2.2.1. Quan điểm về hiệu quả quản lý đầu tư công
2.2.1.1 Khái niệm hiệu quả quản lýđầu tư công
Như đã trình bày tại mục 2.1 thì ĐTC là chi tiêu của chính phủ vào cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, hệ thống cấp thoát nước, điện và gas công cộng, viễn thông và cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện và nhà tù (IMF, 2015). Thuật ngữ ĐTC đôi khi cũng được các chính phủ sử dụng theo nghĩa rộng hơn để chỉ chi tiêu cho vốn con người như: chi tiêu cho giáo dục và y tế, hoặc các khoản đầu tư tài chính của các tổ chức chính phủ như quỹ tài sản quốc gia. Có thể phân thành hai loại: i) Cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, bến cảng, cấp thoát nước, điện, khí đốt và viễn thông; ii) Đầu tư cho cơ sở hạ tầng xã hội như trường học và bệnh viện. ĐTC cho cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội đều trở thành tài sản vật chất công cộng sau khi hoàn thành.
Tuy nhiên, các tài liệu học thuật về quản lý ĐTC thường tập trung vào chi tiêu liên quan đến tài sản vật chất. Hiệu quả quản lý ĐTC thường liên quan đến cách các chính phủ quản lý khoản chi đầu tư này, tức là cách chính phủ lựa chọn, xây dựng và duy trì tài sản được hình thành từ các khoản chi này đem lại cả lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội (Cục chính sách công và phát triển công nghiệp Nhật Bản -Japan International Cooperation Agency and Industrial Development và ctg, 2018).
Như vậy, có thể thấy, hiệu quả quản lý ĐTC là cách thức chính phủ quản lý và phân bổ các nguồn lực kinh tế vào các khoản chi cho cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng xã hội được thể hiện qua cách lựa chọn các dự án; xây dựng và duy trì tài sản được hình thành từ các khoản chi này trở thành tài sản vật chất công cộng sau khi hoàn thành, và đem lại các lợi ích kinh tế và xã hội.
2.2.1.2 Quan điểm về hiệu quả quản lýđầu tư công
Có hai quan điểm về hiệu quả quản lý đầu tư công:
Theo quan điểm của trường phái tân cổđiển
Theo Wolff, R. D., và Resnick, S. A. (2012), quan điểm của trường phái tân cổ điển về hiệu quả quản lý ĐTC cho rằng, nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động… mà sự vận động của thị trường sẽ thực hiện vài trò này tốt hơn. Trường phái này khẳng định, một trong các ưu điểm của kinh tế thị trường là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động, nói cách
khác là qua bàn tay vô hình của thị trường. Đầu tư là một trong những hình thức phân bổ nguồn lực - phân bổ vốn trong nền kinh tế. Giả định của trường phái tân cổ điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Đây là thị trường mà người bán và người mua không có khả năng kiểm soát giá và họ có đầy đủ thông tin về thị trường trong hiện tại và tương lai.
Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước
Wolff, R. D., và Resnick, S. A. (2012) cho rằng, do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối ưu. Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức. Trong trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn. Mặt khác, ở hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ; mà chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến trình công nghiệp hoá, do đó nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mất cân đối trong nền kinh tế. Sự can thiệp của nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực nền kinh tế là rất cần thiết. Hirchman (1958) chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằng do nguồn vốn có hạn, chính phủ không thể bảo đảm đầu tư một cách rải đều tất cả các ngành, lĩnh vực; đảm bảo phát triển ngành này là tạo điều kiện để ngành khác phát triển.
Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên chưa thể đáp ứng được các điều kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Mặt khác, nền kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp, trình độ cư dân thấp, đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực… để thúc đẩy phát triển kinh tế.
2.2.2. Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công
Có thể nói ĐTC là một trong những vấn đề quan trọng của chính sách tài chính quốc gia, tài chính nhà nước và là vấn đề mang tính vĩ mô của nền kinh tế. ĐTC không chỉ là hoạt động đầu tư cho cơ sở hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội mà quan trọng hơn là nuôi dưỡng, phát triển, khai thác nguồn thu; phân phối, quản lý và sử
dụng có hiệu quả các công trình được hình thành từ các kế hoạch đầu tư công đó, nhằm tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, tăng thu nhập của dân và tăng trưởng kinh tế của vùng.
Trong một số nghiên cứu, phần lớn cho thấy ĐTC có tác động dương đối với tăng trưởng kinh tế như Clive Harris (2003), Satish & Pragya Shah (2009), Osborne và ctg (2006). Các nghiên cứu này dựa trên cơ sở mô hình tăng trưởng kinh tế tân cổ điển để xem xét mối quan hệ của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế, cho thấy việc tăng vốn ĐTC làm tăng đầu ra của nền kinh tế, tăng năng suất của các nhân tố trong hàm sản xuất, trong đó bao gồm cả lao động. Nhà nước chi cho các công trình ĐTC như trường học, đường xá, cầu cống, bệnh viện trường học… tạo điều kiện thông thương qua các vùng, phát triển buôn bán giữa các địa phương, nâng cao dân trí, sức khỏe đời sống vật chất tinh thần trong dân chúng. Và ngược lại, các tầng lớp dân cư khi đời sống vật chất tinh thần được cải thiện, sẽ đóng góp lại bằng sức lao động tạo ra của cải vật chất và lại đóng góp vào tiền thuế và phí, lệ phí thông qua quá trình chi tiêu và đầu tư. Do đó, mối quan hệ này có quan hệ chặt chẽ, tác động qua lại lẫn nhau. Và mối quan hệ giữa ĐTC và tăng trưởng kinh tế địa phương không chỉ là số thu chi cho ĐTC, mà lớn hơn là chính sách phát triển, bồi dưỡng nguồn thu về lâu dài, hiệu quả kinh tế thu được từ các kế hoạch đầu tư công đó. Vừa đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế vùng, vừa thực hiện được nhiệm vụ chính trị - kinh tế - xã hội của nhà nước, vừa đảm bảo duy trì nền tài chính có tiềm lực mạnh, công khai, minh bạch, được hạch toán, được kiểm tra, kiểm soát.
Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý ĐTC nằm ở vấn đề cực kỳ quan trọng là việc quản trị các công trình này phải hiệu quả và tránh lãng phí: cụ thể như phải được phê duyệt, quyết định trên cơ sở xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối các nguồn vốn, đồng thời, đảm bảo bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện và tiến độ hoàn thành quy định trong kế hoạch ĐTC trung hạn. Cần đảm bảo bố trí đủ vốn theo tiến độ được phê duyệt ngay trong năm đầu thực hiện dự án và có tính tới những năm tiếp theo trong kế hoạch đầu tư trung hạn. Việc sử dụng vốn ĐTC còn chưa hiệu quả mang tính dàn trải sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư khi thời gian hoàn thành các công trình kéo dài hơn dự kiến. Điều này gây lãng phí nguồn lực, đặc biệt trong bối cảnh năng lực quản trị các dự án ĐTC ở cấp địa phương tại Việt Nam chưa được cải thiện nhiều.
Chất lượng quản lý công có tác động đến tăng trưởng kinh tế, quản lý tốt làm tăng mức độ ảnh hưởng của vốn ĐTC đến tăng trưởng, trong khi quản lý kém sẽ làm yếu đi mối quan hệ này hoặc làm thay đổi chiều ảnh hưởng. Bên cạnh tác dụng tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua cải cách thể chế, tái cơ cấu nền kinh tế, nâng cao năng suất lao động… thì ĐTC còn là động lực rất quan trọng trong phát triển kinh tế thể hiện việc dẫn dắt và lan tỏa đối với nền kinh tế. Do đó, có thể nói giữa ĐTC, quản trị hiệu quả ĐTC và tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ qua lại, cộng hưởng lẫn nhau trong việc phát triển kinh tế của địa phương.
2.2.3. Phương pháp và tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý đầu tư công
2.2.3.1 Phương pháp đánh giá hiệu quảđầu tư công
Để đem lại hiệu quả tốt nhất trong quản lý ĐTC cần phải lượng hoá các tiêu chí để có cơ sở đánh giá hiệu quả của các dự án ĐTC cũng như hiệu quả quản lý ĐTC. Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân (2013) thì có các phương pháp sau:
Phương pháp kinh tế
Phương pháp kinh tế trong quản lý là phương pháp tác động của chủ thể và đối tượng quản lý bằng các chính sách và đòn bẩy kinh tế như tiền lương, tiền, giá cả, lợi nhuận, tín dụng, thuế. Quản lý hoạt động đầu tư bằng phương pháp kinh tế, nghĩa là kích thích, động viên và điều chỉnh các hành vi của những đối tượng tham gia quá trình thực hiện đầu tư theo một mục tiêu nhất định của nền KTXH. Như vậy, phương pháp kinh tế trong quản lý chủ yếu dựa vào lợi ích kinh tế của đối tượng tham gia vào quá trình đầu tư, kết hợp hài hòa lợi ích của Nhà nước, xã hội với lợi ích của tập thể và cá nhân người lao động trong lĩnh vực đầu tư.
Phương pháp hành chính
Phương pháp hành chính là phương pháp quản lý được sử dụng cả trong lĩnh vực xã hội và kinh tế. Phương pháp hành chính là cách thức tác động trực tiếp của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý bằng những văn bản, chỉ thị, những quy định về tổ chức… Phương pháp hành chính trong quản lý được thể hiện ở hai mặt: mặt tĩnh và mặt động.
(i) Mặt tĩnh thể hiện ở những tác động có tính ổn định về mặt tổ chức thông qua việc thể chế hóa tổ chức (gồm cơ cấu tổ chức và chức năng quản lý) và tiêu chuẩn hóa tổ chức (định mức và tiêu chuẩn tổ chức);
(ii) Mặt động của phương pháp là sự tác động thông qua quá trình điều khiển tức thời khi xuất hiện những vấn đề cần giải quyết trong quá trình quản lý.
Phương pháp hành chính có ưu điểm là giải quyết trực tiếp và nhanh chóng những vấn đề cụ thể, nhưng cũng dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, máy móc, bộ máy hành chính cồng kềnh và độc đoán.
Phương pháp giáo dục
Theo lý luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, vật chất quyết định ý thức, nhưng ý thức lại tác động tích cực hay tiêu cực trở lại đối với vật chất. Trong quản lý, con người là đối tượng trung tâm. Các hành vi kinh tế đều xảy ra dưới tác động của con người với động cơ về lợi ích vật chất và tinh thần khác nhau, với mức độ giác ngộ, trách nhiệm công dân và ý thức dân tộc khác nhau, với những quan điểm nghề nghiệp và trình độ kiến thức quản lý kinh tế cũng khác nhau. Do đó, để đạt được mục tiêu và yêu cầu quản lý, phương pháp giáo dục càng được coi trọng. Nội dung của phương pháp giáo dục trong quản lý bao gồm: giáo dục về thái độ đối với lao động, ý thức tổ chức kỷ luật, tinh thần trách nhiệm, khuyến khích phát huy tính sáng kiến, giữ gìn uy tín đối với chủ đầu tư, như khách hàng và người tiêu dùng.
Phương pháp toán thống kê
Phương pháp thống kê: các phương pháp thống kê được sử dụng để thu thập, tổng hợp, xử lý và phân tích các số liệu thống kê trong hoạt động đầu tư. Dự báo các chỉ tiêu vốn và nguồn vốn, tình hình giá cả thị trường, các chỉ tiêu kết quả và hiệu quả đầu tư.
Mô hình toán kinh tế: mô hình toán phản ánh mặt lượng các thuộc tính cơ bản của đối tượng được nghiên cứu, và là sự trừu tượng hóa khoa học các quá trình và hiện tượng kinh tế diễn ra trong hoạt động đầu tư. Ví dụ như các mô hình hàm sản xuất, lý thuyết sơ đồ mạng... là những mô hình toán ứng dụng nhiều trong quản lý hoạt động đầu tư.
Vận trù học: vận trù học bao gồm nhiều lĩnh vực như lý thuyết quy hoạch tuyến
tính, quy hoạch phi tuyến tính, quy hoạch đa mục tiêu, lý thuyết quy hoạch động, lý thuyết trò chơi, lý thuyết xác suất, lý thuyết đồ thị và sơ đồ mạng... Những lý thuyết này được áp dụng để xác định phương án kiến trúc, kết cấu xây dựng và tổ chức xây dựng công trình… Trong số các phương pháp trên, lý thuyết quy hoạch tuyến tính được áp dụng phổ biến nhất để xác định chương trình và tổ chức thi công xây lắp tối
ưu, lựa chọn địa điểm xây dựng công trình, lập hồ sơ vận chuyển tối ưu, lựa chọn sơ đồ kết cấu hợp lý. Lý thuyết quy hoạch động được sử dụng để tìm đường đi ngắn nhất, phân phối tối ưu vốn đầu tư theo tiến độ và hạng mục công trình, lựa chọn trình tự xây hợp lý. Lý thuyết trò chơi được áp dụng để lựa chọn một trong các đối thủ “tham gia trò chơi” có tính chất cạnh tranh nhau. Lý thuyết đồ thị và sơ đồ mạng được áp dụng để lập tiến độ thi công với chi phí và thời gian hợp lý nhất. Lý thuyết mô phỏng được dùng kết hợp với lý thuyết phục vụ đám đông để phân tích lựa chọn các phương án đầu tư có tính đến yếu tố rủi ro, xác định các định mức… Lý thuyết toán xác suất được sử dụng để xác định và lựa chọn các phương án đầu tư tối ưu trong trường hợp có nhiều tình huống rủi ro.
Điều khiển học: điều khiển học là môn khoa học về điều khiển các hệ thống
kỹ thuật và kinh tế phức tạp trong đó quá trình vận động của thông tin đóng vai trò chủ yếu.
Với việc vận dụng các phương pháp toán kinh tế và thống kê trong quản lý đầu tư cho phép nhận thức sâu sắc hơn các quá trình kinh tế diễn ra trong lĩnh vực đầu tư, cho phép lượng hóa để chọn ra dự án đầu tư tốt nhất, lựa chọn phương án đầu tư và xây dựng tối ưu, chọn nhà thầu có năng lực, tìm ra phương án tổ chức thi công hợp lý nhất. Tuy nhiên, việc áp dụng các phương pháp toán kinh tế và thống kê trong quản lý hoạt động đầu tư đòi hỏi phải có một cơ chế quản lý phù hợp. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường nước ta hiện nay, phương pháp toán kinh tế có thể được áp dụng thuận lợi hơn trong quản lý đầu tư ở các doanh nghiệp nhưng lại khó áp dụng hơn trong quản lý hoạt động đầu tư trên phương diện vĩ mô.
Vận dụng tổng hợp các phương pháp quản lý trong quản lý đầu tư công
Để quản lý hoạt động đầu tư một cách có hiệu quả, cần vận dụng kết hợp các phương pháp quản lý, bởi vì:
Thứ nhất, các quy luật kinh tế tác động lên hoạt động đầu tư một cách tổng hợp
và hệ thống. Các phương pháp quản lý là sự vận dụng nhiều quy luật kinh tế nên