2.1.5.1. Hệ thống phân cấp của thành phố đối với quản lý xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Ở cấp thành phố, các cơ quan tham gia vào quá trình quản lý sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN trong công trình XDCB gồm: HĐND, UBND thành phố; phòng Tài chính - Kế hoạch; Kho bạc nhà nước và các đơn vị chủ đầu tư các công trình XDCB. Hàng năm, căn cứ vào dự toán chi đầu tư XDCB được thành phố trực tiếp quản, phòng Tài chính - Kế hoạch là đơn vị tham mưu cho HĐND, UBND thành phố lập, phê duyệt giao kế hoạch vốn cho các dự án đầu tư XDCB; theo dõi, tổng hợp tình hình giải ngân, thanh toán vốn đầu tư XDCB đã giao kế hoạch. Kho bạc nhà nước căn cứ vào kế hoạch vốn đầu tư đã được HĐND, UBND thành phố thông qua thực hiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư theo qui định của nhà nước khi các đơn vị chủ đầu tư đến Kho bạc thực hiện giải ngân vốn.
Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính thuộc UBND tỉnh Bắc Giang có trách nhiệm hướng dẫn thành phố trong việc sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN trong công trình XDCB theo đúng qui định của nhà nước. Thanh tra, kiểm tra việc quản lý sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN trong công trình XDCB của thành phố theo định kỳ hoặc đột xuất.
2.1.5.2. Lập và giao kế hoạch sử dụng vốn đầu xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Như phần trên đã phân tích, vốn đầu tư XDCB từ NSNN luôn đồng hành với các dự án đầu tư. Do vậy, việc xây dựng kế hoạch vốn cũng được gắn với xây dựng dự án và phê duyệt các dự án đầu tư XDCB.
Trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, vùng lãnh thổ, ngành và nhu cầu thực tiễn để xây dựng và lựa chọn dự án đầu tư XDCB. Các dự án đầu tư để được duyệt cấp vốn cần phải có đủ các điều kiện theo luật định. Cụ thể:
- Đối với các dự án về xây dựng quy hoạch: Phải có đề cương hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch hoặc dự toán công tác quy hoạch được phê duyệt.
- Đối với các dư án chuẩn bị đầu tư: Phải phù hợp với những quy hoạch được duyệt, có dự toán chi phí các công tác chuẩn bị đầu tư.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tư: Phải có quyết định đầu tư (quyết định phê duyệt dự án) theo đúng quy định của Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014.
Trường hợp dự án chỉ bố trí kế hoạch để làm công tác chuẩn bị thực hiện dự án thì phải có quyết định đầu tư và dự toán chi phí công tác chuẩn bị thực hiện dự án phê duyệt.
Sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt, dự án được đưa vào quy hoạch và kế hoạch đầu tư, được bố trí vốn kế hoạch đầu tư hàng năm. Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư do chính quyền các cấp thực hiện với sự giúp việc của cơ quan kế hoạch. Theo quy định hiện hành, thời gian và vốn để bố trí kế hoạch thực hiện các dự án nhóm B có tổng mức đầu tư dưới 800 tỷ đồng không quá 05 năm, dự án nhóm B có tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷ đồng không quá 08 năm, dự án nhóm C không quá 03 năm. Cụ thể các bước như sau:
Một là, lập kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Để phân bổ được vốn
đầu tư hàng năm, sau khi lựa chọn được danh sách dự án phải qua bước lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư hàng năm. Bước này gồm một số việc như sau:
Theo quy định của Luật NSNN về việc lập dự toán hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên (tránh tình trạng mất cân đối giữa vốn ít mà yêu cầu của dụ án thì nhiều, trước khi triển khai bước này cấp trên đã có chỉ đạo giao
chỉ tiêu tổng hợp hướng dẫn: gồm tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong và ngoài nước, cơ cấu ngành, vùng, dự án trọng điểm... đúng với Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ và HĐND các cấp).
- Cán bộ tổng hợp xem xét và lập kế hoạch vốn đầu tư gửi Bộ Kế Hoạch và Đầu tư, Bộ Tài Chính.
- Bộ Kế Hoạch và Đầu tư, Bộ Tài Chính tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn cho Bộ Tài Chính và các tỉnh.
Thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tư được tiến hành theo quy định của Luật NSNN, Luật Đầu tư công.
Hai là, phân bổ vốn đầu tư hàng năm. Để giao được kế hoạch vốn XDCB
từ NSNN, thông thường phải tiến hành 5 bước cơ bản là: lập danh sách dự án lựa chọn, lập kế hoạch vốn đầu tư hàng năm, phân bổ vốn đầu tư, thẩm tra và thông báo vốn, cuối cùng là giao kế hoạch.
Việc phân bổ vốn đầu tư đươc thực hiện theo phân loại nguồn vốn: nguồn thuộc Trung ương quản lý triển khai ở địa phương, nguồn vốn từ NSNN địa phương.
Đối với vốn đầu tư của Trung ương quản lý triển khai ở địa phương: Các bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đầy đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước và ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết của Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm.
Việc phân bổ vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách Trung ương cho các công trình, dự án cụ thể thực hiện theo một số nguyên tắc sau:
- Thực hiện theo đúng quy định của Luật NSN, Luật Đầu tư công, vốn đầu tư thuộc NSNN chỉ bố trí cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
- Các công trình, dự án được bố trí vốn phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt, có đủ các thủ tục đầu tư theo quy định về quản lý đầu tư và xây dựng.
- Bố trí vốn tập trung đảm bảo hiệu quả đầu tư, ưu tiên bố trí cho các dự án quan trọng Quốc gia và các dự án ODA, đảm bảo thời gian từ khi khởi công
đến khi hoàn thành các dự án nhóm B có tổng mức đầu tư dưới 800 tỷ đồng không quá 05 năm, dự án nhóm B có tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷ đông không quá 08 năm, dự án nhóm C không quá 03 năm, không bố trí vốn cho các dự án khi chưa xác định được rõ nguồn vốn.
- Phải dành đủ vốn để thanh toán các khoản nợ và ứng trước kế hoạch. - Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tư phát triển.
Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: UBND các cấp lập các phương án phân bổ vốn đầu tư trình HĐND cùng cấp quyết định. Phương án này tùy từng điều kiện cụ thể thường sắp xếp thứ tự ưu tiên chi tiết rõ hơn như trả nợ, quyết toán, đối ứng, trọng điểm, chuẩn bị đầu tư, chuyển tiếp, đầu tư mới...
Việc phân bổ chi đầu tư phát triển trông ngân sách địa phương được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí sau:
- Thực hiện theo đúng quy định của Luật NSNN, Luật Đầu tư công, cân đối NSNN các tiêu chí và định mức chi đầu tư phát triển được xây dựng cho năm kế hoạch, là cơ sở để xác định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cân đối của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương, được ổn định trong vòng 5 năm.
- Bảo đảm tương quan hợp lý giữa việc phục vụ các mục tiêu phát triển các trung tâm kinh tế - chính trị của cả nước, các vùng kinh tế trọng điểm, với việc ưu tiên hỗ trợ các vùng miền núi, vùng gặp khó khăn để góp phần thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cư giữa các vùng miền.
- Bảo đảm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư của NSNN, tạo điều kiện để thu hút các nguồn vốn khác, đảm bảo mục tiêu huy động cao nhất các nguồn vốn cho đầu tư phát triển.
- Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tư phát triển.
Theo nghị quyết HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn đầu tư các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết của Quốc hội và chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm.
Sở Tài chính có trách nhiệm cùng sở Kế hoạch và Đầu tư dự kiến phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do tỉnh quản lý trước khi báo cáo UBND tỉnh quyết định.
Phòng Tài chính có trách nhiệm cùng sở Kế hoạch và Đầu tư dự kiến phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do thành phố quản lý trước khi báo cáo UBND thành phố quyết định.
Phân bổ vốn là việc quan trọng và cũng rất phức tạp vì có nhiều yếu tố tác động nhát là sự can thiệp của con người nên phải được thực hiện theo một số nguyên tắc thống nhất như: Phải bảo đảm dự án đủ điều kiện để ghi vốn, đúng với chỉ đạo về phương hướng trọng tâm trọng điểm, cơ cấu, mức cho phép của cấp trên, ngoài ra phải theo thứ tự có tính tất yếu, dứt điểm như: Thanh toán trả nợ các dự án đã được đưa vào sử dụng, dự án đã được quyết toán, các chi phí kiểm toán.
Ba là, giao kế hoạch vốn. Trước khi chính thức giao kế hoạch vốn, phương án phân bổ vốn đầu tư XDCB của các bộ và các UBND tỉnh, thành phố về chấp hành các nguyên tắc phân bổ vốn như: điều kiện, cơ cấu theo chỉ đạo của các dự án và chương trình mục tiêu... Sở Tài chính, xem xét các thủ tục đầu tư xây dựng của các dự án. Trường hợp đúng được chấp nhận bằng thông báo của cơ quan tài chính. Trường hợp không đúng quy định, không đủ thủ tục thì cơ quan tài chính có văn bản đề nghị điều chỉnh lại.
Sau khi cơ quan tài chính thẩm tra chấp nhận các Bộ, UBND tỉnh, huyện giao chỉ tiêu kế hoach cho các chủ đầu tư để thực hiện.
Trong quá trình thực hiện dự án thường có những khó khăn vướng mắc do khách quan hoặc chủ quan ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu của dự án. Việc rà soát điều chỉnh được tiến hành theo thẩm quyền (thường là định kỳ) để bổ sung điều chỉnh kế hoạch, chuyển vốn các dự án không thực hiện được sang các dự án thực hiện nhanh... Bảo đảm đẩy nhanh tiến độ giải ngân mang lại hiệu quả trong quản lý vốn đầu tư XDCB.
2.1.5.3. Tổ chức giải ngân, thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản
a. Quy trình giải ngân, thanh toán vốn đầu tư từ nguồn NSNN cho các công trình XDCB
* Mở tài khoản
cấp thành phố tại Kho bạc Nhà nước theo quy định của Bộ Tài chính về chế độ mở và sử dụng tài khoản tại Kho bạc Nhà nước.
- Kho bạc nhà nước hướng dẫn mở tài khoản cho Chủ đầu tư. * Tạm ứng vốn
Kho bạc Nhà nước thanh toán cho Chủ đầu tư để tạm ứng vốn cho nhà thầu theo hợp đồng hoặc để thực hiện các công việc cần thiết phải tạm ứng trước và phải được quy định cụ thể trong hợp đồng; việc tạm ứng vốn được thực hiện sau khi hợp đồng có hiệu lực. Mức vốn tạm ứng, thời điểm tạm ứng và việc thu hồi tạm ứng phải thực hiện theo quy định của Nhà nước đối với từng loại hợp đồng.
* Thu hồi vốn tạm ứng
- Vốn tạm ứng được thu hồi qua từng lần thanh toán khối lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi từng lần do Chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng.
- Chủ đầu tư có trách nhiệm cùng với nhà thầu tính toán mức tạm ứng hợp lý, quản lý việc sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả và có trách nhiệm hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng theo quy định.
* Thanh toán khối lượng hoàn thành
- Đối với công việc được thực hiện thông qua hợp đồng: việc thanh toán hợp đồng phải phù hợp với loại hợp đồng, giá hợp đồng và các điều kiện trong hợp đồng. Số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán, thời hạn thanh toán, hồ sơ thanh toán và điều kiện thanh toán phải được quy định rõ trong hợp đồng.
- Thực hiện chế độ kiểm toán đối với các dự án sử dụng vốn từ nguồn NSNN cho các công trình XDCB.
Tất cả các dự án quan trọng Quốc gia, dự án nhóm A, B sử dụng vốn Nhà nước khi hoàn thành đều phải kiểm toán quyết toán trước khi trình cấp có thẩm quyền thẩm tra, phê duyệt quyết toán. Các dự án còn lại thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền.
b. Phân công chức năng, nhiệm vụ và phối hợp trong giải ngân, thanh toán vốn đầu tư từ nguồn NSNN cho các công trình XDCB
Theo qui trình thanh toán nêu trên, các cơ quan thuộc chính quyền cấp thành phố có nhiệm vụ, quyền hạn trong thanh toán vốn đầu tư từ nguồn NSNN cho các công trình XDCB cụ thể như sau:
* Kho bạc nhà nước
- Chủ trì thực hiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư cho các công trình XDCB. Hướng dẫn các đơn vị chủ đầu tư trong thực hiện thanh toán vốn đầu tư theo qui định của Nhà nước.
- Chịu trách nhiệm trước pháp luật về thời gian, qui trình, thủ tục và mức vốn đầu tư được thực hiện thanh toán khi tiếp nhận đề nghị của chủ đầu tư.
* Chủ đầu tư các dự án
- Căn cứ vào qui định của Nhà nước để hoàn thiện các thủ tục gửi Kho bạc nhà nước thực hiện giải ngân vốn đầu tư cho các công trình do mình quản lý (theo hình thức tạm ứng vốn đầu tư hoặc thanh toán khối lượng).
- Chịu trách nhiệm trước pháp luật về số liệu trong hồ sơ, tính pháp lý của hồ sơ đề nghị thanh toán vốn đầu tư.
2.1.5.4. Thanh toán, quyết toán vốn đầu tư cho các công trình xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm, hiệu quả và chấp hành đúng quy định về quản lý tài chính đầu tư và xây dựng của pháp luật hiện hành và nội dung hướng dẫn tại Thông tư này.
Chủ đầu tư chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả. Chấp hành đúng quy định của pháp luật về chế độ quản lý tài chính đầu tư.
Cơ quan cấp trên của chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư hoặc Ban quản lý dự án (sau đây gọi chung là chủ đầu tư) thuộc phạm vi quản lý thực hiện kế hoạch đầu tư, sử dụng vốn đầu tư đúng mục đích, đúng chế độ Nhà nước.
Cơ quan Tài chính các cấp thực hiện công tác quản lý tài chính vốn đầu