3. CÁC NGHĨA VỤ CHUNG TRONG GATS
3.5. Minh bạch hoá
3.5.1. Các quy định của GATS về minh bạch hoá
Nghĩa vụ minh bạch hoá trong GATS (Điều III, III bis và IV.2) liên quan tới nhiều vấn đề, ví dụ như bình luận về các dự thảo pháp lý, công bố các luật và biện pháp thương mại, các quy định về tính hiệu lực, thành lập các điểm hỏi đáp, thông báo các thay đổi trong Luật Thương mại tới WTO, các thủ tục ban hành quy định về minh bạch hố...
Theo GATS, Việt Nam phải cơng bố sớm “tất cả các biện pháp được chung có liên quan” ảnh hưởng đến thi hành Hiệp định. Thêm vào đó, Việt Nam phải cơng bố “tất cả các hiệp định quốc tế liên quan hoặc ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ” mà Việt Nam là một bên ký kết (Điều III:1 GATS).
Việt Nam cũng phải thông báo cho Uỷ ban Thương mại dịch vụ những luật, quy định hoặc hướng dẫn hành chính mới hoặc được sửa đổi mà có ảnh hưởng lớn tới thương mại dịch vụ các ngành được đưa vào biểu cam kết (Điều III.3). Các nghĩa vụ minh bạch hoá này đặc biệt có ý nghĩa trong những ngành dịch vụ mà tác động thương mại của quy định trong nước đối với ngành này quan trọng hơn so với các ngành khác.
Việt Nam cũng có nghĩa vụ thành lập điểm hỏi đáp để trả lời các yêu cầu của các Thành viên khác liên quan tới cơ chế thương mại dịch vụ (Điều III.4). Tuy nhiên, là một nước đang phát triển, Việt Nam sẽ được hưởng “một số linh hoạt liên quan tới thời hạn (2 năm kể từ khi gia nhập) thành lập các điểm hỏi đáp đó”. Thời hạn thường là 2 năm kể từ khi gia nhập. Tuy nhiên, linh hoạt này có thể phải được đàm phán trong WTO.
3.5.2. Cơ chế minh bạch hoá của Việt Nam
Minh bạch hoá là một yếu tố quan trọng trong Luật Thương mại quốc tế. Lý do là các quyết định kinh doanh hoặc đầu tư tốt không thể được đưa ra nếu thiếu thông tin về cơ chế pháp lý áp dụng trong thị trường. Minh bạch hoá cũng quan trọng đối với các thành viên WTO vì điều này giúp đánh giá liệu một Thành viên có thực thi các nghĩa vụ WTO của mình khơng. Đó là lý do tại sao minh bạch hố đã trở thành một chủ đề nóng trong đàm phán gia nhập WTO của Việt Nam và tại sao minh bạch hố lại khơng chỉ được đưa vào một phần riêng mà còn đưa vào các phần liên quan của Báo cáo của Ban công tác về việc Việt Nam gia nhập WTO và liên quan tới các lĩnh vực thương mại khác nhau (thương mại hàng hoá, thương mại dịch vụ, TRIPS, các hiệp định thương mại khu vực). Các vấn đề minh bạch hoá sau đây rất quan trọng đối với thương mại dịch vụ. Cần lưu ý rằng các cam kết về minh bạch hoá của Việt Nam phần nào đi xa hơn cả các quy định của WTO.
Rất nhiều văn bản pháp lý của Việt Nam liên quan tới các vấn đề minh bạch hố trong GATS. Đó là Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật năm 1996, Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật năm 2002 và các văn bản pháp lý thực thi (Nghị định 104/2004/NĐ-CP ngày 23/03/2004, Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện một số điều Luật Ban hành văn
bản thi hành luật pháp luật và Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật) và cuối cùng là Luật ký kết, gia nhập và thực thi các điều ước.32
a) Lấy ý kiến công chúng đối với các dự thảo văn bản pháp luật
Về cơ bản, khơng có nghĩa vụ nào trong WTO yêu cầu một Thành viên phải lấy ý kiến cơng chúng trong q trình xây dựng luật, quy định và các biện pháp áp dụng chung, ngoại trừ các biện pháp TBT. Tuy nhiên, báo cáo gia nhập của Việt Nam có rất nhiều cam kết trong lĩnh vực này33. Các cam kết cụ thể và toàn diện về lấy ý kiến công chúng được nêu tại đoạn 510-514 và 518 trong Báo cáo gia nhập. Luật của Việt Nam quy định cơng chúng có thể góp ý theo rất nhiều cách và phương tiện, bao gồm công bố các dự thảo văn bản pháp lý trên trang tin điện tử để cơng chúng bình luận, ngoại trừ một số lý do đặc biệt. Việc lấy ý kiến công chúng phải được nghiên cứu và xem xét để sửa đổi dự thảo.
Cam kết của Việt Nam về lấy ý kiến công chúng bao gồm:
- Bất kỳ luật, quy định hoặc các biện pháp nào có liên quan tới WTO do Quốc hội và Chính phủ ban hành, kể từ ngày gia nhập (11/01/2007) phải có ít nhất 60 ngày để lấy ý kiến công chúng trước khi thơng qua.
- Các cơ quan chính phủ phải xem xét bất kỳ ý kiến nào nhận được.
Các cam kết về lấy ý kiến công chúng, giống như tất cả các cam kết minh bạch hoá khác đều có ngoại lệ trong trường hợp liên quan tới an ninh hoặc khẩn cấp quốc gia hoặc trong trường hợp việc công bố dự thảo để lấy ý kiến của cơng chúng có thể cản trở thi hành luật.
b) Công bố luật
Luật Việt Nam quy định phải công bố luật, quy định và biện pháp áp dụng chung. Công bố luật là một nghĩa vụ trong WTO mà bất kỳ thành viên nào cũng phải thực hiện và được quy định trong nhiều hiệp định, bao gồm GATT 1994, GATS, TRIPS. Tuy nhiên, cam kết của Việt Nam về vấn đề này rộng hơn và cụ thể hơn các nghĩa vụ được quy định trong WTO:
- Việt Nam cam kết áp dụng hoàn toàn tất cả các quy định của WTO về công bố luật kể từ ngày gia nhập (đoạn 518 Báo cáo gia nhập)
- Khơng có văn bản pháp lý nào được có hiệu lực và thực thi trước khi cơng bố - Việc công bố được thực hiện thôgn qua các tạp chí hoặc trang web được chỉ định - Việc công bố phải bao gồm tên của cơ quan ban hành và ngày hiệu lực
- Trong ngành dịch vụ, việc công bố phải bao gồm phạm vi các dịch vụ và hoạt động bị ảnh hưởng, và Việt Nam phải công bố một danh mục các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn hoặc điều chỉnh các dịch vụ và tất cả các thủ tục và điều kiện cấp phép hiện hành
32 Để tham khảo chi tiết về hệ thống pháp lý phức tạp về minh bạch hoá đang nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp lý khác nhau, tham khảo báo cáo của Ngân hàng thế giới về cải cách pháp lý của Việt Nam để gia nhập WTO (chú thích 20 nói trên) mục 3.5
- Thêm vào đó, nhiều đoạn khác của Báo cáo gia nhập đề cập đến nghĩa vụ công bố luật
c) Sử dụng công văn
Thực tiễn sử dụng công văn ở Việt Nam đã nhận được chú ý của các thành viên WTO, bởi vì những cơng văn này được sử dụng một cách khơng minh bạch34. Do đó, các Thành viên yêu cầu Việt Nam phải chấm dứt thực tiễn này hoặc đảm bảo thực tiễn đó phù hợp với quy định của WTO về minh bạch hóa.
Chính phủ đã khẳng định rằng theo luật hiện hành của Việt Nam, công văn không phải là các văn bản pháp lý chính thức. Do đó, chúng khơng thể được sử dụng để hình thành nên các văn bản pháp lý áp dụng chung. Theo nghĩa đó, các cơ quan và cơng chức chính phủ có thể khơng dựa vào các cơng văn để đưa ra các quyết định bởi vì các cơng văn không được coi là nguồn luật.
3.5.3. Triển khai tiếp theo về pháp lý
Trong báo cáo gia nhập, đáp lại các quan ngại của các thành viên WTO về cơ chế minh bạch hoá của Việt Nam, Việt Nam khẳng định Việt Nam sẽ công bố tất cả các luật, quy định và biện pháp chung khác liên quan hoặc ảnh hưởng tới thương mại dịch vụ. Việc công bố các luật, quy định và biện pháp đó sẽ bao gồm ngày hiệu lực của những biện pháp đó và phạm vi các dịch vụ và hoạt động bị ảnh hưởng. Việt Nam cũng khẳng định rằng Việt Nam sẽ công bố một danh mục các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn hoặc điều chỉnh các hoạt động dịch vụ đối với mỗi ngành dịch vụ. Thêm vào đó, kể từ ngày gia nhập, Việt Nam sẽ cơng bố trong tạp chí chính thức tất cả các thủ tục và điều kiện cấp phép hiện hành.35 Từ các thông tin này, không rõ liệu Việt Nam đã thực thi cam kết này ở mức độ nào.
Liên quan tới thủ tục cấp phép, Việt Nam khẳng định ý định đảm bảo rằng các thủ tục và điều kiện cấp phép sẽ không tạo nên những rào cản tiếp cận thị trường. Liên quan cụ thể tới minh bạch hoá các thủ tục cấp phép, các chuyên gia trong nước tiến hành nghiên cứu hoạt động này báo cáo rằng Điều 10 của Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật ngày 12/11/1996 quy định rằng tất cả văn bản thi hành luật pháp luật phải được công bố trong Công báo của Việt Nam hoặc được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng. Thủ tục công bố văn bản thi hành luật pháp luật được quy định tại Nghị định 104/2004/NĐ-CP ngày 23/03/2004.
Một quan ngại khác của các chuyên gia trong nước liên quan tới ngày hiệu lực của
văn bản thi hành luật pháp luật. Điều 75 Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật Ban
hành văn bản thi hành luật pháp luật năm 2002 quy định rằng:
“1. Luật và Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sẽ có hiệu lực đầy đủ từ ngày Chủ tịch nước ký pháp lệnh cơng bố, trừ khi pháp lệnh đó quy định ngày hiệu lực khác.
2. Các văn bản pháp lý của Chủ tịch nước sẽ đầy đủ hiệu lực kể từ ngày được công bố trên Công báo, trừ khi văn bản đó quy định ngày hiệu lực khác.
3. Các văn bản pháp lý của Chính phủ Thủ tướng Chính phủ, Các Bộ trưởng và người đứng đầu các cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, các thơng tư liên tịch sẽ có hiệu lực
34 Tham khảo báo cáo của Ban Công tác gia nhập, Đoạn 516 và 517 35 Tham khảo tài liệu WT/ACC/VNM/48 Đoạn 506, 507
đầy đủ sau 15 ngày kể từ ngày đăng trên công báo, hoặc vào một ngày muôn hơn nếu văn bản quy định như vậy. Liên quan tới văn bản pháp lý của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quy định thực thi một giải pháp trong tình huống khẩn cấp, văn bản có thể quy định một ngày hiệu lực sớm hơn”.
Theo báo cáo của các chuyên gia trong nước (trang 49), so sánh giữa luật và các văn bản pháp luật hiện hành của Việt Nam với quy định minh bạch hoá tại Điều III GATS cho thấy luật Việt Nam phần nào đã đáp ứng yêu cầu này. Luật quy định rằng các văn bản pháp lý của Chính phủ Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao và các thơng tư liên tịch sẽ có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng trên công báo không áp dụng cho các văn bản pháp lý ở cấp cao hơn. Thêm vào đó, các quy định tại đoạn 1, 2 của Điều 75 Luật này dường như không nhất quán về mặt logic. Theo các quy định nàyLuật và Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sẽ khơng có hiệu lực “vào ngày Chủ tịch nước ký một pháp lệnh công bố”. Tuy nhiên, các văn bản pháp lý của Chủ tich nước (bao gồm pháp lệnh ban hành các luật, pháp luật và nghị quyết) sẽ có hiệu lực vào ngày cơng bố trên Cơng báo. Những quy định này có thể trái với yêu cầu của WTO về minh bạch hố bởi vì trên thực tế có các trường hợp luật và pháp lệnh có hiệu lực trước khi công bố trên Công báo, bởi vì pháp lệnh cơng bố của Chủ tịch nước có thể được đưa ra vào ngày ban hành.
Liên quan tới công bố các hiệp định quốc tế, Luật Ký kết, Gia nhập và thực thi các điều ước quy định rằng “Các điều ước mà Việt Nam tham gia sẽ được công bố trên Công báo và Niên giám Điều ước của Việt Nam, trừ khi có thoả thuận khác giữa Việt Nam và các bên nước ngoài tham gia hoặc trừ khi được quyết định khác bởi các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam 15 ngày kể từ ngày nậhn được ban sao điều ước có hiệu lực (bản này được Bộ Ngoại giao chuyển), Văn phịng Chính phủ sẽ cơng bố điều ước đó trên Cơng báo (Điều 69.1 và 69.2). Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật năm 2002 cùng không đưa ra quy định cụ thể về việc công bố các hiệp định quốc tế. Tuy nhiên, Nghị định 104/2004/NĐ- CP ngày 23/3/2004 quy định rằng “Cơng báo có chức năng cơng bố văn bản thi hành luật pháp luậtt, các hiệp định quốc tế có hiệu lực đối với nước CHXHCN Việt Nam”. Chính vì vậy, có thể nói rằng các văn bản luật hiện tại của Việt Nam quy định việc công bố các hiệp định quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập đã phù hợp với yêu cầu minh bạch hố của GATS. Tuy nhiên, chúng tơi đề nghị là để đảm bảo rằng hệ thống luật trong nước tuân thủ hoàn toàn quy định GATS, vấn đề này cần được quy định trong Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật.
Liên quan tới yêu cầu thành lập điểm hỏi đáp để trả lời các yêu cầu của các Thành
viên khác, hiện tại khơng có quy định hoặc cơ quan nào giải quyết vấn đề này. Theo hiệp định TBT và SPS, Việt Nam đã thành lập các điểm hỏi đáp TBT và SPS. Đối với ngành dịch vụ, Việt Nam đang chuẩn bị thành lập điểm hỏi đáp GATS với sự hỗ trợ kỹ thuật của Dự án MUTRAP. Việt Nam nên thành lập cơ quan hoặc chỉ định một cơ quan chính phủ thực thi nhiệm vụ này.36
Bất kể những kết quả đạt được liên quan đến việc cải thiện cơ chế minh bạch hoá của Việt Nam, cộng đồng doanh nghiệp tiếp tục gặp vấn đề do việc thiếu minh bạch hoá và tiếp
cận với các thông tin, đặc biệt tại các cơ quan ở tỉnh và địa phương.37 Chính phủ hiện đang thảo một luật mới để sửa đổi Luật Ban hành văn bản thi hành luật pháp luật. Luật này sẽ giải quyết những tồn tại của các luật hiện hành và dự kiến tuân thủ các nghĩa vụ trong WTO. Cần xem xét xem liệu luật này sẽ giải quyết vấn đề này đến mức độ nào.