3. Mục tiêu nghiên cứu
3.4.4. Nhóm chỉ tiêu trên khía cạnh thể chế/quản lý
• (1) Tính minh bạch trong mô hình
Minh bạch là nhân tố quan trọng duy trì sự thành công của mô hình QLCTRSHĐT dựa vào cộng đồng. Sự minh bạch phụ thuộc vào cơ cấu quản lý, cách thức giám sát và sự kết nối với cộng đồng.
Đối với mô hình phường Nhân Chính, sự minh bạch được thể hiện một cách rõ ràng bằng các bản hợp đồng quy định quyền lợi, trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên liên quan. Cụ thể là giữa UBND phường, HTX Thành Công và CBOs có một bản cam kết ghi rõ: HTX Thành Công cung ứng dịch vụ thu gom cho cho cộng đồng và thực hiện nhận/ thu phí từ hộ gia đình; CBOs và chính quyền địa phương có trách nhiệm giám sát chất lượng dịch vụ mà HTX cung ứng; CBOs tiếp nhận các phản hồi từ phía cộng đồng về chất lượng dịch vụ. Sau đó, CBOs sẽ tiến hành họp với các hộ gia đình để thực hiện bản cam kết thứ 2, trong đó yêu cầu hộ gia đình phải thực hiện đầy đủ trách nhiệm nộp phí, trách nhiệm tuân thủ các quy định khi sử dụng dịch vụ CTRSHĐT trong cộng đồng.
Sự minh bạch trong mô hình cũng được thể hiện ở chỗ từng tháng HTX Thành Công phải tiến hành báo cáo bằng văn bản gửi đến UBND phường và CBOs về tình hình thực hiện/ cung cấp dịch vụ trên địa bàn. Văn bản đó phải được sự xác nhận đồng ý của UBND phường và CBOs về chất lượng dịch vụ mà HTX Thành Công cung ứng, đồng thời không có các ý kiến trái chiều từ cộng đồng.
Ở mô hình Sài Sơn, trước năm 2013, hầu như không có một biên bản ghi nhớ về quyền và nghĩa vụ cụ thể của tổ/ đội thu gom, của cộng đồng và CBOs. Sau thời gian đó, mặc dù đã có biên bản ghi nhớ về quyền, nghĩa vụ cụ thể các chủ thể nhưng mô hình ở xã Sài Sơn vẫn chưa thực sự minh bạch. Một là, biên bản giữa tổ/ đội thu gom và hộ gia đình không cụ thể hóa các đặc điểm dịch vụ mà họ phải cung ứng cũng như trách nhiệm của tổ/ đội thu gom và hộ gia đình với tư cách là người cung ứng và sử dụng dịch vụ. Điều đó gây ra khó khăn, chồng chéo cho các bên khi thực hiện nhiệm vụ của mình. Hai là, trong mô hình ở xã Sài Sơn, không có cơ chế giám sát,đánh giá chất lượng dịch vụ của cá nhân/ tổ chức cung cấp từ phía Chính quyền địa phương và CBOs. Do vậy kiểm định chất lượng dịch vụ ở Sài Sơn là một vấn đề rất khó khăn. Tính thiếu minh bạch trong mô hình ở Sài Sơn cũng khá điển hình đối với các dự án QLDVCĐ ở Malaysia, nơi mà các mối quan hệ trong cộng đồng được đặt trên cơ sở niềm tin, thiếu sự kiểm soát và ràng buộc; vì vậy, chất lượng dịch vụ không đảm bảo (Anschutz, J., 1996)
• (2) Giám sát trong cộng đồng
Đểđạt hiệu quả cao trong các dự án QLDVCĐ, giám sát có vai trò rất quan trọng. Nguyên tắc này, theo Ostrom, cần 2 điều kiện: (i) có sự góp mặt thường xuyên của nhóm giám sát; (ii) thành phần nhóm giám sát bao gồm những người là thành viên của cộng đồng hoặc là những người có trách nhiệm cao nhất trước cộng đồng. Trong 02 mô hình QLCTRSH dựa vào cộng đồng ở phường Nhân Chính và xã Sài Sơn, cơ chế giám sát cần đặt ra cho 2 chủ thể: (i) giám sát chất lượng dịch vụ của nhà cung ứng và (ii) giám sát hành vi của hộ gia đình với tư cách là chủ thể sử dụng dịch vụ.
Trong mô hình Nhân Chính, cơ chế giám sát nhà cung cấp dịch vụđược thực hiện khá tốt. HTX Thành Công chịu sự giám sát của UBND phường, CBOs và đặc biệt là của cộng đồng (hộ gia đình). Việc giám sát được thực hiện liên tục trong tuần và tháng. Kết quả phỏng vấn sâu một số hộ dân cho thấy họđã phản ánh việc một số công nhân không đi thu gom đúng giờ quy định, hoặc bỏ sót tuyến đường thu gom. Sau khi phản hồi chất lượng dịch vụ, HTX Thành Công đã có thay đổi rõ rệt, cung ứng dịch vụ theo đúng cam kết đề rạ UBND phường cũng là đơn vị có quyền giám sát HTX Thành Công bằng cách xác thực chất lượng dịch vụ thông qua một văn bản HTX Thành Công gửi lên hàng tháng. Với cơ chế giám sát chặt chẽ, đảm bảo 2 điều kiện của Ostrom, chất lượng dịch vụ ở phường Nhân Chính khá tốt và ổn định. Tuy nhiên, ở Nhân Chính cơ chế giám sát sự tuân thủ các quy định của cộng đồng (hộ gia đình) hầu như còn đang bị bỏ ngỏ. Chủ thể giám sát sự tuân thủ của hộ gia đình chủ yếu là nhân viên thu gom; UBND phường và CBOs rất ít khi thực hiện công việc nàỵ Kết quả phỏng vấn sâu một số nhân viên thu gom đã cho thấy có nhiều hộ gia đình chưa tuân thủ các quy định về dịch vụ thu gom CTRSH và đặc biệt là nộp phí vệ sinh. Thông thường, nhân viên thu gom sẽ nhắc nhở hành vi của hộ gia đình, nhưng trên thực tế việc nhắc nhở không làm thay đổi hành vi của hộ gia đình.
Đối với xã Sài Sơn, cơ chế giám sát người thụ hưởng dịch vụ và người cung cấp dịch vụ trong cộng đồng chưa được cụ thể hóa bằng văn bản, cam kết mà mới chỉ dừng lại ở mức độ góp ý cho nhà cung ứng dịch vụ và hộ gia đình nếu họ vi phạm. Theo kết quả phỏng vấn sâu một số hộ gia đình, người dân thường không muốn phản ánh các thành viên khác trong cộng đồng khi họ không tuân thủ các quy định về QLCTRSHĐT. Đối với tổ đội thu gom, vì các cá nhân cung cấp dịch vụ đều là người trong thôn, xã nên tâm lý e ngại khi phản ảnh cũng còn phổ biến; do vậy, hoạt động giám sát không mang lại hiệu quả trên thực tế.
• (3) Chế tài trong cộng đồng
Theo Ostrom (1990), "chế tài" là một trong bảy nguyên tắc căn bản về mặt thể chế khi thiết kế và vận hành mô hình QLDVCĐ. Trong mô hình QLCTRSHĐT dựa
vào cộng đồng; chế tài được áp dụng ở 2 góc độ: (i) chế tài áp dụng cho hộ gia đình nếu họ không tuân thủ các quy định về QLCTRSHĐT trong cộng đồng; (ii) chế tài áp dụng với nhà cung cấp dịch vụ nếu họ không thực hiện đúng các quy định cung ứng dịch vụ. Việc ban hành và thực thi nghiêm túc chế tài xử phạt được xem là một nguyên tắc tốt để duy trì và định hướng hành vi của cộng đồng theo đúng quy định.
Ở mô hình Nhân Chính, chế tài dành cho hộ gia đình đã được ban hành, cụ thể UBND phường đã đưa ra mức xử phạt hành chính nếu người dân vi phạm các quy định. Năm 2016, Chính phủđã ban hành Nghịđịnh số 155/2016/NĐ-CP về "Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Bảo vệ Môi trường". Tuy vậy, kết quả phỏng vấn sâu hộ gia đình cho thấy họ chưa nắm bắt được nội dung Nghị định; về phía UBND phường cũng cho biết họ chưa triển khai thực hiện Nghịđinh nàỵ Mặc dù có chế tài áp dụng đối với hộ gia đình, nhưng các chế tài áp dụng đối với nhà cung ứng dịch vụ còn đang bị bỏ ngỏ hoàn toàn. Đây có thể coi là điểm yếu trong mô hình QLDVCĐở Nhân Chính.
Ở xã Sài Sơn, các chế tài xử phạt hộ gia đình và nhà cung ứng dịch vụ khi vi phạm quy định QLCTRSHĐT trong cộng đồng đều chưa được thiết lập. Đây là một trở ngại rất lớn trong mô hình, vì nếu không có chế tài, hoạt động giám sát chỉ đơn thuần dừng lại ở hành vi phát hiện đối tượng vi phạm mà không thể có biện pháp làm thay đổi hành vi của họ.
• (4) Cơ chế giải quyết xung đột trong cộng đồng
Khi mô hình QLDVCĐ đi vào hoạt động, xung đột hoàn toàn có thể xảy ra khi quyền lợi của các thành viên trong cộng đồng bị ảnh hưởng. Vì vậy, cơ chế giải quyết xung đột là hết sức cần thiết để tránh những gián đoạn, khủng hoảng trong khi vận hành mô hình. Ở Sài Sơn, khi có sự mâu thuẫn giữa các chủ thể trong mô hình, cơ chế giải quyết xung đột đã được đặt rạ Theo đó, CBOs sẽ là bên có trách nhiệm điều phối, giải quyết các tranh chấp. Mặc dù chưa có những xung đột lớn nhưng kết quả phỏng vấn sâu đại diện UBND xã Sài Sơn cho thấy đã từng có mâu thuẫn khi các hộ gia đình ở khu vực hẻo lánh khó tiếp cận với dịch vụ thu gom nhưng vẫn phải nộp phí vệ sinh như các hộ gia đình khác. CBOs - với tư cách là tổ chức đại diện cho tiếng nói và quyền lợi của cộng đồng - đã phải đứng ra thỏa thuận, giàn xếp với nhà cung ứng dịch vụđể quyền lợi của tất cả các hộ gia đình trong cộng đồng được đảm bảọ
Đối với mô hình Nhân Chính, cơ chế tự giải quyết xung đột trong cộng đồng được tồn tại khá rõ nét. Mô hình kết hợp giữa cộng đồng và Công ty/HTX bắt buộc phải có vai trò trung gian của chính quyền địa phương. Chính quyền là chủ thể có tiếng nói, uy tín và trách nhiệm đểđiều chỉnh mọi mâu thuẫn xảy ra trong mô hình.
• (5) Hệ thống văn bản hỗ trợ hoạt động quản lý dựa vào cộng đồng
Mặc dù có cách thức tiếp cận quản lý khác nhau, hệ thống QLCTR nói chung và hệ thống QLCTRSHĐT dựa vào cộng đồng nói riêng đều được đặt trong khuôn khổ pháp lý do chính quyền quy định. Do vậy, để đánh giá tính bền vững của bất cứ mô hình quản lý nào, các chỉ tiêu về hệ thống pháp lý là hết sức cần thiết.
- Luật/ chiến lược quốc gia về QLCTR
Bằng cách tổng quan các văn bản luật pháp luật, có thể xác định các văn bản về QLCTR như sau:
+ (i) Luật Bảo vệ Môi trường (2014) dành riêng chương 9 cho chủđề "Quản lý chất thải".Đặc biệt mục 3 với tiêu đề "Quản lý CTR thông thường" đã đưa ra các quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong phân đoạn thu gom, vận chuyển, xử lý, tái sử dụng và tái chế chất thảị
+ (ii) Nghịđịnh của CP số 38/2015/NĐ-CP về "Quản lý chất thải và phế liệu"
có 65 điều quy định chi tiết về quản lý chất thải, trong đó toàn bộ chương 3 với 14 điều quy định cụ thể về QLCTRSH.
+ (iii) Nghịđịnh số 59/2007 do CP ban hành về "Quản lý Chất thải rắn". Có thể nói đây là Nghịđịnh có đối tượng cụ thể và chuyên biệt nhất về hoạt động QLCTR.
+ (iv) "Chiến lược quốc gia về Quản lý tổng hợp chất thải rắn đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050" do Chính phủ ban hành theo quyết định số 2149/QĐ-TTg ngày 17.12.2009.
- Luật/ văn bản của CP khuyến khích sự tham gia của DN tư nhân và cộng đồng trong BVMT
+ (i) Nghịđịnh số 69/2008/NĐ-CP do Chính phủ ban hành đề cập đến chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với một số lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực môi trường.
+ (ii) Nghịđịnh số 59/2014/NĐ-CP của Chính phủ về việc "Sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 69/2008/NĐ-CP về chính sách khuyến khích XHH đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường".
+ (iii) Luật Bảo vệ Môi trường (2014) đưa ra những quy định tạo điều kiện để mở cửa thị trường thu gom, vận chuyển và xử lý chất thải cho các nhà đầu tư tư nhân. Theo đó, Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân thành lập doanh nghiệp dịch vụ môi trường thông qua hình thức đấu thầu, quan hệđối tác công tư.
- Cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm việc thực hiện, phối hợp, giải quyết các vấn đề về QLCTR
Việc thực hiện QLCTR được thực hiện dựa trên sự phối hợp của nhiều chủ thế khác nhaụ Đối với CTR công nghiệp, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp. Đối với CTRĐT, Bộ Xây dựng là đầu mối quản lý. Ngoài ra, nhiều cơ quan bộ ngành khác, như: Bộ Tài Chính; Bộ Kế hoạch và đầu tư; UBND các Thành phố, quận/ huyện, xã cũng có trách nhiệm phối hợp thực hiện.
Như vậy, có thể thấy khá nhiều cơ quan Chính phủ tham gia trong hệ thống QLCTR. Ngoài ưu điểm cùng hợp tác, chia sẻ trách nhiệm trong quản lý thì việc có quá nhiều đầu mối quản lý sẽ dẫn đến các mối quan hệ chồng chéo, thiếu minh bạch về trách nhiệm và quyền lợi giữa các bên.
- Các quy định cụ thể về QLCTR dựa vào cộng đồng
Cho đến thời điểm hiện tại, Chính phủ chưa ban hành một văn bản pháp lý cụ thể và chuyên biệt xác định vai trò của cộng đồng trong hệ thống QLCTR nói chung va QLCTRSHĐT nói riêng. Các phân tích và đánh giá cụ thể về hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến QLCTR và vấn đề XHH sẽđược thể hiện rõ nét trong chương 4.
3.5. Tính toán thử nghiệm chỉ số tổng hợp bền vững của 2 mô hình quản lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị dựa vào cộng đồng ở Thành phố Hà Nội