5. Kết cấu của luận văn
3.5.2. Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
3.5.2.1. Những hạn chế về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử
Thứ nhất, luật pháp, chính sách về cơ bản đáp ứng được công tác quản lý và điều hành Ngân sách, tuy nhiên Luật NSNN, Luật giao dịch điện tử và hệ thống văn bản dưới Luật hướng dẫn thực hiện còn một số nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế.
Hệ thống chính sách pháp luật về quản lý NSNN còn những điểm hạn chế như: Căn cứ xây dựng dự toán NSNN hàng năm còn chưa đầy đủ, chưa gắn kết chặt chẽ với kế hoạch NSNN trung hạn, kế hoạch đầu tư trung hạn; chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị cả về số lượng và chất lượng, chưa có tiêu chí đánh giá và giám sát thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; công tác chấp hành, quyết toán ngân sách, thanh tra, kiểm toán còn chưa hợp lý, chưa đầy đủ; kỷ luật về ngân sách chưa nghiêm; chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính và hoàn thiện KBNN điện tử.
Các văn bản luật pháp chính sách về đầu tư và xây dựng chưa thật sự thống nhất, và đồng bộ, một số qui định trong các văn bản của các Bộ ngành còn chồng chéo chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế xã hội theo cơ chế thị trường; công tác quy hoạch trong đầu tư và xây dựng chưa thực sự đi trước một bước nên chưa đáp ứng tốc độ đầu tư; chất lượng công tác đầu tư vẫn còn hạn chế.
Văn bản quy định về quản lý và sử dụng chữ ký số chuyên dùng (Thông tư số 05/2010/TT-BNV ngày 01/07/2010 của Bộ Nội vụ) còn hạn chế, chưa linh hoạt phù hợp với thực tế trong việc thu hồi, cấp đổi, cấp mới chữ ký số khi người sử dụng luân chuyển công tác, thay đổi vị trí công việc.
Thứ hai, vẫn còn xuất hiện hồ sơ KSC chưa đạt yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ tài liệu do việc ứng dụng CNTT trong KSC chưa hoàn thiện, trình độ cán bộ lập hồ sơ tại đơn vị còn hạn chế.
Việc giao nhận hồ sơ và tài liệu của một số đơn vị gửi đến KBNN quận 1 còn chưa chuẩn, phải hoàn thiện nhiều lần do đơn vị chưa triển khai được chương trình giao nhận hồ sơ qua mạng. Mặt khác, do trình độ một số chủ đầu tư, đặc biệt chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án và cán bộ ban quản lý không có đủ năng lực, vì vậy khi triển khai thực hiện nhiệm vụ ĐTXDCB còn lúng túng ảnh hưởng đến việc hoàn thiện hồ sơ thủ tục, tiến độ thi công, tổ chức giám sát, nghiệm thu để đề nghị thanh toán.
Thứ ba, những điều kiện để thực hiện KSC NSNN quy định khá đầy đủ, tuy nhiên định mức chi chưa đồng bộ, thậm chí lạc hậu hoặc thiếu định mức dẫn đến việc vi phạm điều kiện chi NSNN.
Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho đơn vị sử dụng NS phải hoàn thành trước ngày 31/12 năm trước, nhưng trong thực tế tất cả các đơn vị đều có dự toán không đúng thời gian qui định, phổ biến việc phân bổ dự toán chậm 1 đến 2 tháng so với chế độ qui định. Chất lượng giao dự toán chưa cao, dự toán điều chỉnh, bổ sung phát sinh quá nhiều đặc biệt vào thời điểm cuối năm.
Một số tiêu chuẩn định mức chi đã được sửa đổi, bổ sung, nhưng xét về tổng thể thì hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã quá lạc hậu, thậm chí có lĩnh vực chi chưa xác định được mức chi tiêu. Tình trạng này dẫn đến việc lập, duyệt dự toán không có căn cứ chắc chắn; tình trạng chi sai dự toán diễn ra khá phổ biến; KBNN quận 1 thiếu căn cứ để kiểm soát chi; đơn vị dự toán thường phải tìm cách để hợp pháp hoá các khoản chi cho phù hợp với những tiêu chuẩn, định mức đã lạc hậu, nên dễ vi phạm kỷ luật tài chính.
Thứ tư, trình độ CNTT của cán bộ cao tuổi chưa đáp ứng được yêu cầu của kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử.
Trình độ nghiệp vụ KSC và trình độ CNTT của cán bộ làm công tác quản lý tài chính nói chung và kiểm soát chi NSNN nói riêng còn bộc lộ nhiều bất cập. Tại các đơn vị sử dụng NS, trình độ nghiệp vụ và trình độ CNTT của cán bộ kế toán làm công tác chi ngân sách cũng còn hạn chế nhiều, đặc biệt là đối với cán bộ tại khối xã, phường và các đơn vị sự nghiệp như các trường, nhà hát,…phần lớn cán bộ ít được đào tạo cơ bản về chuyên môn tài chính - kế toán và CNTT, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý và điều hành NSNN.
Xu thế phát triển ứng dụng, triển khai và quản trị vận hành ứng dụng theo hướng tập trung ngày một tăng lên, số lượng cán bộ CNTT chuyên trách còn thiếu, chưa đáp ứng được đòi hỏi của xu thế phát triển ứng dụng, triển khai và quản trị vận hành ứng dụng theo hướng tập trung.
Thứ năm, cơ sở hạ tầng CNTT bước đầu đã được cải thiện nhưng về cơ bản vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử.
Hệ thống máy móc dự phòng khắc phục thảm họa chưa được đầu tư đúng mức cho các ứng dụng lớn, khi chuyển sang giai đoạn mới với xu thế tập trung hóa sẽ khó đáp ứng được yêu cầu.
TABMIS hiện cũng đang có một số tồn tại ảnh hưởng đến công tác KSC chưa giải quyết được như:
Một là, không chi tiết được các dự án của khối an ninh-quốc phòng do tất cả các dự án của khối AN-QP đều chung một mã đơn vị quan hệ ngân sách, việc này dẫn đến cán bộ KSC không thể theo dõi, quản lý các dự án của khối AN-QP.
Hai là, không chi tiết được các dự án của ngân sách xã do tất cả các khoản chi của NS xã đều chung một mã đơn vị QHNS (mỗi xã chỉ có 1 mã đơn vị QHNS dùng chung cho tất cả các khoản chi), cán bộ KSC cũng không thể theo dõi được các dự án của NS xã.
Ba là, không chi tiết được vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng do các khoản chi lớn hơn 1 tỷ đồng thì có lập dự án và tuân thủ theo quy trình KSC ĐTXDCB và có cấp mã dự án QHNS còn các khoản chi nhỏ hơn 1 tỷ đồng có lập dự án nhưng tất cả các khoản chi dùng chung 1 mã QHNS, cán bộ KSC cũng không thể theo dõi được chi tiết.
Bốn là, mã nguồn trên TABMIS, số ký tự quy định cho phân đoạn mã nguồn là 2 ký tự, quy định từ số 41 đến 49 nên thực chất chỉ có 9 nguồn, không đáp ứng được yêu cầu của KSC NSNN qua KBNN.
Năm là, TABMIS không xác định ghi thu ghi chi vốn ngoài nước xuống đến dự án cấp tỉnh, huyện, chỉ ghi thu ghi chi tại trung ương do đó không kiểm soát được vốn ĐTXDCB ngoài nước.
3.5.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế
Thứ nhất, luật pháp chính sách còn chồng chéo, không nhất quán, không đồng bộ dẫn đến việc áp dụng luật pháp chính sách vào mô hình KB điện tử khó khăn.
Việc ban hành một số cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính – ngân sách chưa kịp thời, đồng bộ và phù hợp với nền kinh tế thị trường. Hệ thống các văn bản pháp luật ban hành quá nhiều, thủ tục rườm rà gây khó khăn trong công tác quản lý, có nhiều văn bản mới ban hành chưa kịp thực hiện đã lại có sửa đổi, bổ sung và nhiều lĩnh vực chưa phù hợp với thực tế của địa phương. Công tác phối kết hợp giữa các cấp, các ngành trong quản lý chi NSNN chưa chặt chẽ.
Hệ thống chế độ định mức chi ngân sách chậm được đổi mới gây khó khăn trong công tác quản lý chi và tạo kẽ hở cho tiêu cực nảy sinh. Việc ban hành, thủ tục, mẫu biểu trong công tác lập, quyết toán ngân sách còn rườm rà, chồng chéo và thay đổi hàng năm gây khó khăn cho việc đưa các thủ tục, mẫu biểu này vào chương trình phần mềm ứng dụng KSC. Chưa quy định rõ chế độ báo cáo quyết toán, chưa thống nhất và hoàn chỉnh được phần mềm quản lý trên máy vi tính của các cơ quan trong hệ thống tài chính như: Tài chính – KBNN, mỗi ngành báo cáo tổng hợp theo một kiểu khác nhau, dẫn đến số liệu không trùng khớp rất khó khăn trong công tác quản lý chi ngân sách và đối chiếu và xác nhận số liệu.
Thứ hai, trình độ về nghiệp vụ KSC cũng như trình độ về CNTT của cán bộ KBNN không đồng đều giữa các vùng miền, giữa các thành phố lớn với các tỉnh lẻ miền núi.
Số lượng cán bộ KSC am hiểu về CNTT không nhiều nên hạn chế khi sử dụng phần mềm ứng dụng, đặc biệt là phần mềm phức tạp như ĐTKB-LAN.
khi công tác kiểm soát chi cũng đa dạng và phức tạp, nội dung tính chất công việc kiểm soát chi từng lĩnh vực khác nhau (chi thường xuyên, chi đầu tư XDCB, ODA ...). Đa số các dự án đều có thời gian kiểm soát thanh toán trong nhiều năm, yêu cầu theo dõi mang tính hệ thống.
Một số cán bộ nghiệp vụ yếu về kỹ năng khai thác, sử dụng phần mềm nghiệp vụ nên khi chuyển sang khai thác sử dụng các ứng dụng CNTT lớn có sự kết nối, tích hợp cao và theo mô hình tập trung thì còn có những bỡ ngỡ, dễ gây nên tác động xấu đến việc vận hành của toàn hệ thống vì một bước thực hiện sai của cán bộ này sẽ ảnh hưởng đến bước thực hiện tiếp theo của các cán bộ khác trong một hệ thống có liên kết chặt chẽ.
Với cán bộ CNTT, tính chuyên môn hóa cao theo vị trí công việc bước đầu đã thực hiện tại TW tuy nhiên xét trong toàn hệ thống thì còn có nhiều hạn chế: Cán bộ kiêm nhiệm nhiều vị trí nên công tác chuyên môn hóa và đào tạo theo vị trí công việc rất khó.
Thứ ba, việc đầu tư cho cơ sở hạ tầng CNTT còn hạn chế, chưa đồng bộ do kinh phí cấp còn hạn chế, do chế độ quy định về đầu tư CNTT còn khắt khe, kết hợp với việc thẩm định, duyệt dự án dầu tư CNTT còn chậm dẫn đến việc trang bị máy móc thiết bị mới chậm, trang thiết bị không đồng bộ.
Mặt khác, việc đầu tư vào thiết bị hiện nay lớn nhưng vẫn chưa đủ do đầu tư còn dàn trải trên diện rộng. Trong tương lai, phải đầu tư vào các thiết bị chuyên nghiệp như máy chủ lớn, thiết bị mạng và truyền thông cao cấp, thiết bị nguồn đảm bảo các yêu cầu về tính năng, năng lực, an ninh hệ thống, dần dần tiến tới điện toán đám mây, tất cả dữ liệu dùng chung của hệ thống KBNN được để “trên mây”, các đơn vị kết nối qua mạng để truy cập dữ liệu, giải quyết công việc thường xuyên hàng ngày. Các trang thiết bị tin học phần cứng phải được nâng cấp và bổ sung thường xuyên nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu phát triển và hiện đại hoá hệ thống công nghệ thông tin.
Hệ thống mạng và truyền thông tại một số huyện vùng sâu vùng xa còn chưa ổn định do hạ tầng truyền thông triển khai khá lâu chưa được nâng cấp. Trong thời gian tới phải có kế hoạch bổ sung và nâng cấp đường truyền thông trước khi triển khai toàn
diện công tác KSC qua mạng. Thiết kế tổng thể về mạng và truyền thông, thiết kế người dùng, chính sách phân quyền, vấn đề bảo mật, chiến lược đầu tư... là các vấn đề phải được phân tích và thiết kế đầy đủ đối với một hệ thống mạng lớn như hệ thống KBNN. Vì hệ thống mạng phải được xây dựng trong nhiều năm nên phải có một kế hoạch và bước đi gồm nhiều giai đoạn, từ đó mới có chiến lược đầu tư hiệu quả.
Hệ thống dự phòng khắc phục thảm họa mỗi khi xảy ra sự cố còn thấp do chưa được quan tâm đầu tư đúng mức. Mới chỉ có hệ thống TABMIS là có hệ thống dự phòng khắc phục thảm họa khi hệ thống chính xảy ra sự cố.
Việc ứng dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại trong quản lý và điều hành NSNN chưa được triển khai đồng bộ do tốc độ phát triển như vũ bão của CNTT, trong khi để triển khai được một dự án CNTT phải trải qua rất nhiều thủ tục hành chính rườm rà và tốn thời gian, NSNN hạn hẹp cũng là một yếu tố cản trở việc ứng dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại trong quản lý và điều hành NSNN .
Hệ thống TABMIS không giải quyết được các nghiệp vụ: Không chi tiết được các dự án của khối an ninh-quốc phòng; không chi tiết được các dự án của ngân sách xã; không chi tiết được vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng; mã nguồn vốn trên TABMIS không phủ được hết các nghiệp vụ chi ĐT XDCB; không xác định ghi thu ghi chi vốn ngoài nước xuống đến dự án cấp tỉnh, huyện. Nguyên nhân của hạn chế này là do bài toán đặt ra từ ban đầu khi xây dựng phần mềm TABMIS.
Việc triển khai các dự án CNTT hỗ trợ cho công tác KSC diễn ra chậm, thường bị lùi tiến độ do những nguyên nhân khách quan như: thủ tục đấu thầu, phê duyệt dự án; trong quá trình triển khai dự án thường phát sinh thêm yêu cầu về chức năng của chương trình phần mềm so với bài toán đặt ra ban đầu dẫn đến phải thay đổi thiết kế hệ thống,… việc chậm trễ này đã không đáp ứng được yêu cầu công tác KSC của hệ thống KBNN.
CHƯƠNG 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO MÔ HÌNH KHO BẠC NHÀ NƯỚC ĐIỆN TỬ
TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC QUẬN 1 – THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 4.1. Định hướng và mục tiêu hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử tại Kho bạc nhà nước Quận 1 – Thành phố Hồ Chí Minh
4.1.1 Định hướng hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử tại Kho bạc nhà nước Quận 1 – Thành phố Hồ Chí Minh bạc nhà nước điện tử tại Kho bạc nhà nước Quận 1 – Thành phố Hồ Chí Minh
Theo đó, định hướng trong công tác KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử là: Đổi mới công tác quản lý, KSC qua KBNN trên cơ sở xây dựng cơ chế, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN phù hợp với thông lệ quốc tế để vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc; thực hiện KSC theo kết quả đầu ra, theo nhiệm vụ và chương trình ngân sách; thực hiện phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung và giá trị để xây dựng quy trình KSC hiệu quả trên nguyên tắc quản lý theo rủi ro; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản, KBNN và các đơn vị sử dụng NSNN; có chế tài xử phạt hành chính đối với cá nhân, tổ chức sai phạm hành chính về sử dụng NSNN. Thống nhất quy trình và đầu mối kiểm soát các khoản chi của NSNN. Tăng cường cải cách thủ tục hành chính trong công tác KSC, bảo đảm đơn giản, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, chứng từ, nội dung kiểm soát, hoàn thiện quy trình KSC điện tử.
Thực hiện tốt công tác KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển KT-XH, ổn định và lành mạnh nền tài chính quốc gia, chống các hiện tượng tiêu cực, lãng phí, góp phần ổn định tiền tệ, chống lạm phát. Việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử trong thời gian tới phải đạt