Quan đại thần Cơ quan có chức năng văn phòng Lục bộ Lục khoa Lục tự Ngự sử đài và các cơ quan chuyên môn khác
Sơ đồ 2.1: Ngự sử đài trong tổ chức bộ máy triều đình Lê Thánh Tông
Nguồn: [30, tr. 156]
Các bộ này vừa bị kiểm soát bởi các Khoa, lại vừa chịu sự kiểm soát của Ngự sử Đài (cơ quan ngự sử ở Trung ương – triều đình); ở địa phương, các chức tham chính, tham nghị quản lý công việc hành chính trong toàn đạo, các cơ quan này chịu sự kiểm soát của Hiến sát sứ Ty và các Giám sát ngự sử ở đạo. Mục đích kiểm soát toàn bộ hệ thống quan lại của vua Lê Thánh Tông là
khá rõ ràng, có tính nhất quán. Về cơ bản, có thể mô tả cơ chế kiểm soát đối với các cơ quan hành pháp thời Hồng Đức bằng sơ đồ sau:
Ở trung ương Ở địa phương
Sơ đồ 2.2: Giản lược mô hình KSQL hành pháp thời Hồng Đức (1470 – 1479)
Quan sát một cách trực quan có thể thấy rằng, hệ thống hành pháp luôn nằm trong 2 vòng kiểm soát của 2 thiết chế giám sát. Điều này là một sự triển khai trên thực tiễn theo ý đồ của Lê Thánh Tông: “Đã không có người nào ăn hại, mà trách nhiệm lại có nơi quy kết, khiến cho quan to, quan nhỏ đều ràng buộc với nhau; chức trọng chức khinh cùng kiềm chế lẫn nhau” [124, tr.472].
- Về mặt chức năng.
Như trên đã nói, mục đích của các hoàng đế đặt ra Ngự sử Đài nói riêng và các cơ quan thực hiện việc thanh tra, giám sát nói chung là bởi tính tất yếu phải kiểm soát quyền lực xuất phát từ nhu cầu tập trung quyền lực và gây dựng lòng trung của dân chúng. Từ đó, xác định 2 chức năng tương ứng của Ngự sử Đài: “Ngự sử án để hặc tâu các quan làm bậy, soi xét ẩn khuất cho dân” [124, tr.472], hay “Những viên quan giữ về phong hóa trong nước, hiến pháp triều đình, chức trách là phải tham hặc, phải điều tra xem xét” [96, tr.537].
* Can gián Vua
Sách Lịch triều Hiến chương loại chí có chép: “Ngự sử Đài giữ phong hóa pháp độ, chức danh rất trọng” [25, tr. 22]. NGỰ SỬ ĐÀI LỤC KHOA LỤC BỘ GIÁM SÁT NGỰ SỬ ĐẠO HIẾN SÁT SỨ TY ĐẠO
Năm 1428, Lê Thái Tổ lên ngôi đã ra lệnh chỉ: “nếu thấy trẫm có chính lệnh hà khắc, thuế má nặng nề, ngược hại lương dân, thưởng công phạt tội không đúng, … thì phải lập tức dâng sớ đàn hặc ngay” [124, tr.336]. Đền triều Thánh Tông, lệ ấy vẫn được giữ nguyên không đổi.
Chức trách của các quan Ngự sử ở đây rất nặng nề: phê phán các chính sách của hoàng đế. Chức trách này luôn luôn khiến cho cái chết kề cận người thi hành nó. Cho nên, các Ngự sử quan cũng phải là những người có phẩm chất tốt, trung với Vua, hiếu với nước, thương dân mới có thể đảm đương được.
* Đàn hặc bách quan, giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng
Bên cạnh đó, Ngự sử Đài còn có chức trách giám sát quan lại, kịp thời bẩm tâu để uốn nắn những lệch lạc, sai phạm nhằm giữ gìn những quy tắc do triều đình đặt ra. Trong triều vua Lê Thánh Tông lại càng quan trọng, bởi theo đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu, ông là một nhà quản lý trọng tư tưởng pháp trị.
Sự giám sát của các quan Ngự sử không đơn thuần chỉ dừng lại ở việc quan sát, đánh giá mà còn có thể điều tra, xét hỏi khi các quan có sai phạm. Việc điều tra, xét hỏi của Ngự sử Đài có thể tiến hành đối với cả các thân vương. Tuy nhiên, những người này chỉ được vua ban các vinh hàm, có danh mà không có thực nên việc củ hặc của Ngự sử Đài chủ yếu là tiến hành đối với lục bộ, lục tự trong kinh và các ty, sở ở các phiên, trấn.
* Điều tra, thẩm xét, đảm bảo công bình cho dân chúng.
Dưới thời phong kiến, chức năng tư pháp không trao cho một cơ quan nhất định mà được thực hiện bởi nhiều chủ thể. Hình bộ là cơ quan xét xử cao nhất của cả nước; Thừa tuyên sứ ty là cơ quan xét xử tại mỗi thừa tuyên, tương tự như vậy, chức có thẩm quyền xét xử các án kiện tụng thấp nhất là xã trưởng.
Một mặt, Ngự sử Đài được lập không phải để xét xử tất cả các án kiện tụng mà chỉ điều tra, thẩm án đối với những vụ việc đã qua nhiều cấp xét xử nhưng dân vẫn tiếp tục kêu kiện. Thậm chí là đã qua xét đoán của Hình bộ.
Việc điều tra, thẩm án của Ngự sử Đài là nhằm đảm bảo cho việc xét xử đúng người, đúng tội, không định án oan cho dân.
Mặt khác, khi dân có điều oan khuất, bị kẻ quyền quý hà lạm, ức hiếp, có thể đến nha môn Ngự sử Đài đánh trống thưa kiện. Trong trường hợp này, tùy vào án lớn hay nhỏ, nghiêm trọng hay không nghiêm trọng, Ngự sử Đài có chức trách điều tra, thẩm xét làm rõ sự tình trắng đen để giữ phép tắc và công đạo của triều đình hoặc chuyển vụ án đến cho bộ Hình hoặc cơ quan khác xét đoán.
Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, Ngự sử Đài tiến hành khám đoán các vụ việc cụ thể được nhà vua phân phó. Ở đây, có nhiều hình thức để tiến hành, hoặc các Đài quan trực tiếp xét án trong công đường, hoặc đi điều tra, thăm hỏi với tư cách là các đoàn kinh lý hay khâm sai của nhà vua đến từng địa phương. Đây là trường hợp đặc biệt bởi quyền lực của quan kinh lý rất lớn, có thể tiền trảm hậu tấu đối với bất kỳ chức quan nào. Do vậy, việc này không đặt thành lệ mà chỉ tiến hành khi nhà vua thấy thực sự cần thiết.
Như vậy, xét về hướng/mục đích hoạt động, Ngự sử đài có hai chức năng chính là: 1) Can gián Vua, tức là phản biện, khuyên Vua để Vua có quyết định sáng suốt, hợp tình hợp lý nhất; 2) Giám sát việc thực hiện lệnh vua, pháp luật của triều đình đối với hệ thống quan lại. Điều này thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa hoạt động PCTN, vi phạm phạm luật của quan lại với việc soi xét nỗi u uẩn trong dân chúng, góp phần tạo cơ chế kiểm soát hoạt động của BMNN.
- Về mặt nhân sự.
Nhà Vua đặc biệt chú trọng tài và đức của các quan ngự sử. Trong hàng ngũ quan chức trong bộ máy nhà nước phong kiến, quan ngự sử là những người có tài, đức nổi trội. Nhà Vua đã đưa ra quy định quan giám sát phải là những người đỗ đạt. Năm 1497, vua Lê Thánh Tông đã có Hạ chiếu tuyển tiến sĩ có thành tích về chính trị để bổ giữ chức ở Ngự sử đài. Vua đã ra sắc lệnh Cấp sự trung trong Lục khoa và giám sát ngự sử nếu có chức nào khuyết
thì giao bộ Lại chọn các quan trong kinh sư; ngoài các đạo người nào tiến sĩ xuất thân mà là người liêm khiết, cần mẫn, cứng rắn, ngay thẳng, có thành tích về chính trị thì cất nhắc để bổ nhiệm. Mặt khác, triều đình cũng quy định nếu Đô ngự sử đài xét nghiệm không công bằng, cho phép Lục khoa được đàn hặc để trị tội. Với chính sách này, nhiều “ngôn quan” dưới triều Lê là nhà khoa bảng lớn, có đóng góp cho triều đình, cho đất nước như: Phan Thiên Tước, Đinh Cảnh An, Nguyễn Quang Bật, Nguyễn Dự, Phó sử Bùi Cẩm Hồ (?-?)… Trong đó, Sử thần Ngô Sĩ Liên là một trong những người nổi tiếng nhất. Ông đã từng giữ chức Đô ngự sử dưới các triều vua Lê Nhân Tông, Lê Nghi Dân và Lê Thánh Tông [124, tr.404].
Nhà nước phong kiến Việt Nam dưới thời Lê Thánh Tông đã hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ngự sử đài ở trung ương và địa phương, cùng với thiết chế lục Khoa để giám sát lục Bộ ở trung ương đã tạo nên hệ thống giám sát quan lại ở mức độ hoàn thiện nhất trong thời kỳ phong kiến Việt Nam. Bí quyết của sự thành công của hệ thống giám sát này là các cơ quan giám sát phải độc lập với các cơ quan và thủ trưởng cơ quan bị giám sát. Lục Khoa độc lập với lục Bộ, Ngự sử đài trực thuộc và chịu trách nhiệm trực tiếp trước Vua. Đó chính là lý do mà dưới thời vua Lê Thánh Tông nạn tham nhũng đã được hạn chế hơn rất nhiều so với các triều đại khác. Công tác giải quyết KNTC về mặt thể chế, tổ chức bộ máy và hoạt động cũng để lại những bài học quý giá, đem lại tác dụng tích cực trong đời sống xã hội.
Việc đề cao vai trò can gián và tham mưu cho Nhà vua của các quan Ngự sử thời Lê Thánh Tông đã gián tiếp giúp cho triều đình có những chính sách tốt, hợp với ý trời và lòng dân, tạo nên thời thịnh trị bậc nhất trong lịch sử phong kiến Việt Nam. Đây cũng là thời kỳ nền Nho học phát triển, tạo dựng nên nhiều thế hệ hiền tài trong lịch sử dân tộc. Các quan Ngự sử đa số là những người có phẩm cách cao quý, thanh liêm, điều này cũng góp phần tạo
nên uy quyền, uy tín của Ngự sử đài trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước thời phong kiến. Lịch sử đã có nhiều ghi chép về công trạng của các quan Ngự sử trong việc can gián Vua và giám sát quan lại. Những điều này phần nào thể hiện được vai trò thực tế của Ngự sử đài trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước thời phong kiến ở Việt Nam.
2.3.2. Một số mô hình tổ chức cơ quan phòng, chống tham nhũng và thanh tra trên thế giới