2.3.2.1. Một số mô hình tổ chức cơ quan phòng, chống tham nhũng trên thế giới
Mặc dù có những cách tiếp cận khác nhau về tham nhũng, nhưng tất cả các nước trên thế giới đều lên án mạnh mẽ tệ tham nhũng, coi tham nhũng là kẻ thù của nền dân chủ và trở lực lớn của quá trình phát triển. Cũng vì vậy mà ngoài việc thể hiện quyết tâm chính trị của mình các nhà nước đều cố gắng tìm ra các phương thức tổ chức chống tham nhũng có hiệu quả phù hợp với điều kiện hoàn cảnh của mình.
Mô hình tổ chức cơ quan chống tham nhũng cũng như mức độ điều chỉnh pháp luật của các nước được giới thiệu qua một số mô hình sau đây:
Mô hình thứ nhất - thành lập cơ quan chuyên trách chống tham nhũng trực thuộc Quốc hội hoặc Chính phủ
Cơ quan chuyên trách chống tham nhũng trực thuộc Quốc hội hoặc Chính phủ, độc lập với các cơ quan QLNN, có quyền hạn lớn, được tổ chức và chỉ đạo tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Mô hình này có thể thấy ở những nước và vùng lãnh thổ như Malaysia, Singapore, Indonesia, Hồng Kông… Đây là mô hình chống tham nhũng được đánh giá cao và hoạt động có hiệu quả hiện nay. Tuy nhiên, cơ quan chống tham nhũng theo mô hình này chỉ có hơn 10 nước trên thế giới thiết lập.
Các quốc gia lựa chọn mô hình này sẽ xây dựng cơ quan chống tham nhũng trực thuộc Thủ tướng Chính phủ hoặc Tổng thống, độc lập với cơ quan hành chính và cơ quan nhà nước khác. Tổng thống hoặc Nhà vua bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan này theo đề nghị của Thủ tướng. Các thành viên khác của Chính phủ (Thủ tướng và các Bộ trưởng) không có quyền can thiệp vào hoạt động thường xuyên của cơ quan này.
Một số nước thành lập theo mô hình này như: Malaysia thành lập Ủy ban chống tham nhũng viết tắt là ACA; Singapore là cơ quan điều tra tham nhũng viết tắt là CPIB; Hồng Kông có Ủy ban độc lập chống tham nhũng viết tắt là ICAC. Ngoài ra, cơ quan chống tham nhũng hầu hết đều có sự chỉ đạo tập trung và thống nhất từ Trung ương xuống địa phương (riêng Singapore là nước nhỏ chỉ có cơ quan thuộc Chính phủ).
Mô hình thứ hai - thành lập đơn vị đặc biệt có chức năng chống tham nhũng trong các cơ quan bảo vệ pháp luật
Một số nước lập ra các ủy ban, đơn vị hoặc bộ phận trong cơ quan chức năng để thực hiện nhiệm vụ chống tham nhũng. Trên thế giới có khoảng 150 nước thành lập cơ quan chống tham nhũng theo mô hình này như Cục chống tham nhũng của cơ quan Giám sát hành chính Ai Cập…
Các đơn vị chống tham nhũng này được thành lập mang tính độc lập và chuyên môn sâu, các nhân viên phải có trình độ, chuyên môn cao, giỏi về nghiệp vụ. Các đơn vị này độc lập trong thực hiện nhiệm vụ nhưng có thể phối hợp chặt chẽ với các đơn vị khác khi cần thiết để tiến hành công việc một cách có hiệu quả nhất.
Ngoài ra, bộ phận chống tham nhũng được chia thành các đơn vị nhỏ có nhiệm vụ chống một hoặc một số loại tội phạm tham nhũng. Các đơn vị này độc lập trong tác chiến, chịu trách nhiệm từ việc lập kế hoạch đến thi hành
nhiệm vụ. Các đơn vị nghiệp vụ, kỹ thuật, tổ chức, hành chính, văn phòng cũng được tổ chức để bảo đảm hoạt động thông suốt của cơ quan này.
Tổ chức chống tham nhũng có văn phòng thường trực tại các thành phố lớn, trung tâm kinh tế, văn hóa, xã hội và một số khu vực quan trọng là những nơi dễ xảy ra tham nhũng, tiêu cực và các loại tội phạm khác. Ngoài ra, do yêu cầu công tác, còn có các đơn vị nhỏ độc lập thường trực tại một số địa phương, một số cơ quan, là nơi có môi trường thuận lợi cho tham nhũng phát triển (ví dụ như thuế, hải quan…). Trong trường hợp cần thiết, các cơ quan này có quyền điều tra độc lập và áp dụng các biện pháp xử lý kịp thời.
Bộ máy chống tham nhũng tuy được thành lập ở nhiều cơ quan song ngoài tính độc lập, các tổ chức chống tham nhũng này được vận hành theo một cơ chế phân công, phối hợp khá chặt chẽ.
Tuy nhiệm vụ chống tham nhũng do nhiều cơ quan bảo vệ pháp luật thực hiện song phải có một cơ quan có thẩm quyền vượt trội, hạn chế tối đa sự can thiệp hoặc cản trở của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Cán bộ, công chức của tổ chức chống tham nhũng phải là những người có tính liêm chính cao, có tinh thần kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, nên việc tuyển chọn, đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức này phải được tiến hành nghiêm túc, chặt chẽ, khách quan.
Mô hình thứ ba - trao cho cơ quan chức năng quyền hạn chống tham nhũng
Để thực hiện nhiệm vụ chống tham nhũng, ở một số nước không thành lập các cơ quan chuyên trách độc lập mà giao cho các cơ quan chức năng tiến hành một số hoạt động chống tham nhũng (cơ quan Thanh tra Quốc hội Thụy Điển, Cơ quan kiểm toán Thụy Điển, Ban Thanh tra và Kiểm toán Hàn Quốc, Bộ Giám sát hành chính Trung Quốc...). Hoạt động chống tham nhũng của các cơ quan này thực hiện thông qua công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức, công chức nhà nước. Nếu phát
hiện các hành vi tham nhũng, tiêu cực, thì tiến hành các biện pháp điều tra, thu thập chứng cứ rồi chuyển cho cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền.
Không thành lập đơn vị độc lập trong cơ quan thanh tra, kiểm toán, giám sát mà thông qua việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan này để phát hiện và điều tra tham nhũng. Tuy vậy, các cơ quan này thường bố trí những cán bộ, công chức có năng lực, trình độ và nhiều kinh nghiệm thực tiễn để thực hiện nhiệm vụ chống tham nhũng.
Mô hình thứ tư - không thành lập cơ quan chuyên trách hoặc cơ quan có thẩm quyền riêng về chống tham nhũng
Ở nhiều nước, chống tham nhũng là một trong những nhiệm vụ đấu tranh chống tội phạm, thuộc trách nhiệm của các cơ quan bảo vệ pháp luật; đồng thời, cũng không xây dựng hệ thống pháp luật riêng về chống tham nhũng, như Cộng hòa Liên bang Đức, Pháp và một số nước phát triển khác. Các nước này cho rằng, tình hình tham nhũng của họ không bức xúc tới mức phải thành lập các cơ quan chống tham nhũng chuyên trách; các cơ quan chống tội phạm kinh tế hoặc cơ quan điều tra hình sự hiện nay đã có đủ thẩm quyền và khả năng đấu tranh chống tham nhũng.
Các cơ quan chức năng sử dụng các thủ tục tố tụng thông thường để giải quyết các vụ án tham nhũng giống như các thủ tục giải quyết các vụ án hình sự khác. Tuy nhiên, pháp luật chống tham nhũng ở các nước theo mô hình này có một số đặc điểm sau:
- Các quy định về phòng ngừa tham nhũng được đặt biệt chú trọng, bao gồm các quy định về quản lý hành chính, quản lý kinh tế, chế độ chức trách, công chức, công vụ.
- Theo quan điểm của những nước theo mô hình này thì nguồn gốc của tham nhũng phát sinh từ những sơ hở yếu kém trong quản lý, vì vậy muốn tiêu diệt tham nhũng trước hết phải xóa bỏ cơ sở nảy sinh tham nhũng bằng
việc ban hành các quy định về quản lý kinh tế - xã hội một cách cụ thể, chi tiết và chặt chẽ, các quy định về thủ tục hành chính phải gọn nhẹ, quy chế công chức, công vụ phải rõ ràng, đầy đủ. Mọi thủ tục phải công khai, minh bạch, tránh các quy định tạo ra sự đặc quyền, đặc lợi cho một số người.
Tuy nhiên, trong những năm gần đây do tính chất phức tạp của tội phạm tham nhũng với những biểu hiện mới, có sự cấu kết với các băng nhóm tội phạm maphia và có sự can thiệp của các đảng phái, tổ chức chính trị, nên các cơ quan có chức năng đấu tranh chống tội phạm gặp rất nhiều khó khăn trong việc phát hiện và xử lý các tội phạm về tham nhũng. Vì vậy, nhiều quốc gia theo mô hình này đã và đang xúc tiến nghiên cứu để chuyển đổi sang mô hình thành lập các cơ quan, tổ chức chuyên trách chống tham nhũng độc lập, đồng thời xây dựng, ban hành nhiều đạo luật để trừng trị tội phạm tham nhũng và các tội phạm khác liên quan đến chức vụ, quyền hạn.
Thông qua hoạt động của mình, các cơ quan, tổ chức chống tham nhũng phát hiện những sơ sở, yếu kém trong quản lý, những điều kiện, môi trường, ngành nghề dễ xảy ra tham nhũng, kiến nghị các biện pháp khắc phục, sửa chữa với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
2.3.2.2. Một số mô hình thanh tra có chức năng phòng, chống tham nhũng trên thế giới
Mô hình thứ nhất là thanh tra nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính;
Tiêu biểu cho mô hình này chính là thiết chế thanh tra Quốc hội (Parliament Ombudsman). Đây là một thiết chế tiêu biểu ở Thụy Điển [122, tr.58] nhưng đã được nhiều quốc gia trên thế giới thừa nhận và áp dụng, trong đó có cả các nước Đông Nam Á như Philippines, Thái Lan. Hiện nay, có khoảng 130 quốc gia áp dụng mô hình thanh tra Quốc hội. Thiết chế này được hiến định hoặc được quy định tổ chức và hoạt động thông qua đạo luật (Luật thanh tra Quốc hội) của các quốc gia. Nhiệm vụ của thanh tra Quốc hội là
điều tra sự bất bình và khiếu nại của công chúng về sự bất công, tham nhũng, xét xử công bằng của các cơ quan hành chính nhà nước ở cả trung ương và địa phương [122, tr.59]. Thanh tra Quốc hội được ví như là “người bảo vệ của dân chúng” tiếp nhận khiếu nại của công chúng về sự bất công và quản lý kém tại các cơ quan nhà nước; điều tra những hoạt động liên quan đến những khiếu nại đó, và nếu cần thiết thì đề xuất hành động đúng đắn hoặc những biện pháp phù hợp để cải thiện bộ máy quản lý và các thực tiễn hành chính đó [122, tr.59].
Để đảm bảo thiết chế thanh tra Quốc hội được hoạt động một cách hiệu quả, pháp luật của các quốc gia thường có những quy định mang tính nguyên tắc, đảm bảo sự độc lập cho thiết chế này, cụ thể: Mặc dù các thành viên của thanh tra Quốc hội có thể do Quốc hội bầu (Thụy Điển, Đan Mạch, Canada…) và nhiệm kỳ có thể theo nhiệm kỳ Quốc hội nhưng trong quá trình hoạt động lại tương đối độc lập với Quốc hội. Quốc hội không có quyền ra mệnh lệnh hoặc áp đặt cho Thanh tra Quốc hội khi xem xét, giải quyết một vụ việc cụ thể. Các thanh tra viên sẽ chỉ căn cứ vào quy định pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Ví dụ: Điều 1 Luật về thanh tra Quốc hội Thụy Điển quy định: Các thanh tra Quốc hội hoạt động theo Luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật; kinh phí hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội được lấy từ ngân sách nhà nước do Quốc hội quyết định trực tiếp, không có sự can thiệp nào của Bộ Tài chính.
Ngoài ra, để đảm bảo các thanh tra viên là những người đủ khả năng xem xét và điều tra các hoạt động của cơ quan hành chính, pháp luật các nước cũng đặt ra các tiêu chuẩn đối với những người được chọn làm thanh tra viên theo hướng phải am hiểu về pháp luật và phải có trình độ nghiệp vụ. Ví dụ: Khoản 7 điều 11 Hiến pháp Philippin quy định tiêu chuẩn cho thanh tra viên phải là người đã từng là Thẩm phán hay hành nghề luật tối thiểu là 10 năm ở
Philippin; hay Điều 242, Điều 243 Hiến pháp Thái Lan quy định người được bổ nhiệm làm thanh tra viên phải là người có uy tín và được tôn trọng trong công chúng, có trình độ và kinh nghiệm trong lĩnh vực hành chính nhà nước, doanh nghiệp hay hoạt động vì lợi ích công cộng và có đạo đức;… Bên cạnh chú trọng trình độ của thanh tra viên thì pháp luật các quốc gia còn tạo cơ chế để trang bị cho các thanh tra viên này đội ngũ giúp việc đông đảo.
Có thể thấy, theo quy định pháp luật của một số quốc gia nêu trên, mô hình thanh tra Quốc hội được coi là thiết chế thanh tra hiệu quả, có khả năng kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính, đồng thời tăng cường cơ chế dân chủ cho người dân khi họ có thêm một kênh để phản ánh ý chí của mình đối với các hành vi của cơ quan hành chính mà người dân cho rằng có xâm phạm đến lợi ích của họ.
Mô hình thứ hai là thanh tra nằm trong cơ cấu cơ quan hành chính;
Đây là mô hình cơ quan thanh tra được tổ chức nằm trong cơ cấu hệ thống cơ quan hành chính như TTCP, thanh tra chuyên ngành được thành lập ở các bộ (Việt Nam), Bộ giám sát hành chính (Trung Quốc), cơ quan giám sát hành chính (Ai Cập), Ban kiểm toán và thanh tra (Hàn Quốc), cơ quan giải quyết khiếu nại thuộc Văn phòng Thủ tướng (Malaisya)…So với mô hình thanh tra nằm ngoài hệ thống cơ quan hành chính thì mô hình thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành pháp ít phổ biến hơn. Việc thiết kế mô hình thanh tra nằm trong hệ thống cơ quan hành chính tạo ra cơ chế kiểm soát trong đối với hoạt động quản lý hành chính của hệ thống cơ quan này. Ưu điểm của cơ chế kiểm soát trong thông qua thiết chế thanh tra là giúp thủ trưởng của các cơ quan hành chính kiểm soát được hoạt động của các cán bộ, công chức do mình quản lý. Ví dụ: Theo Điều 97 Hiến pháp Hàn Quốc quy định: “Ban kiểm toán và thanh tra được thiết lập đặt dưới thẩm quyền trực tiếp của Tổng thống để thanh tra và kiểm tra việc thực hiện các khoản thu và
chi của Nhà nước, tài khoản của Nhà nước, và các tổ chức khác theo luật định, việc thực thi công việc của các cơ quan hành pháp và công chức”. Như vậy, thông qua việc thiết lập Ban Kiểm toán và thanh tra dưới sự lãnh đạo của Tổng thống, sẽ giúp Tổng thống kiểm soát được hoạt động của các cơ quan hành pháp cũng như các công chức dưới quyền quản lý của mình. Mặt khác, theo cách hiểu một chu trình quản lý gồm các giai đoạn: ban hành chính sách, tổ chức việc thực hiện chính sách và kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách thì hoạt động thanh tra chính là một khâu trong quá trình quản lý. Do đó, việc quy định thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành chính chính là đảm bảo việc thực hiện một khâu trong chu trình quản lý, giúp phát hiện kịp thời những hạn chế trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách. Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại nhất khi thiết kế mô hình thanh tra nằm trong cơ cấu của hệ thống cơ quan hành chính là tính khách quan độc lập của nó. Bởi lẽ, cơ quan thanh tra hoặc thanh tra viên khó lòng có thể thực hiện nhiệm vụ của mình một cách khách quan khi bị tác động bởi bộ máy hành chính về bổ nhiệm nhân sự, tài chính, kinh phí hoạt động…Chính vì vậy, các quốc gia trên thế giới khi thiết kế mô hình thanh tra này có một số quy định để đảm bảo sự độc lập tương đối cho các thiết chế thanh tra trong mối quan hệ với các cơ quan hành chính. Chẳng hạn vị trí của cơ quan thanh tra được tổ chức không theo cấp hành chính mà trực thuộc quản lý của người đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính. Ví dụ: Theo quy định của Hàn Quốc thì Ban kiểm toán và thanh tra mặc dù nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhưng chỉ đặt dưới sự quản lý trực tiếp của Tổng thống, do đó, trong mối quan hệ với các đối tượng chịu sự thanh tra của Ban tương đối độc lập.
Như vậy, mô hình thanh tra trên thế giới được tổ chức khá đa dạng nhưng đều có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực của hệ thống cơ quan hành chính thể hiện thông qua các nhiệm vụ, quyền hạn của thiết chế