2.2. Cơ sở thực tiễn về tình hình thực thi các chương trình giảm nghèo
2.2.1. Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo
a. Chương trình mục tiêu quốc gia (QĐ số135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ).
Quyết định này thay thế Quyết định số 42/2002/QĐ-TTg ngày 19 tháng 3 năm 2002 của Thủ tướng Chính phủ và có hiệu lực thi hành từ ngày 20 tháng 12 năm 2009.
“Chương trình mục tiêu quốc gia” (viết tắt là Chương trình MTQG) là
một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học, công nghệ, môi trường, cơ chế, chính sách, pháp luật, tổ chức để thực hiện
một hoặc một số mục tiêu ưu tiên đãđược xác định trong chiến lược 10 năm và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong một thời gian nhất định. Một Chương trình MTQG gồm các dự án có liên quan với nhau để thực hiện các mục tiêu cụ thể của Chương trình.
“Dự án thuộc Chương trình MTQG” là một tập hợp các hoạt động có liên
quan với nhau, nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu cụ thể của Chương trình, được thực hiện trên địa bàn cụ thể trong khoảng thời gian nhất định và dựa trên những nguồn lực đã xác định. Dự án bao gồm dự án đầu tư, dự án sự nghiệp công cộng hoặc dự án hỗn hợp.
“Tiêu chuẩn để lựa chọn Chương trình MTQG”, (1) Các vấn đề được chọn
để giải quyết bằng Chương trình MTQG là những vấn đề có tính cấp bách, liên ngành, liên vùng và có tầm quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước mà Chính phủ phải tập trung nguồn lực và sự chỉ đạo để giải quyết. (2) Các vấn đề mà Chính phủ Việt Nam đã cam kết với quốc tế phải thực hiện theo chương trình chung của thế giới hoặc khu vực. (3) Mục tiêu, chỉ tiêu của Chương trình MTQG được lựa chọn phải cụ thể, rõ ràng, đo lường được; phù hợp với các mục tiêu của chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chung của quốc gia trong khoảng thời gian xác định; đồng thời không trùng lặp với mục tiêu, đối tượng của các chương trình khác đang được thực hiện. (4)Tiến độ triển khai thực hiện Chương trình MTQG phải phù hợp với kế hoạch hàng năm,điều kiện thực tế và khả năng huy động nguồn lực. Các mục tiêu cụ thể phải xác định theo thứ tự ưu tiên hợp lý, bảo đảm đầu tư tập trung, có hiệu quả. Thời gian thực hiện chương trình là 5 năm hoặc phân kỳ thực hiện cho từng giai đoạn 5 năm.
Nội dung chủ yếu của Chương trình MTQG: (1) Cơ sở pháp lý; (2) Phân
tích, đánh giá thực trạng của ngành, lĩnh vực; rút ra những vấn đề cấp bách cần được giải quyết; (3) Xác định mục tiêu tổng quát, các mục tiêu cụ thể. Căn cứ mục tiêu của chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước gắn với củng cố quốc phòng, an ninh và phương hướng phát triển của ngành, lĩnh vực, các cam kết quốc tế để xây dựng mục tiêu tổng quát và các mục tiêu cụ thể của Chương trình MTQG; (4) Xác định thời hạn và tiến độ thực hiện Chương trình MTQG; (5) Xác định địa bàn thực hiện và phạm vi tác động của Chương trình MTQG đến mục tiêu phát triển ngành, lĩnh vực theo vùng, lãnh thổ; (6) Xác định những nội dung, hoạt động của Chương trình. Nếu có nội dung hợp tác quốc tế, cần nêu rõ nội dung hợp tác, cơ chế thực hiện; (7) Xác định các dự án cần thực
hiện; các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể, thời gian và địa điểm thực hiện của từng dự án; các cơ quan quản lý dự án; (8) Dự tính sản phẩm đầu ra, đối tượng thụ hưởng của Chương trình MTQG, dự án; (9) Đề xuất kinh phí của từng dự án và tổng mức kinh phí của Chương trình MTQG có phân chia theo từng năm phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ của Chương trình MTQG; (10) Xác định các giải pháp để thực hiện Chương trình MTQG; (11) Kế hoạch phối hợp, lồng ghép giữa các Chương trình có chung mục tiêu. Trong đó, làm rõ mục đích, nội dung, hình thức, mơ hình và cơ chế phối hợp, lồng ghép; (12) Đề xuất hệ thống và cơ chế theo dõi, giám sát. Xác định các chỉ số và chỉ tiêu phản ánh tình hình thực hiện Chương trình MTQG; (13) Xác định chế độ thu thập thông tin báo cáo; kế hoạch theo dõi, giám sát, đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch và giám sát, đánh giá kết quả thực hiện toàn bộ Chương trình MTQG; (14) Tổ chức thực hiện Chương trình MTQG: (a) Một Chương trình MTQG được thành lập một Ban Quản lý do Thủ trưởng cơ quan quản lý Chương trình ra quyết định thành lập. Trưởng Ban Quản lý là lãnh đạo của Cơ quan quản lý Chương trình MTQG. Thành viên Ban Quản lý là đại diện lãnh đạo các đơn vị trực thuộc liên quan. Quy chế hoạt động của Ban Quản lý do Thủ trưởng cơ quan quản lý Chương trình quyết định. Tùy thuộc tính chất của mỗi dự án thành phần trong phạm vi Chương trình MTQG, cơ quan được giao thực hiện dự án thành phần có thể thành lập Ban Quản lý dự án và do Thủ trưởng cơ quan thực hiện dự án thành phần quyết định; (b) Trong trường hợp Chương trình MTQG rất quan trọng, có tính chất liên ngành rộng (gồm các lĩnh vực liên quan đến nhiều Bộ, ngành) thì Thủ tướng Chính phủ ra quyết định thành lập Ban Chỉ đạo chương trình MTQG. Trưởng Ban Chỉ đạo là một Phó Thủ tướng Chính phủ. Thành viên Ban Chỉ đạo là đại diện lãnh đạo các Bộ, ngành liên quan. Bộ phận giúp việc cho Ban Chỉ đạo do Trưởng ban chỉ đạo ra quyết định thành lập. Quy chế hoạt động của Ban Chỉ đạo Chương trình MTQG do Thủ tướng Chính phủ quyết định; (c) Tại các địa phương thành lập một Ban Chỉ đạo các Chương trình MTQG do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố ra quyết định thành lập. Trưởng ban chỉ đạo là lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Thành viên của Ban Chỉ đạo là đại diện lãnh đạo các cơ quan cấp tỉnh liên quan. Thường trực Ban Chỉ đạo là lãnh đạo Sở Kế hoạch và Đầu tư. Quy chế hoạt động của Ban Chỉ đạo do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Ban Chỉ đạo các Chương trình MTQG của tỉnh, thành phố có trách nhiệm chỉ đạo, quản lý, điều hành việc thực hiện các Chương trình MTQG trên phạm vi địa bàn.
b. Chương trình xóa đói, giảm nghèo
Xuất phát từ tình hình thực tế, đất nước ta đang bước vào thời kì cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước, sự phân hóa giàu nghèo diễn ra nhanh chóng, nếu khơng tích cực xóa đói giảm nghèo và giải quyết tốt các vấn đề xã hội khác thì khó có thể đạt được mục tiêu xây dựng một cuộc sống ấm no, hạnh phúc cho người dân.
Chính vì vậy, trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ở các giai đoạn, Nhà nước đã xây dựng được các Chương trình mục tiêu quốc gia, chú trọng chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo. Xóa đói giảm nghèo khơng chỉ là vấn đề kinh tế đơn thuần mà nó cịn là vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng, do đó phải có sự chỉ đạo thống nhất giữa chính sách kinh tế và chính sách xã hội. Thực hiện thành cơng chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói giảm nghèo khơng chỉ đem lại ý nghĩa về mặt kinh tế, ổn định cuộc sống cho người nông dân, phát triển kinh tế nơng thơn mà nó cịn là nền tảng, cơ sở vững chắc góp phần vào sự nghiệp đổi mới đất nước.
Chương trình này được chia làm ba giai đoạn: Chương trình mục tiêu xóa đói giảm nghèo và việc làm giai đoạn 2001-2005; Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo giai đoạn 2006-2010; Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015.
+ Chương trình xóa đói, giảm nghèo và việc làm giai đoạn 2001-2005
Mục tiêu của chương trình là: Giảm tỷ lệ hộ nghèo đến năm 2005 cịn dưới 10%, bình qn mỗi năm giảm 1,5-2%; khơng để tái đói kinh niên, các xã nghèo có đủ cơ sở hạ tầng thiết yếu cơ bản; mỗi năm phấn đấu giải quyết việc làm cho khoảng 1,4-1,5 triệu lao động; giảm tỷ lệ thất nghiệp ở khu vực thành thị xuống còn khoảng 5-6%; nâng tỷ lệ sử dụng thời gian lao động ở khu vực nông thôn lên 80% vào năm 2005.
Nội dung chương trình bao gồm ba nhóm dự án cụ thể: (i) Nhóm các dự án xóa đói giảm nghèo chung, dự án tín dụng cho hộ nghèo vay vốn để phát triển sản xuất, kinh doanh; Dự án hướng dẫn người nghèo cách làm ăn, khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư; Dự án xây dựng mơ hình xóa đói, giảm nghèo ở các vùng đặc biệt (vùng đồng bào dân tộc thiểu số, bãi ngang ven biển, vùng cao, biên giới, hải đảo, an toàn khu, vùng sâu, đồng bằng Sơng Cửu Long); (ii) Nhóm các dự án xóa đói giảm nghèo nằm ngồi Chương trình 135, bao gồm: Dự án xây
dựng cơ sở hạ tầng ở các xã nghèo; Dự án hỗ trợ sản xuất và phát triển ngành nghề ở các xã nghèo; Dự án đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm cơng tác xóa đói, giảm nghèo và cán bộ các xã nghèo; Dự án dân di cư và xây dựng vùng kinh tế mới ở các xã nghèo; các dự án của Chương trình 773 cũ thuộc ngành nông nghiệp theo quy định của Thủ tướng Chính phủ tại văn bản số 1123/CP-NN ngày 6/12/2000 về việc chuyển dự án thuộc Chương trình 773; (iii) Nhóm các dự án việc làm, dự án tổ chức cho vay vốn theo các dự án nhỏ giải quyết việc làm thông qua Quỹ quốc gia hỗ trợ việc làm; dự án nâng cao năng lực và hiện đại hóa các trung tâm dịch vụ việc làm; dự án điều tra thống kê thị trường lao động; Dự án đào tạo bồi dưỡng cán bộ làm cơng tác giải quyết việc làm.
+ Chương trình giảm nghèo giai đoạn 2006-2010
Mục tiêu của Chương trình là đẩy nhanh tốc độ giảm nghèo, hạn chế tái nghèo; củng cố thành quả giảm nghèo, tạo cơ hội cho hộ đã thoát nghèo vươn lên khá giả; cải thiện một bước điều kiện sống và sản xuất ở các xã nghèo, xã đặc biệt khó khăn; nâng cao chất lượng cuộc sống của nhóm hộ nghèo, hạn chế tốc độ gia tăng khoảng cách chênh lệch về thu nhập, mức sống giữa thành thị và nông thôn, giữa đồng bằng và miền núi, giữa nhóm hộ giàu và nhóm hộ nghèo. Mục tiêu cụ thể đến năm 2010 là phấn đấu giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10-11% năm 2010 (trong 5 năm giảm 50% số hộ nghèo); Thu nhập của nhóm hộ nghèo tăng 1,45 lần so với năm 2005; phấn đấu 50% số xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo thốt khỏi tình trạng đặc biệt khó khăn.
Nội dung của Chương trình là tổng ngân sách phân bổ cho Chương trình MTQG – GN khoảng 43.488 tỷ đồng, trong đó ngân sách phân bổ trực tiếp là 3.456 tỷ đồng (tương đương với 203 triệu đô la), ngân sách hỗ trợ trực tiếp của Chính phủ là 2.140 tỷ đồng, ngân sách hỗ trợ từ địa phương là 560 tỷ đồng, đóng góp từ cộng đồng là 460 tỷ đồng, nguồn hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế là 296 tỷ đồng. Chương trình MTQG – GN là một chương trình quốc gia gồm 12 tiểu hợp phần liên quan đến một loạt các lĩnh vực đang được thực hiện bởi các Bộ và các cơ quan công quyền và tập trung vào 3 nhóm chính sau: (i)Nhóm các chính sách,
dự án về hỗ trợ phát triển sản xuất và tăng thu nhập cho người nghèo, Chính
sách tín dụng ưu đãi cho các hộ nghèo; chính sách hỗ trợ đất sản xuất cho hộ nghèo dân tộc thiểu số; dự án khuyến nông- lâm-ngư và hỗ trợ phát triển sản xuất, phát triển ngành nghề; dự án hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu cho các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo; dự án dạy nghề cho
người nghèo; dự án nhân rộng mơ hình giảm nghèo.(ii) Nhóm chính sách hỗ trợ
người nghèo tiếp cận với các dịch vụ xã hội, chính sách hỗ trợ về y tế cho người
nghèo, chính sách hỗ trợ về giáo dục cho người nghèo, chính sách hỗ trợ hộ nghèo về nhà ở và nước sinh hoạt, chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo. (iii) Nhóm các dự án về tăng cường năng lực và nâng cao nhận thức, dự án về nâng cao năng lực giảm nghèo (bao gồm đào tạo cán bộ giảm nghèo và hoạt động truyền thông), giám sát và đánh giá.
+ Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015
Mục tiêu của chương trình là cải thiện và từng bước nâng cao điều kiện sống của người nghèo, ưu tiên người nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số, người nghèo thuộc huyện nghèo, xã biên giới, xã an tồn khu, xã, thơn, bản đặc biệt khó khăn, vùng bãi ngang ven biển và hải đảo; tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, tồn diện về cơng tác giảm nghèo ở các vùng nghèo; góp phần thu hẹp khoảng cách chênh lệch về mức sống giữa thành thị và nông thôn, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư. Cụ thể: Thu nhập bình qn đầu người của hộ nghèo cả nước tăng lên 1,6 lần so với cuối năm 2011 (riêng các hộ nghèo ở các huyện nghèo, xã nghèo, thơn, bản đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi tăng gấp 2,5 lần); tỷ lệ hộ nghèo cả nước giảm bình quân 2%/năm (riêng các huyện, xã nghèo giảm 4%/năm) theo chuẩn nghèo quốc gia giai đoạn 2011-2015; Thực hiện đồng bộ có hiệu quả các chính sách giảm nghèo để cải thiện điều kiện sống của người nghèo, trước hết là về y tế, giáo dục, văn hóa, nước sinh hoạt, nhà ở, người nghèo tiếp cận thuận lợi hơn với các dịch vụ xã hội cơ bản; Cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội ở các huyện, xã nghèo, thơn, bản đặc biệt khó khăn được tập trung đầu tư đồng bộ theo tiêu chí nơng thơn mới như giao thơng, điện nước sinh hoạt.
Nội dung của Chương trình bao gồm 4 nhóm dự án cụ thể: (i) Dự án hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng cho các huyện nghèo, các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển, hải đảo; (ii) Dự án hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu, các thơn, bản đặc biệt khó khăn, tăng cường cơ sở hạ tầng thiết yếu cho phục vụ sản xuất, kinh doanh, dân sinh ở các xã đặc biệt khó khăn… (iii) Dự án nhân rộng mơ hình giảm nghèo; (iv) Dự án hỗ trợ nâng cao năng lực giảm nghèo, truyền thông và giám sát đánh giá thực hiện Chương trình, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ giảm nghèo các cấp, tuyên truyền, nâng cao nhận thức cộng đồng, người dân về ý nghĩa và tầm quan trọng của giảm nghèo và cách tiếp cận về giảm nghèo bền vững, thiết lập hệ thống
giám sát, đánh giá đồng bộ, toàn diện đáp ứng yêu cầu quản lý, thực hiện Nghị quyết 80/NQ-CP ngày 19 tháng 05 năm 2011 của Chính phủ về định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ từ năm 2011 đến năm 2020.