. Những kết quả của dựán có mang lại lợi ích cho người hưởng lợi, có giải quyết được các vấn đề kinh tế xã hội như đặt ra ban đầu hay
2.4.2.5. Công tác tổ chức, quản lý và điều hành dựán còn nhiều bất cập
Việc tổ chức quản lý và điều hành đối với các dự án, chương trình sử dụng vốn ODA nói chung và các chương trình, dự án trong lĩnh vực phát triển nơng nghiệp, nơng thơn nói riêng cịn có những vướng mắc như: Khơng tn thủ trình tự dự án; Thiếu chính sách và biện pháp hữu hiệu đối với công tác di dân và tái định cư giải phóng mặt bằng; Vốn đối ứng không được đáp ứng đủ và kịp thời…
Để thấy được rõ hơn những hạn chế này ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA như thế nào? Tác giả sẽ tiến hành phân tích cụ thể từng yếu tố:
a. Khơng tn thủ trình tự dự án:
Trong quá trình triển khai thực hiện, một số chương trình, dự án ODA tại Bộ NNo&PTNT đã không thực hiện đúng chu trình dự án và chưa có sự phối hợp chặt
chẽ giữa Bộ với các cơ quan quản lý nhà nước về ODA như Bộ Tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư. Hiệp định đã ký nhưng mới chỉ có tên dự án mà chưa hồn thành báo cáo nghiên cứu khả thi, chưa hoàn chỉnh thủ tục để phê duyệt dự án đầu tư như các Hiệp định vay của Nhật Bản (tài khoá 1993), Pháp, Đan Mạch, Thụy sỹ...
Trong các dự án, chương trình hỗ trợ kỹ thuật hay các hợp phần hỗ trợ kỹ thuật và xây lắp trong các dự án hỗ trợ nông nghiệp, thuỷ lợi, các nhà thầu nước ngoài thường quy định tài khoản thanh tốn ở nước ngồi trong hợp đồng mua sắm dịch vụ, hàng hoá mà họ ký với các Ban quản lý dự án. Dẫn đến trong q trình thanh tốn, nhiều dự án nguồn đa phương phải rút tiền từ tài khoản đặc biệt/tạm ứng để chuyển ra nước ngoài cho chuyên gia tư vấn, gây mất phí hai lần (một lần là phí chuyển tiền từ tài khoản vay vào tài khoản đặc biệt, một lần là phí chuyển tiền từ tài khoản đặc biệt ra nước ngồi) và chi phí này do NSNN chịu. Đồng thời phương thức thanh tốn như vậy cũng làm cho ta khơng tận dụng được nguồn ngoại tệ cho các hoạt động đầu tư trong nước mà lại chuyển ra nước ngoài.
Một mâu thuẫn nữa giữa chính sách mua sắm và chính sách quản lý tài chính là đồng tiền bỏ thầu. Một số trường hợp tiền vay hoặc tiền viện trợ khơng phải là USD nhưng ngồi phần chi phí nội tệ, các nhà thầu lại bỏ thầu bằng USD và trúng thầu. Theo quy định của một số nhà tài trợ (ví dụ WB) thì nếu nhà thầu trúng thầu thì khơng được thương lượng để giảm giá, vì vậy dự án phải chấp nhận giá trúng thầu bằng USD để ký hợp đồng. Dẫn đến thực tế có trường hợp do biến động tỉ giá tiền số tiền được tài trợ cho một hạng mục (không phải bằng USD) không đủ để chi trả cho hợp đồng và Chính phủ phải vay thêm để thực hiện hợp đồng (dự án Bảo vệ rừng và PTNT).
b. Về lập kế hoạch vốn ODA:
Việc lập kế hoạch phân bổ vốn cho dự án chưa thật sự gắn với nhu cầu sử dụng vốn.Trong thực tế, các dự án ODA hiện được phân làm hai loại chính cho mục đích lập kế hoạch, gồm: (i) Dự án thuần tuý xây dựng cơ bản; (ii) Dự án thuần tuý hành chính sự nghiệp và; (iii) Dự án hỗn hợp vừa xây dựng cơ bản, vừa có nội dung chi sự nghiệp (như một số dự án trong lĩnh vực nông nghiệp, thuỷ lợi).
Cách lập kế hoạch của các dự án hỗn hợp hiện nay (như đã nói ở phần a, 2.4.2.3) làm cho cơng tác lập kế hoạch, quản lý chi tiêu phức tạp vì một dự án phải lập, bảo vệ kế hoạch với 2 Bộ là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính; q trình chi tiêu phải theo quy định của 2 loại văn bản khác nhau: quản lý vốn đầu tư XDCB, và vốn HCSN.
Việc phân tách giữa vốn đầu tư và vốn HCSN dẫn đến trường hợp các dự án có những nội dung chi rất giống nhau (như nghiên cứu, đào tạo, thiết bị, xe cộ ... trong dự án phát triển chè và cây ăn quả) lại phải tn theo những quy trình hồn tồn khác nhau về phân bổ kế hoạch vốn, định mức chi tiêu, thủ tục quyết tốn v.v... là chưa hợp lý và thậm chí chưa bình đẳng (vì có sự khác biệt lớn giữa định mức chi cho tư vấn trong nước thuộc nội dung đầu tư XDCB và nội dung HCSN, định mức kinh tế, kỹ thuật v.v..) gây khó khăn, mất thời gian trong quá trình thực hiện và làm giảm hiệu quả thực hiện dự án.
Ngoài ra, hàng năm trên cơ sở kế hoạch tổng thể được Chính phủ phê duyệt, Bộ NNo&PTNT phải tiến hành phân bổ lại kế hoạch vốn cho các dự án. Việc này dẫn tới một số dự án được bố trí kế hoạch rút vốn nước ngồi thấp hơn kế hoạch thực hiện dự án và do đó phần vốn đối ứng được bố trí khơng đáp ứng được hoạt động của dự án. Ví dụ điển hình là Dự án Đa dạng hố Nơng nghiệp vay WB.
c. Thẩm định và phê duyệt dự án:
Công tác thẩm định và phê duyệt dự án cịn bị kéo dài, có dự án kéo dài hàng năm, chất lượng thẩm định chưa cao, nhiều hạng mục được thẩm định đã lạc hậu so với tình hình mới, có nhiều dự án đã được phê duyệt khi thực hiện phải thẩm định lại hoặc thậm chí khơng hiệu quả. Trên thực tế, nhiều dự án khi thực hiện những mục tiêu đặt ra trong văn kiện của dự án tỏ ra khơng cịn phù hợp do có độ trễ đáng kể từ khi dự án được thẩm định, phê duyệt đến khi được thực hiện. Vì vậy, nếu tiếp tục thực hiện thì dự án sẽ khơng hiệu quả. Ngược lại, nếu điều chỉnh lại văn kiện dự án cho phù hợp với tình hình thực tế thì lại mất nhiều thời gian và chi phí, làm giảm tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án.
Sự phối hợp thẩm định dự án giữa phía Việt Nam với các nhà tài trợ thường khơng đồng bộ và ăn khớp với nhau, phía Việt Nam và nhà tài trợ có biểu mẫu/yêu cầu thẩm định đối với chương trình, dự án khác nhau, khơng thống nhất. Vì vậy, thực tế một số dự án đã được phía Việt Nam phê duyệt, nhưng khi trình nhà tài trợ duyệt thì lại khơng được chấp nhận hoặc phải điều chỉnh lại theo ý tưởng của họ gây tốn kém chi phí chuẩn bị và mất thời gian. Ngược lại, một số dự án đã được các nhà tài trợ phê duyệt lại phải chờ thủ tục thẩm định của Việt Nam làm ảnh hưởng tới công tác ký kết và giải ngân của các hiệp định vay.
Việc thẩm định và phê duyệt tổng dự tốn, thiết kế kỹ thuật, kết quả đấu thầu cịn nhiều bất cập mà nguyên nhân chủ yếu là do trình độ chuyên môn của các cơ quan thẩm định hạn chế, hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được thay đổi căn bản, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm định trong nước chưa đồng bộ. Các chuyên gia tư vấn nước ngoài được nhà tài trợ lựa chọn để thẩm định, đánh giá tính khả thi của dự án lại thường có xu hướng áp dụng những quy tắc/chuẩn mực quốc tế, chưa có sự am hiểu về tình hình nơng thơn Việt Nam dẫn đến kết quả thẩm định trong sát với nhu cầu và tình hình thực tế. Ngồi ra, sự gắn kết chặt chẽ giữa các nhà tài trợ với các cơ quan tư vấn nước ngoài được chọn để thực hiện công tác tư vấn cũng làm cho việc điều chỉnh các hạng mục của dự án gặp nhiều khó khăn.
d. Chính sách và cơng tác đền bù giải phóng mặt bằng:
Đây là vấn đề nổi cộm và ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án. Nguyên nhân chủ yếu của hiện tượng bất cập này là do:
- Chính sách đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư của Việt nam chưa phù hợp với các yêu cầu đặt ra của các nhà tài trợ (phạm vi đền bù, giá cả, hỗ trợ tái định cư...). Điều này có thể thấy ở dự án “Ngành cơ sở hạ tầng nông thôn” theo Hiệp định ký là hoàn thành năm 2004, nhưng đến tháng 10/2006 mới hoàn thành, chậm 02 năm, với nguyên nhân chủ yếu là cơng tác giải phóng mặt bằng;
- Chính sách trong nước khơng đồng bộ, chậm được thay đổi cho phù hợp với tình hình thực tế như đơn giá đền bù khơng có sự thay đổi trong khi giá cả đất đai ngày càng tăng;
- Nhận thức của người dân hạn chế về chủ trương, chính sách đầu tư của nhà nước, về tập quán và phong tục lạc hậu, đặc biệt là người dân tộc thiểu số, vùng sâu; - Sự quan liêu, cửa quyền và sách nhiễu của một số cán bộ kém phẩm chất ở tất cả các cấp, ngành từ Trung ương đến địa phương, sự phối hợp không đồng bộ và kịp thời giữa các cấp, các ngành...
e. Vấn đề vốn đối ứng:
Về cơ bản vốn đối ứng đã được ưu tiên bố trí cho các dự án ODA. Tuy nhiên thực tế vẫn có những khó khăn cho một số dự án do một số nguyên nhân sau:
- Các nhà tài trợ đa phương và song phương khuyến khích áp dụng hình thức tài trợ trước, có nghĩa là dùng vốn của phía Việt Nam (từ nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương hay vốn tự có của đơn vị) để ứng cho các hoạt động của dự án và hoàn vốn nước ngoài sau. Một số dự án tài trợ bằng nguồn vốn đa phương cũng đã được Bộ Tài chính đồng ý (trên cơ sở có ý kiến nhất trí của địa phương) cho áp dụng phương pháp này như dự án Bảo vệ rừng và PTNT. Tuy nhiên,các địa phương còn kém linh hoạt trong việc ứng vốn địa phương tài trợ trước, do xuất phát từ lo ngại sẽ khơng được hồn vốn kịp thời, hoặc có địa phương khơng có đủ nguồn vốn để tạm ứng, nên cơ chế này chưa thực hiện được tốt trên thực tế.
- Một số dự án thực hiện tại cấp địa phương có chủ đầu tư là UBND các tỉnh. Để các tỉnh này tham gia dự án, khi xây dựng dự án và trước khi đàm phán với phía nước ngồi các tỉnh đã có cam kết sẽ bố trí vốn đối ứng cho dự án theo tiến độ thực hiện. Tuy nhiên, đến khi thực hiện thì nhiều tỉnh phản ánh khơng có đủ nguồn để bố trí vốn đối ứng cho dự án.
f. Cơng tác kiểm tra đánh giá tiến độ thực hiện, chất lượng và hiệu quả dự án cịn bng lỏng:
Một trong những khía cạnh quản lý Nhà nước đối với các chương trình, dự án nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ODA đó là cơng tác kiểm tra đánh giá tiến độ, chất lượng, hiệu quả dự án trong quá trình thực hiện cũng như sau khi dự án hoàn thành.
Chế độ báo cáo, thanh quyết tốn tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc và thiếu các chế tài cần thiết. Trên thực tế, hầu hết các dự án có sử dụng vốn viện trợ và vốn đối ứng đã và đang thực hiện tại Bộ NNo&PTNT, công tác thanh tra, kiểm tra, quyết toán năm của dự án chưa được thực hiện. Hầu hết chỉ thực hiện qua cơng tác kiểm tốn độc lập th từ bên ngồi, cịn cơng tác quyết tốn tài chính dự án thường được thực hiện khi dự án kết thúc trong khi theo quy định là phải thực hiện hàng năm. Điều này làm cho những sai sót (nếu có) xảy ra khơng được phát hiện và điều chỉnh kịp thời.
Bên cạnh đó, cơ quan tài chính (Bộ Tài chính, Vụ Tài chính của Bộ NNo&PTNT) chưa có quan điểm chủ động trong việc phê duyệt và điều chỉnh điều khoản tham chiếu khi thuê kiểm toán cho các dự án, để đảm bảo việc kiểm toán và các thư khuyến nghị của kiểm toán chỉ ra được các vấn đề cần quan tâm. Phần lớn các bản điều khoản tham chiếu của kiểm toán là do nhà tài trợ cùng với dự án đặt ra và nhiều khi khơng sát với u cầu quản lý tài chính thực tế, đã có trường hợp báo cáo kiểm tốn của kiểm toán viên độc lập cho biết dự án hoạt động tài chính lành mạnh, tuy nhiên sau đó nhà tài trợ lại cho biết dự án có vấn đề như dự án “Ngành cơ sở hạ tầng nông thôn” vay ADB, hoặc việc hạch tốn giải ngân của dự án khơng quy củ như dự án Phục hồi nông nghiệp vay WB.
Việc chỉ đạo của cơ quan chủ quản đối với các ban quản lý, các đơn vị có dự án cịn phân tán, chưa sâu sát. Cơng tác quản lý giám sát và báo cáo tình hình thực hiện, hiệu quả sử dụng vốn cịn mang tính hình thức, khơng thường xun, chậm so với yêu cầu, chất lượng báo cáo không cao, chưa thể hiện được tinh thần trách nhiệm và ý thức quản lý nguồn vốn của Ban quản lý dự án.
Mâu thuẫn với thái độ can thiệp khá tích cực vào các giai đoạn đầu của dự án như thiết kế dự án, mua sắm, lựa chọn các nhà cung cấp hàng hoá dịch vụ, các nhà tài trợ song phương lại tỏ ra khá thờ ơ với quá trình thực hiện và những vướng mắc của dự án. Trong trường hợp dự án có những vướng mắc, ngay cả vướng mắc do việc nhà thầu chậm thực hiện các nghĩa vụ của họ đối với dự án, hoặc máy móc thiết bị vận hành chưa tốt, các nhà tài trợ thường cho đó là trách nhiệm của phía
Việt nam. Đa số nhà tài trợ song phương cho rằng hợp đồng thương mại độc lập với Hiệp định vay vốn. Quan điểm này thường được đưa vào các điều khoản của Hiệp định vay nhằm bảo đảm quyền lợi của người cho vay. Có thể thấy các nhà tài trợ song phương chưa thật quan tâm đến kết quả thực hiện dự án sử dụng vốn tài trợ. Trong trường hợp dự án hoạt động kém hiệu quả và khơng có khả năng trả nợ, họ cũng chỉ coi đó là trách nhiệm của Chính phủ (người vay) và Chính phủ phải thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ trả nợ của mình đối với nước tài trợ.
Hầu như chưa có sự phối hợp giữa các nhà tài trợ song phương và Chính phủ để đánh giá và định lượng cụ thể hiệu quả của từng dự án (trừ trường hợp các dự án do Nhật Bản - JICA, JBIC và AusAid tài trợ6), cũng như tính hợp lý của dự án dohọ chủ động thiết kế, mặc dù điều này đã được đề cập trong các thoả thuận tài trợ.
Các nhà tài trợ đa phương thể hiện mục tiêu phát triển rõ hơn, vì vậy họ cũng có thái độ tích cực hơn trong các khâu quản lý thực hiện và quản lý hiệu quả của dự án. Họ thường cử các đoàn đánh giá hàng năm và giữa kỳ vào Bộ NNo&PTNT để kiểm điểm tình hình thực hiện dự án, và trong nhiều trường hợp chỉ ra những vấn đề bức xúc của dự án để các cơ quan chức năng giải quyết. Tuy nhiên, các kiến nghị của các đoàn đánh giá như vậy lại chưa được sự quan tâm thoả đáng từ phía Bộ NNo&PTNT.