sách nhà nước
2.1.6.1. Cơ chế, chính sách tác động tới quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: Luật NSNN, Luật Đầu Tư, Luật Xây Dựng, Luật Đấu Thầu, Luật Doanh Nghiệp, Luật Đất Đai, Luật Thuế v.v..Ngoài ra, cơ chế chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư.
Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định nhằm
thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cảm trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạc phát triển của Nhà nước.
Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản sau: - Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và tham khảo thông lệ quốc tế.
- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai hóa và tương đối ổn định.
- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chẩn bị đầu tư, thực và kết thúc bàn giao sử dụng đảm bảo động bộ, liên hoàn.
* Môi trường kinh tế vĩ mô
Môi trường kinh tế vĩ mô (biểu hiện ở các chỉ số kinh tế vĩ mô) ảnh hưởng rất lớn tới quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB:
Lạm phát cao, sự mất giá của đồng tiền lớn ảnh hưởng tới giá vật liệu xây dựng, từ đó ảnh hưởng đến suất vốn đầu tư cho các công trình XDCB, cuối cùng là tác động đến lượng vốn NSNN phải chi cho đầu tư XDCB tăng cao. Hiệu quả sử dụng vốn thấp.
Tốc độ tăng trưởng kinh tế của địa phương: tốc độ tăng trưởng cao tạo điều kiện thuận lợi để phát triển xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật xã hội của địa phương. Ngân sách địa phương được cải thiện (thu ngân sách tăng) từ đó tăng nguồn để chi cho đầu tư XDCB. Điều này là thuận lợi nhưng cũng là thách thức cho hoạt động quản lý sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN cho các công trình XDCB: nếu quản lý không tốt sẽ làm thất thoát, lãng phí lớn vốn đầu tư và ngược lại (Đỗ Văn Thành và cs., 2005).
2.1.6.2. Công tác quy hoạch tác động tới quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Quy hoạch có ành hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB. Nếu quy hoạch sai sẽ dẫn dến lãng phí công trình đầu tư. Thực tế đầu tư XDCB trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch sai sẽ dẫn đến tình trạng công trình không đưa vào sử dụng hoặc thua lỗ kéo dài phải phá sản. Quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc đầu tư XDCB manh mún, nhỏ lẻ, ít hiệu quả.
Nhưng nếu không có quy hoạch thì hậu quả lại càng nặng nề hơn. Khi có quy hoạch cần phải công khai quy hoạch để người dân và các cấp chính quyền đều biết. Trên cơ sở quy hoạch, về đầu tư XDCB của nhà nước cần phải đưa vào kế hoạch đầu tư, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tư để tránh tình trang quy hoạch treo.
2.1.6.3.Năng lực của đội ngũ quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Sản phẩm XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý vĩ mô ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô. Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với hai tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư – quản lý vi mô dự án. Với tư cách này “ người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (không sử dụng NSNN) quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra quyết đinh để hiệu quả tài chính dự án lơn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tự” là kết hợp hiệu quả này. Tuy nhiên chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ 3). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên các quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận ... để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng.
Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB từ NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và trách nhiệm của chủ đầu tư. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phấn cấp quyết định đầu tư cho hệ thống các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động sáng tạo cho cơ sở, vừa đảm bảo cho hệ thống bộ máy hoạt động đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả.
* Chủ đầu tư các dự án
Trong quy trình quản lý sử dụng vốn đầu tư từ cho các công trình XDCB từ nguồn NSNN thì chủ đầu tư là người cuối cùng sử dụng vốn, là người trực tiếp đề nghị thanh toán vốn đầu tư cho các dự án được giao quản lý. Năng lực chủ đầu tư ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý sử dụng vốn đầu tư: từ khâu đề xuất giao vốn cho các dự án, thanh toán vốn được giao đến đề nghị quyết toán vốn dự án hoàn thành. Từng bước trên nếu chủ đầu tư làm không tốt sẽ kéo theo toàn bộ quá trình quản lý sử dụng vốn không có hiệu lực và hiệu quả. Giả sử khi đề xuất danh mục các dự án cần giao vốn, chủ đầu tư thực hiện không đúng theo nhu cầu vốn thực tế của từng dự án sẽ dẫn đến việc tổng hợp và giao kế hoạch vốn của chính quyền thành phố không có tính khả thi, tỷ lệ giải ngân của kế hoạch là thấp.
Sơ đồ 2.3. Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB của Nhà nước
Nguồn: Luật xây dựng (2014)
Trong trường hợp chủ đầu tư tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án thì tổ Nhà nước: cấp phát vốn
Chủ đầu tư: cơ quan thụ hưởng vốn đầu tư (Chủ dự án)
Đơn vị thi công: đơn vị thực hiện đầu tư (sử dụng nguồn vốn thực hiện DA đầu tư)
Đơn vị tiếp nhận, quản lý, khai thác dự án (sử dụng quản lý tài sản)
chức tư vấn đó phải có đủ điều kiện, năng lực tổ chức quản lý phù hợp với quy mô, tính chất của dự án. Trách nhiệm, quyền hạn của tư vấn quản lý dự án được thực hiện theo hợp đồng thỏa thuận giữa 2 bên.
Sơ đồ 2.4. Mô hình tổ chức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư
Nguồn: Luật xây dựng, 2014
2.1.6.4. Năng lực nhà thầu trong quá trình xây dựng các công trình xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Các nhà thầu thi công là một nhân tố quan trọng đóng góp váo sự thành công của các dự án xây dựng. Nếu các chủ đầu tư lựa chọn được các nhà thầu thi công có đủ năng lực phù hợp với dự án của họ, dự án sẽ được hoàn thành với chất lượng cao, mà vẫn đảm bảo được chi phí hiệu quả. Ngược lại nếu năng lực nhà thầu kém sẽ làm cho tiến độ thi công bị chậm, trễ gây nên thất thoát, lãng phí không đáng có.
2.1.6.5. Phân bổ nguồn vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
Vốn NSNN chỉ sử dụng để đầu tư các dự án kết cấu hạ tầng KT-XH, quốc phòng, an ninh ít có khả năng thu hồi vốn và được quản lý phân cấp về chi phí ngân sách cho đầu tư phát triển, hỗ trợ cho các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Chủ đầu tư
Chuyên gia quản lý đầu tư (Cố vấn)
Tố chức thực hiện dự án 1 Tổ chức thực hiện dự án 2 Tổ chức thực hiện dự án 3
Chính phủ cho phép, cho vay của chính phủ để đầu tư phát triển, vốn khấu hao cơ bản và các khoản thu của Nhà nước để lại cho doanh nghiệp đầu tư.
Để tăng cường công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư xây dựng, gần đây nhất Chính phủ đã ban hành các Nghị định số: 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. Trong đó, Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định đầu tư các dựa án sử dụng vốn nhà nước. Quy định này ngoài việc phân cấp quản lý ngân sách còn có một yếu tố quan trọng đó là đối với từng nhóm dự án, việc sử dụng vốn ngân sách phải tuân thủ theo quy chế đầu tư và vốn đầu tư. Việc quy định chặt chẽ danh mục các dự án đầu tư XDCB được sử dụng vốn NSNN và thẩm quyền quyết định các dự án sử dụng vốn NSNN là khâu quan trọng nhất, có ý nghĩa lớn trong công tác quản lý vốn NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản.
2.1.6.6. Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các sai sót, kẽ hở của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách.
Hệ thống này chủ yếu là các nội dung thanh tra, kiểm ra, kiểm toán, giám sát. Kiểm tra là xem xét đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo chí tài chính, quyết toán, đánh giá tuân thủ pháp luật, hiệu lực trong quản lý sử dụng tài chính. Giám sát theo dõi môt hoạt động và buộc các đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn nguyên tắc nhất định.
2.1.6.7.Tính công khai, minh bạch trong phân bổ sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Tính công, khai minh bạch trong phân bổ sử dụng vốn đầu tư bao gồm: Đối với đơn vị chủ đầu tư: Công khai các căn cứ, nguyên tắc phân bổ, công khai số liêu dự toán và quyết toán.
Công khai việc phân bổ, sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước cho các dự án. Trong XDCB cần công khai việc phân bổ vốn đầu tư dự toán ngân sách
nhà nước được giao hàng năm cho các dự án, công khai mức vốn đầu tư của dự án được giao trong dự toán ngân sách năm; công khai kế hoạch đấu thầu, mời sơ tuyển và kết quả sơ tuyển, mời thầu; công khai danh mục nhà thầu tham gia đấu thầu hạn chế, công khai danh sách ngắn nhà thầu tham gia đấu thầu hạn chế, kết quả lựa chọn nhà thầu; công khai quyết toán vốn đầu tư của dự án hằng năm; công khai phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành.