Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân (2013) thì nội dung quản lý ĐTC được thực hiện theo các chương trình mục tiêu và các dự án ĐTC. Cụ thể gồm:
Ø Quản lýđầu tư theo các chương trình mục tiêu
Chương trình mục tiêu là tập hợp các dự án đầu tư nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển KTXH cụ thể của đất nước hoặc của một vùng lãnh thổ trong một thời gian nhất định. Các chương trình MTQG có hai loại: (i) Chương trình MTQG là chương trình đầu tư do chính phủ quyết định chủ trương Đầu tư để thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển KTXH của vùng lãnh thổ hoặc cả nước trong kế hoạch 5 năm; (ii) Chương trình mục tiêu cấp tỉnh là chương trình đầu tư do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định chủ trương để thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển KTXH trong kế hoạch 5 năm cấp tỉnh.
Yêu cầu quản lý đối với chương trình mục tiêu:
Đối với các chương trình MTQG: chương trình phải đạt được những mục tiêu quan trọng, cấp bách, cần ưu tiên tập trung thực hiện trong chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH của cả nước. Nội dung chương trình phải cụ thể, rõ ràng, không trùng lặp đối với các chương trình đầu tư khác. Cụ thể: (i) Xác định và phân bổ vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, định mức tiêu chuẩn phân bổ vốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng huy động của các nguồn lực theo thứ tự ưu tiên hợp lý đảm bảo tập trung đầu tư, có hiệu quả; (iii) Thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành và địa phương liên quan; việc bố trí vốn đầu tư cho các dự án phải đảm bảo đúng tiến độ thực hiện chương trình; (iv) Quá trình triển khai thực hiện chương trình mục tiêu phải được theo dõi, bài kiểm tra, giám sát thường xuyên và có đánh giá tổng kết theo định kỳ; (v) Các vấn đề xã hội mà Chính phủ Việt Nam cam kết với quốc tế phải thực hiện theo chương trình chung của quốc tế và các vấn đề liên quan.
Đối với các chương trình mục tiêu cấp tỉnh:Phải nhằm đạt được những mục tiêu quan trọng cấp bách, ưu tiên tập trung thực hiện trong kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh. Nội dung chương trình phải cụ thể, rõ ràng, không trùng lặp đối với các chương trình đầu tư khác trên địa bàn. Các yêu cầu khác như quy định của chương trình MTQG nhưng được xác định phù hợp với các chương trình mục tiêu cấp tỉnh.
Ø Quản lýđầu tư theo các dự án đầu tư công
Đây là các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH không có khả năng hoàn trả vốn trực tiếp. Các dự án ĐTC thường bao gồm: dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng an ninh... các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục đào tạo….; Dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, kể cả việc mua sắm sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.
Theo ADB (2015) thì việc tổ chức hệ thống và phân cấp, phân quyền quản lý các dự án ĐTC phụ thuộc chủ yếu vào cơ cấu tổ chức của dự án và mức độ phân cấp theo địa bàn của dự án. Có hai mô hình quản lý tài chính tập trung và quản lý tài chính phân cấp.
Mô hình quản lý tập trung: Mô hình này thường áp dụng các dự án có một cơ quan chủ quản. Cơ quan chủ quản có thể là một Bộ ở trung ương hoặc UBND Tỉnh, cơ quan chủ quản chỉ định một chủ dự án (thường là các cục hoặc các sở địa phương). Trong mô hình này chỉ có một Ban QLDA.
Hình 0.1 Mô hình quản lý tập trung
Mô hình quản lý phân cấp: Mô hình này thường được áp dụng cho các dự án có từ hai cơ quan chủ quản trở lên, mỗi cơ quan chủ quản chỉ định một chủ dự án để thực hiện các dự án thành phần thuộc nhiệm vụ của cơ quản chủ quản đó.
Hình 0.2 Mô hình quản lý phân cấp
Các dự án này có thể giao hoặc ủy quyền cho một cơ quan chủ quản làm nhiệm vụ điều phối (cơ quan điều phối). Loại dự án này thường bao gồm nhiều tiểu dự án được thực hiện bởi các cơ quan trung ương và các cơ quan địa phương.
Nguồn: ADB (2015) Nguồn: ADB (2015) UBND Tỉnh (Cơ quan chủ quản) Đơn vị chủ dự án (Ban quản lý dự án) Chi nhánh 1 Chi nhánh 2 Chủ dự án
Ban quản lý dự án trung ương BQL Tỉnh 1 BQL Tỉnh 2
Ø Quản lýđầu tư theo chu trình dự án
Theo ADB (2015) thì quy trình quản lý ĐTC theo chu trình dự án có 10 bước gồm: (1) Lập kế hoạch tài chính; (2) Kiểm soát chi; (3) Giải ngân; (4) Kế toán; (5) Kiểm toán; (6) Quyết toán; (7) Thuế; (8) Quản lý tài sản; (9) Kiểm soát nội bộ và (10) Báo cáo.
Theo Petrie, Murray (2010), Vũ Thành Tự Anh (2012) và giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân (2013) thì có tám bước trong quy trình quản lý ĐTC gồm:
Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu.
Chủ đầu tư lập dự án đầu tư rồi trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Đối với dự án đầu tư con đáp ứng tiêu chí dự án quan trọng quốc gia theo quy định của Quốc hội, thì chủ đầu tư phải lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi trình Chính phủ để báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư. Chính phủ thành lập Hội đồng thẩm định nhà nước, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án ĐTC quan trọng quốc gia báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư.
Bước 2: Thẩm định dự án chính thức.
Người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức thẩm định dự án ĐTC gồm thẩm định đánh giá tiền khả thi và đánh giá khả thi. Hồ sơ thẩm định dự án ĐTC gồm: Tờ trình của chủ đầu tư; Báo cáo nghiên cứu khả thi (dự án đầu tư xây dựng công trình); Các văn bản pháp lý liên quan đến dự án.
Thẩm định dự án ĐTC bao gồm: - Sự cần thiết phải đầu tư dự án;
- Căn cứ pháp lý cơ sở thông tin dữ liệu sử dụng để lập dự án;
- Sự phù hợp về kế hoạch phát triển KTXH, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất;
- Tính hợp lý về quy mô đầu tư, phương án công nghệ, tiêu chuẩn chất lượng; - Phương án địa điểm sử dụng đất đai, chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia;
- Giải pháp bảo vệ môi trường sinh thái kế hoạch tái định cư; biện pháp giải quyết các vấn đề xã hội của vụ án (nếu có); có căn cứ xác định và mức độ chuẩn xác về nhu cầu vốn đầu tư, phương án huy động vốn đầu tư;
- Đánh giá khả năng thu hồi vốn (nếu có khả năng thu hồi một phần vốn), hiệu quả KTXH tính bền vững của dự án;
- Các nội dung khác theo quy định của pháp luật.
Bước 3: Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án ĐTC - do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển. Vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn và lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định. Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì sẽ sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án.
Bước 4: Lựa chọn và lập ngân sách dự án.
Việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên, và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai. Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này.
Bước 5. Triển khai dự án
Để triển khai dự án đầu tư, các nội dung chính cần phải tiến hành bao gồm: lập kế hoạch thực hiện và tổ chức bộ máy quản lý dự án; huy động và sử dụng vốn cho dự án theo yêu cầu tiến độ; tổ chức thực hiện các nội dung đầu tư theo yêu cầu tiến độ, bảo đảm chất lượng an toàn và môi trường theo quy định trong phạm vi vốn được duyệt; theo dõi, báo cáo các cách quản lý và người có thẩm quyền quyết định đầu tư tình hình thực hiện dự án.
Bước 6. Điều chỉnh dự án
Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng
cần có cơ chế để đình chỉ, thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí.
Bước 7. Vận hành dự án
Sau khi dự án ĐTC hoàn tất, cần phải có một quá trình: (i) Bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) Vận hành dự án; (iii) Bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) Hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản; (v) Đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại (Vũ Thành Tự Anh, 2012).
Chủ đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức bộ máy quản lý sử dụng khai thác dự án ĐTC theo mục đích đầu tư với chất lượng phù hợp với tiêu chuẩn đã xác định. Đối với các dự án ĐTC có điều kiện khai thác quặng, chủ đầu tư cần có kế hoạch đưa vào khai thác vận hành thích hợp, việc khai thác các bộ phận của dự án phải đảm bảo an toàn và không được ảnh hưởng đến việc thực hiện các phần khác của dự án.
Đối với các dự án đầu tư không có khả năng hoàn vốn, chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm đảm bảo khai thác sử dụng an toàn và có hiệu quả tài khoản đầu tư; hoàn thiện tổ chức quản lý đảm bảo các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật đã được đề ra trong dự án. Đối với các dự án đầu tư con có yêu cầu thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn đầu tư, ngoài việc đảm bảo chất lượng và hiệu quả sử dụng chủ đầu tư phải đảm bảo thu hồi và hoàn trả vốn đúng thời hạn.
Trong thời gian sử dụng khai thác dự án ĐTC, chủ đầu tư có trách nhiệm tiến hành các hoạt động cần thiết, nhằm duy trì năng lực hoạt động phục vụ của các tài sản do đầu tư tạo ra, theo tiêu chuẩn kỹ thuật kinh tế đã được phê duyệt. Những hư hỏng thuộc dự án ĐTC do các nguyên nhân bất khả kháng: thiên tai, chiến tranh, yêu cầu đặc biệt của nhà nước vì lợi ích quốc gia, chủ đầu tư có trách nhiệm khôi phục, sửa chữa, và chi phí được hạch toán vào khoản thiệt hại bất khả kháng.
Bước 8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Nhà nước thanh toán vốn đầu tư cho chủ đầu tư trên cơ sở nhu cầu thanh toán của chủ đầu tư cho nhà thầu bao gồm thanh toán lần đầu để tạm ứng theo hợp đồng thanh toán theo tiến độ thực hiện hợp đồng và các nhu cầu thanh toán khác của chủ đầu tư để thực hiện dự án. Các dự án đầu tư hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng phải thực hiện kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư theo yêu cầu của người có thẩm quyền.