2.4.1Các nghiên cứu về các nhân tố thuộc quy trình quản lý đầu tư công ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công và hiệu quả quản lý đầu tư công
2.4.1.1 Các nghiên cứu trong nước
Có nhiều nghiên cứu về hiệu quả ĐTC hay đánh giá hiệu quả ĐTC ở cả trong và ngoài nước. Tuy nhiên, với phương pháp tiếp cận cũng như các tiêu chí lựa chọn để đánh giá hiệu quả ĐTC khác nhau đã cho nhiều kết quả khác nhau.
Hướng tiếp cận đánh giá hiệu quả ĐTC thông qua quy trình quản lý ĐTC tại Việt Nam có nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh (2012). Vũ Thành Tự Anh nghiên cứu về quản lý và phân cấp quản lý ĐTC, thực trạng ĐTC ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, bằng cách so sánh thực trạng của quản lý ĐTC ở Việt Nam với chuẩn mực quản lý ĐTC lý tưởng (được tổng kết từ lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế), để từ đó tìm ra những hạn chế trong quản lý ĐTC ở Việt Nam với cách tiếp cận quy trình quản lý ĐTC của WB theo Rajaram và ctg (2010), bao gồm tấm nội dung và được tóm tắt như sau:
(1) Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu; (2) Thẩm định dự án chính thức;
(3) Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án; (4) Lựa chọn và lập ngân sách dự án;
(5) Triển khai dự án; (6) Điều chỉnh dự án; (7) Vận hành dự án;
(8) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án.
Việc đánh giá chất lượng của hoạt động quản lý ĐTC, tác giả đã dựa bảng câu hỏi theo nghiên cứu của Rajaram và ctg (2010) và Ngân hàng Thế giới. Từ tám nội dung này, nghiên cứu cũng trình bày so sánh và kinh nghiệm quốc tế về quản lý ĐTC trong giai đoạn 2008-2010 gồm các nhóm nước: (i) Có hệ thống quản lý đầu tư công tiên tiến; (ii) Phụ thuộc vào viện trợ nước ngoài; (iii) Phụ thuộc vào tài nguyên. Cũng
trong nghiên cứu này, tác giả cũng tiến hành phân cấp quản lý ĐTC ở Việt Nam và tác động đối với hiệu quả ĐTC. Nghiên cứu cũng đề ra một số khuyến nghị đối với quản lý ĐTC ở Việt Nam như: Thay đổi phương thức làm quy hoạch; Thẩm định dự án và kiểm tra thẩm định dự án độc lập; Lựa chọn dự án phải đi đôi với lập dự toán đầu tư; Tăng cường hiệu quả của việc triển khai dự án; Siết chặt kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án; Coi việc quản lý vận hành dự án như một khâu trong quy trình quản lý ĐTC kiểm toán và đánh giá sau khi dự án kết thúc; Gắn kết quản lý ĐTC với tổng thể hệ thống thể chế, chính sách quản lý kinh tế. Tuy nhiên, nghiên cứu này chỉ dừng ở nghiên cứu định tính.
Còn phần lớn các nghiên cứu về ĐTC sử dụng chỉ số ICOR để đánh giá hiệu quả ĐTC ở Việt Nam, điển hình là các nghiên cứu của Bùi Trinh (2009, 2011) đánh giá hiệu quả đầu tư Việt Nam giai đoạn 2000 -2010; Vũ Như Thăng (2013) về “Đổi mới đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020”; Đặng Đức Anh và ctg (2017)
“Đánh giá tác động của tái cơ cấu đầu tư công đến nền kinh tế giai đoạn 2011– 2015”; Phạm Thị Thu Hà (2018) nghiên cứu về mối liên hệ giữa hiệu quả đầu tư và
tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn 2010 -2017.
Một số nghiên cứu sử dụng các phương pháp định lượng để đánh giá hiệu quả ĐTC như: nghiên cứu “Đầu tư công “lấn át” đầu tư tư nhân? Góc nhìn từ mô hình thực nghiệm VECM” của Tô Trung Thành (2011); Nghiên cứu “Đánh giá hiệu quả đầu tư công sử dụng hàm sản xuất Cool-Douglas” trích từ nghiên cứu “Phân tích
định lượng hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam” của Ban Phân tích - Dự báo, Trung
tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội quốc gia (2013); Phạm Minh Hóa (2017) về nâng cao hiệu quả ĐTC tại Việt Nam; Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư và Lê Hoàng Phong (2014) nghiên cứu “Tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tếở
Việt Nam: Góc nhìn thực nghiệm từ mô hình ARDL”.
Gần đây có nghiên cứu của Hà Thị Tuyết Minh (2019) về “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình” sử dụng mô hình vector
hiệu chỉnh sai số VECM (vector error correction model) để ước lượng tác động của tỷ lệ ĐTC/GDP đến tốc độ tăng trưởng kinh tế. Ngoài ra tác giả cũng sử dụng chỉ tiêu Hiệu quả vốn đầu tư (ICOR) để đánh giá hiệu quả ĐTC tại tỉnh Hòa Bình. Tác giả cũng đưa ra quan điểm và 5 giải pháp gồm: (1) Cụ thể hoá các văn bản quản lý ĐTC phù hợp với đặc thù của tỉnh; (2) Xây dựng tiêu chí và thứ tự ưu tiên làm cơ sở phân
bổ, sử dụng vốn ĐTC; (3) Giải pháp nâng cao quản lý ĐTC tại tỉnh Hòa Bình; (4) Giải pháp nâng cao Năng lực của cán bộ làm công tác quản lý, tư vấn và thực hiện ĐTC; (5) Giải pháp tăng cường huy động và đa dạng hóa nguồn vốn cho ĐTC.
Bên cạnh đó, còn có các nghiên cứu chỉ ra các nhân tố tác động đến hiệu quả ĐTC gồm các nghiên cứu của Nguyễn Quang Thái và Vũ Tuấn Anh (2011) nghiên cứu về “Đổi mới thể chế và giải pháp tái cấu trúc đầu tư công”; Vũ Quang Lãm
(2016) nghiên cứu về “Các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự
án đầu tư công tại Việt Nam”; Vũ Như Thăng (2013) nghiên cứu về “Đổi mới đầu tư
công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020”; Hoàng Văn Hoan (2018) nghiên cứu về “Tác động của đầu tư công đến phát triển kinh tế của Hà Nội”.
2.4.1.2 Nghiên cứu ngoài nước
Có nhiều nghiên cứu về quản lý ĐTC, có thể đề cập đến như nghiên cứu của Anand Rajaram và ctg (2010); Era Babla-Norris và ctg (2011) thiết lập một khung chuẩn cho đánh giá quản trị ĐTC (2010). Malta và ctg (2011) cung cấp một bản tóm tắt hữu ích về các cuộc tranh luận chính đáng diễn ra trong nỗ lực cải thiện hỗ trợ mua sắm công.
Ngoài ra, các nghiên cứu về quản lý ĐTC theo khung tiêu chí của WB có thể kể đến như:
Rajaram và ctg (2010) đưa ra khung đánh giá của WB, nghiên cứu này nỗ lực khái niệm hóa một hệ thống quản lý ĐTC. Khung này xác định một số tính năng nhất định phải có, và đề xuất một số kinh nghiệm cần thiết cấp quốc gia để đạt được các khoản ĐTC hiệu quả. Các tính năng từ 1-4 liên quan đến sự liên kết của năng lực khuyến khích cải thiện thiết kế và lựa chọn dự án, trong khi các tính năng từ 5-8 liên quan đến các cam kết đáng tin cậy và đầu tư dài hạn vào năng lực kỹ thuật và hành chính để cải thiện việc thực hiện dự án. Khung này chứa nhiều tính năng hợp lý và cung cấp một cách hữu ích và thực tế để hệ thống hóa các câu hỏi chính được nêu ra về hiệu quả của một hệ thống quản lý ĐTC ở bất kỳ quốc gia nào. Tuy nhiên, khung này lại có hạn chế về những điểm cải cách có thể phù hợp với các nước thu nhập thấp. Nghiên cứu Dabla-Norris và ctg (2011) cũng tiếp cận theo hướng nghiên cứu này để đo lường hiệu quả ĐTC được bằng chỉ số quản lý ĐTC (PIMI).
Rajaram và ctg (2014) nghiên cứu về sức mạnh của quản lý ĐTC: biến nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng, phương hướng phát triển, quản trị khu vực công.
Nghiên cứu đã phân tích những khó khăn khi thực hiện ĐTC bao gồm bảy chương: xây dựng một hệ thống quản lý ĐTC; một khuôn khổ thống nhất để quản lý ĐTC; kinh nghiệm quốc gia về quản lý ĐTC; phương pháp tiếp cận thẩm định dự án tốt hơn; quản lý ĐTC không chắc chắn; mua sắm và quản lý ĐTC; và quản lý ĐTC cho các mối quan hệ đối tác công cộng. Đây là tài liệu có giá trị về công tác quản lý ĐTC.
IMF (2015) nghiên cứu về hiệu quả ĐTC tại hơn tại 25 quốc gia. Trong nghiên cứu này, IMF tìm cách cải thiện chỉ số PIM bằng cách phát triển một công cụ PIMA mới. Mặc dù công cụ đánh giá này bao gồm các nhân tố tương tự như chỉ số PIM, nhưng nó cung cấp đánh giá toàn diện hơn về việc ra quyết định ĐTC ở ba giai đoạn chính của chu kỳ đầu tư: (i) Lập kế hoạch, (ii) Phân bổ và (iii) Thực hiện và xác định các ưu tiên cải cách thể chế quan trọng để tăng cường quản lý và hiệu quả ĐTC trên các quốc gia. Khung chỉ số trong PIMA cho phép so sánh giữa các quốc gia, nhưng thường đo lường các hình thức thể chế (ví dụ: sự hiện diện của khung tài chính trung hạn) thay vì các chức năng (ví dụ: liệu khung có thực sự dẫn đến các quyết định tài chính thận trọng hay không). Như với tất cả các khung chẩn đoán thể chế trong lĩnh vực PFM (ví dụ: đánh giá Chi tiêu công và Trách nhiệm tài chính - PEFA), các nước sử dụng khung này nên thận trọng khi đánh giá trực tiếp (được đo bằng chỉ số). (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
National Treasury of South Africa (2016) trình bày các các bộ chi tiêu ở Nam Phi hướng dẫn về cách quản lý các chương trình cơ sở hạ tầng và đề xuất dự án nên được lên kế hoạch, thẩm định và đánh giá trước khi duyệt các khoản vốn đầu tư lớn.
Miller, M., & Mustapha, S. (2016) đề cập đến công tác quản lý tài chính công để quản lý ĐTC; nghiên cứu được viết riêng cho bộ tài chính kế hoạch tại những nước có thu nhập thấp hoặc hạn chế về năng lực đang tìm cách quản lý ĐTC hiệu quả hơn. Miller, M., & Mustapha, S. (2016) cho rằng, việc danh mục ĐTC của quốc gia có mang lại lợi ích kinh tế và xã hội dự đoán hay không phụ thuộc rất lớn vào trình độ quản lý của họ.
Phân tích so sánh kinh nghiệm quốc tế về quản lý đầu tư công
Đảm bảo ĐTC có hiệu quả là một vấn đề hệ trọng của mọi quốc gia, trong giai đoạn 2008-2010, WB đã thực hiện các nghiên cứu tình huống về quản lý ĐTC tại 29 nước. Bảng 2.1 trình bày những kinh nghiệm quốc tế về ĐTC của ba nhóm nước (Vũ Thành Tự Anh, 2012).
Bảng 2.1 Một số đặc điểm về quản lý đầu tư công của ba nhóm nước Hệ thống quản
lýĐTC tiên tiến viQuện trốc gia phợ nướục ngoài thuộc Qutài nguyên tốc gia phựụ thu nhiên ộc
Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu Cơ chế hướng dẫn và sàng lọc ĐTC chi tiết, mạch lạc và có thẩm quyền. Chiếc lược ngành gắn kết với ngân sách trung hạn.
Chiếc lược đầu tư thường chú trọng hướng vào nhà tài trợ và xây dựng ở mức quá chung chung, vì vậy thiếu cơ sởđể có thể sàng lọc sơ bộ.
Chiến lược đầu tư của chính phủ không hoàn toàn được tuân thủ do quyền lực về tài chính từ các công ty khai thác tài nguyên. Thiếu minh bạch.
Thẩm định dự án chính thức Được dựa trên một bản hướng dẫn toàn diện về quy trình chuẩn mực thẩm định, hỗ trợ tối đa công cụ thẩm định và qua nhiều bước phê chuẩn thẩm định.
Phụ thuộc vào nhà tài trợ. Chính phủ thiếu năng lực hướng dẫn, thẩm định cần thiết (cho cả dự án tự chi trả). Không chuyển giao được năng lực thẩm định. Thiếu khả năng tiến hành thẩm định dự án. Động cơ thẩm định sẽ bị giảm xuống, dự án sẽ mang tính chính trị khi ĐTC tăng phụ thuộc vào nguồn thu từ tài nguyên. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án Thực hiện bởi một cơ quan độc lập, là nhân tố có tính then chốt.
Phụ thuộc vào nhà tài trợ. Chính phủ thiếu năng lực thẩm định cần thiết. Thiếu khả năng và nhu cầu thẩm định độc lập. Lựa chọn và lập ngân sách dự án Dự án phải được thẩm định độc lập trước khi được chọn. Thẩm quyền ngân sách đa niên (trung và dài hạn) hỗ trợ cho việc thực hiện dự án.
Không gắn kết giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Một phần lớn viện trợ nằm ngoài ngân sách. Gắn kết giữa dự án ĐTC với hệ thống ngân sách và chính sách tài khóa lỏng lẻo. Thiếu gắn kết ngân sách chi thường xuyên vào dự án. Minh bạch kém. Thường thiếu gắn kết với chiếc lược đầu tư của quốc gia. Triển khai dự án Quản lý chặt chẽ tổng chi phí thông qua phân chia trách nhiệm rõ ràng, hệ thống kế toán vững chắc và báo cáo tiến độ. Hệ thống đấu thầu chặt chẽ, có chia sẻ rủi ro giữa chính phủ và nhà thầu.
Thiếu tài chính bổ sung thực hiện nếu tài trợ không ổn định. Quản lý kém nên nhà tài trợ thành lập luôn cơ quan quản lý dự án và tiến hành đấu thầu. Ảnh hưởng xấu về quản lý về sau. Quản lý kém dẫn đến không chi hết dự toán. Nguồn thu thường không ổn định gây giảm đầu tư và thanh toán chậm. Hình thành một số loại dự án đi kèm với khai thác tài nguyên. Điều chỉnh dự án Có cơ chế chi tiết xem xét việc có nên tiếp tục dự án hay không nếu chi phí tăng cao.
Phụ thuộc vào quyết định của nhà tài trợ.
Thiếu cơ chế tái xem xét dự án khi chi phí tăng cao do quản lý kém.
Vận hành dự án
Danh sách quản lý tài sản toàn diện, tin cậy và được kiểm toán độc lập.
Chuyển giao tài sản không đi kèm với đăng bộ tài sản, ngân sách vận hành và bảo trì thiếu do chi thường xuyên không được kết nối vào ngân sách và tài khóa.
Đăng bộ tài sản không đầy đủ. Thiếu kinh phí vận hành và bảo dưỡng do không gắn với ngân sách chi thường xuyên.
Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Tập trung nhiều vào đánh giá tác động. Dự án hoàn thành được kiểm toán bởi cơ quan cấp cao. Phụ thuộc đánh giá của nhà tài trợ, không sử dụng đánh giá dựa vào hiệu quả để cải thiện khả năng lập và thực hiện dự án. Hầu như không có đánh giá tác động do thiếu nhu cầu và khả năng thực hiện.
Dựa trên các nghiên cứu tình huống về quản lý ĐTC của WB, Brumby (2008) đã đưa ra một bảng so sánh về hiệu quả (efficiency) và hiệu lực (effectiveness) của quản lý ĐTC ở một số quốc gia, trong đó có Việt Nam (bảng 2.2)
Bảng 2.2 So sánh chất lượng quản lý đầu tư công của Việt Nam với một số nước khác
Các chức năng quản lý ĐTC Chile Ireland Hàn Quốc Brazil Belarus Trung Quốc Việt Nam Nigeria Định hướng, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu Thẩm định dự án chính thức
Đánh giá độc lập đối với thẩm định Lựa chọn và lập ngân sách dự án Triển khai dự án Điều chỉnh dự án Vận hành dự án
Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Ghi chú: Ký hiệu màu sắc được quy ước như sau:
Tốt Khá Trung bình Yếu Kém
Nhìn vào sự so sánh này, có thể thấy rằng, chất lượng của tất cả các khâu trong quy trình quản lý ĐTC ở Việt Nam đều từ mức trung bình trở xuống, trong đó có tới 5/8 khâu ở mức yếu và kém (Vũ Thành Tự Anh, 2012). Việc khắc phục yếu kém ở các khâu này sẽ trở thành một ưu tiên quan trọng trong nỗ lực tái cơ cấu đầu tư công nói chung cũng như cải thiện quản lý ĐTC nói riêng ở Tiền Giang. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
2.4.2 Các nghiên cứu về tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế
2.4.2.1 Các nghiên cứu trong nước
Tại Việt Nam, đã có một số nghiên cứu về tác động của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế nhưng chủ yếu nghiên cứu mô tả định tính hoặc lập luận lý thuyết. Gần đây, có một vài nghiên cứu thực nghiệm về tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam.
Phạm Thế Anh (2008), nghiên cứu nhằm phân tích mối quan hệ giữa cơ cấu chi tiêu chính phủ và tăng trưởng kinh tế trong quá trình chuyển đổi ở các tỉnh của Việt Nam. Nghiên cứu dựa vào mô hình tăng trưởng Tân cổ điển với hàm sản xuất Cobb-Douglas bao gồm nhiều khoản chi tiêu Chính phủ. Mô hình xác định quy mô và cơ cấu chi tiêu chính phủ tối ưu đối với việc tối đa hoá tốc độ tăng trưởng kinh tế bằng cách tiến hành phân tích thực nghiệm dựa trên mô hình lý thuyết đã xây dựng