khởi công mới từ năm 2016 đã có đầy đủ hồ sơ thủ tục theo quy định (Xuân Nghĩa, 2015).
2.2.2.2. Kinh nghiệm ở tỉnh Quảng Nam
Trong 5 năm qua, tỉnh đã chủ động huy động nhiều nguồn vốn từ chương trình mục tiêu, trái phiếu chính phủ, nguồn của Trung ương, tài trợ ODA, vốn đầu tư của doanh nghiệp, nhân dân đóng góp… để phát triển kết cấu hạ tầng. Nhờ vậy, tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn tỉnh trong 5 năm qua đạt hơn 76.700 tỷ đồng, gấp gần 2 lần so với giai đoạn 5 năm trước. Trong đó, nguồn vốn đầu tư công hơn 32.000 tỷ đồng, chiếm 42% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (đầu tư công do trung ương quản lý hơn 9.000 tỷ đồng, tỉnh quản lý 22.765 tỷ đồng, gấp 2 lần so với giai đoạn 5 năm trước). Đầu tư công từng bước chuyển kế hoạch đầu tư hàng năm sang cơ chế quản lý, cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn (Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam, 2015).
Nhờ đó, hệ thống kết cấu hạ tầng ngày càng hoàn thiện, đồng bộ, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhà. Mạng lưới giao thông được ưu tiên đầu tư nâng cấp (chiếm hơn 62% tổng nguồn vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2015) đã tạo điều kiện kết nối thuận lợi với các địa phương trong tỉnh, cả nước và quốc tế. Nhiều công trình giao thông trọng điểm được hoàn thành kết nối hệ thống đường tỉnh lộ, huyện lộ, hình thành mạng lưới giao thông thông suốt từ trung tâm tỉnh lỵ đến tất cả các huyện, thị xã, thành phố và trung tâm các xã. Nổi bật là các công trình: Cầu Cửa Đại; Cầu Kỳ Phú 1 và 2; Đường Nam Quảng Nam; Quốc lộ 1; Cầu Gò Nổi; Cầu Ái Nghĩa; 30 tuyến đường ô tô đến trung tâm xã với tổng chiều dài hơn 464 km, bê tông hóa được gần 1.500 km đường giao thông nông thôn; Cầu Giao Thủy đang được khẩn trương thi công để kết nối với các huyện phía Tây Bắc của tỉnh;... Hiện nay, đang tập trung phối hợp tốt với các đơn vị liên quan đẩy nhanh tiến độ xây dựng đường cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi (đoạn qua địa bàn tỉnh), đường Đông Trường Sơn... (Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam, 2015).
Hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp tiếp tục được quan tâm đầu tư với việc sửa chữa, nâng cấp và xây dựng mới hàng trăm công trình, trong đó, có nhiều hồ chứa nước lớn, kiên cố hóa trên 300 km kênh mương các loại và nhiều công trình thủy lợi hóa đất màu, thủy lợi nhỏ…(Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam, 2015).
Hệ thống thủy điện đã được rà soát quy hoạch đảm bảo an toàn và sử dụng hợp lý tài nguyên nước. Đến nay, các dự án thủy điện đã đi vào hoạt động góp phần bảo đảm an ninh năng lượng của quốc gia, phục vụ phát triển sản xuất và đời sống nhân dân. Mạng lưới điện cao thế, hạ thế được đầu tư mới và nâng cấp, bảo đảm cung cấp điện sinh hoạt đến 98% số xã và phục vụ sản xuất ở các khu, cụm công nghiệp. Hệ thống bưu chính, viễn thông được duy trì, phát triển. Mạng điện thoại di động được phủ sóng toàn tỉnh, thuê bao điện thoại, in-tơ-net tăng nhanh. Đường truyền cáp quang nối đến 98% số xã với chất lượng ổn định, đảm bảo phục vụ nhu cầu thông tin liên lạc của người dân và công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của hệ thống chính trị từ tỉnh đến cơ sở (Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam, 2015).
Nhiều công trình có ý nghĩa lớn về văn hóa - xã hội được đầu tư xây dựng như: Tượng đài Mẹ Việt Nam anh hùng, Nghĩa trang liệt sỹ tỉnh, Bảo tàng tỉnh, Quảng trường 24/3... Hệ thống các di tích văn hóa, lịch sử được quan tâm đầu tư trùng tu, tôn tạo. Hệ thống y tế cơ sở và các bệnh viện công tiếp tục được đầu tư nâng cấp, hoàn thiện. Nhiều hạng mục phục vụ giảng dạy, học tập tại Trường Đại học Quảng Nam và các Trường cao đẳng, dạy nghề của tỉnh được nâng cấp, xây dựng mới. Các trường THPT chuyên Nguyễn Bỉnh Khiêm, Lê Thánh Tông và hệ thống trường lớp các cấp học phổ thông được đầu tư cơ bản đảm bảo yêu cầu. Các thiết chế văn hóa phục vụ nhu cầu vui chơi, giải trí của nhân dân phát triển đa dạng, đều khắp, đến nay, đã có 100% huyện, thị xã, thành phố có đủ các thiết chế văn hóa, 60% số xã, phường, thị trấn có nhà văn hóa, 80% số thôn, khối phố có nhà văn hóa đạt chuẩn. Lĩnh vực y tế cũng được quan tâm phát triển, đặc biệt trong việc xã hội hóa y tế, đã