6. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.5.3.Tiêu chí về hoạt động giám sát, thanh tra
Công tác kiểm tra, giám sát quá trình đầu tƣ XDCB sử dụng NSNN bao gồm các công việc: Kiểm tra việc chấp hành quy định của Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND) về lập, phân bổ, giao kế hoạch đầu tƣ XDCB trong năm ngân sách: Kiểm tra tình hình đầu tƣ; Kiểm tra tổng ngân sách đầu tƣ XDCB đƣợc quyết toán trong năm tài chính; Kiểm tra các báo cáo của KBNN về quyết toán ngân sách đầu tƣ XDCB nhƣ báo cáo tổng quyết toán ngân sách và sử dụng ngân sách đầu tƣ XDCB; Kiểm tra việc chấp hành các quy định khi cấp phát thanh toán, tạm ứng và thu hồi ngân sách đầu tƣ XDCB về điều kiện và thủ tục hồ sơ thanh toán… từ đó phát hiện ra sai sót, sai phạm trong
quá trình quản lý để chấn chỉnh giúp nâng cao và đáp ứng mục tiêu quản lý của nhà nƣớc và đƣợc đánh giá qua tiêu chí:
1.5.4. Tiêu chí về công tác thẩm định dự án
Thẩm định dự án đầu tƣ xây dựng công trình là công tác tổ chức đánh giá xem xét và phân tích một cách khách quan trung thực và toàn diện về các nội dung trong dự án xây dựng nhằm đảm bảo dự án mang lại hiệu quả cao cho chủ đầu tƣ và xã hội cũng nhƣ phân tích thẩm tra thiết kế toàn diện đề án thiết kế cơ sở nhằm đảm bảo tính khả thi của dự án trƣớc khi tiến hành triển khai thi công xây dựng.
Ban Quản lý Khu kinh tế mở Chu Lai đƣợc UBND tỉnh giao nhiệm vụ chủ trì thẩm định các dự án đầu tƣ nhóm B, C sử dụng vốn đầu tƣ công bố trí cho Ban Quản lý hàng năm đầu tƣ trong Khu kinh tế mở Chu Lai. Công tác thẩm định dự án đƣợc đánh giá qua các tiêu chí:
Đ ì ẩ đị Đ đƣợ ệ ỷ ổ ứ ắ ả
Đ ì ẩ đị
1.5.5. Tiêu chí đánh giá công tác đấu thầu
Đấu thầu là hoạt động diễn ra thƣờng xuyên và không thể thiếu trong hoạt động xây dựng. Đấu thầu là một phƣơng thức kinh doanh dựa vào tính cạnh tranh trên thị trƣờng, kinh nghiệm cho thấy rằng đấu thầu nếu đƣợc thực hiện đúng có thể tiết kiệm hay làm lợi một lƣợng kinh phí đáng kể cho quốc gia mà vẫn đảm bảo chất lƣợng công trình và tiến độ thực hiện. Thông qua công tác đấu thầu, nhất là hình thức đấu thầu rộng rãi, đã góp phần tiết kiệm một phần ngân sách không nhỏ cho quốc gia, địa phƣơng. Cũng thông qua đấu thầu, công tác quản lý trong lĩnh vực đầu tƣ của Nhà nƣớc ngày càng
đƣợc nâng cao, nguồn vốn đƣợc sử dụng có hiệu quả, hạn chế đƣợc thất thoát, lãng phí. Đặc biệt, khi tham gia đấu thầu các doanh nghiệp phải sử dụng mọi biện pháp cạnh tranh để thắng thầu, trong đó có biện pháp giảm giá. Trong đấu thầu, bên mua bao giờ cũng muốn có thứ mình cần với giá rẻ nhất. Bên bán bao giờ cũng muốn bán nhanh thứ mình có với lợi nhuận cao nhất. Vì vậy, Nhà nƣớc chỉ phải bỏ ra một khoản tiền ít hơn dự toán để xây dựng công trình, có nhƣ vậy mới đảm bảo tính công bằng, minh bạch, thu hút các nhà thầu có năng lực tham gia cung cấp hàng hóa, dịch vụ…Trong luận văn tác giả sử dụng 2 tiêu chí để đánh giá công tác đấu thầu, đó là:
ổ á ó ầ ổ á ú ầ ỷ ả á ế ệ đấ ầ
ổ á ú ầ
1.5.6. Hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tƣ XDCB đem lại
Các hoạt động đầu tƣ sử dụng nguồn vốn NSNN thƣờng là các hoạt động đầu tƣ công, là vốn mồi để thu hút các nguồn lực khác đầu tƣ. Vì thế, hầu hết công trình sử dụng vốn NSNN đều là các công trình không mang lại doanh thu, lợi nhuận. Những lợi ích mà xã hội thu đƣợc chính là sự đáp ứng của dự án đầu tƣ đối với việc thực hiện các mục tiêu chung phát triển của nền kinh tế.
1.6. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XDCB TỪ NSNN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XDCB TỪ NSNN
1.6.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Trung Quốc là một quốc gia lớn, có một số đặc điểm tƣơng đồng với Việt Nam. Chính phủ Trung Quốc cũng đang tích cực thực hiện các giải pháp phòng, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB tại các dự án sử dụng vốn NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nƣớc. Kiểm soát chi đầu tƣ XDCB nói chung và các dự án sử dụng NSNN nói riêng đƣợc Trung Quốc hết sức quan tâm.
Trung Quốc đang rất chú trọng tới xây dựng chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực. Trung Quốc đã ban hành Luật quy hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nƣớc. Quy hoạch xây dựng đƣợc triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án đầu tƣ xây dựng, lập dự án đầu tƣ xây dựng và triển khai thực hiện dự án đầu tƣ xây dựng từ NSNN.
Chi phí đầu tƣ xây dựng tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc đƣợc xác định theo nguyên tắc “lƣợng thống nhất – giá chỉ đạo – phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí đầu tƣ xây dựng đƣợc phân tích, tính toán theo trạng thái động phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tƣ và diễn biến giá cả trên thị trƣờng xây dựng theo quy luật cung – cầu. Công tác quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng tại các dự án thể hiện đƣợc mục đích cụ thể: về xác định chi phí đầu tƣ xây dựng hợp lý; khống chế chi phí đầu tƣ xây dựng có hiệu lực và đem lại lợi ích cao nhất. Ngay trong giai đoạn nảy sinh ý tƣởng dự án, các nhà tƣ vấn đầu tƣ xây dựng sử dụng đồng thời phƣơng pháp đánh giá kinh tế - xã hội và đánh giá kinh tế tài chính, chủ động đầu tƣ lựa chọn dự án với phƣơng án chi phí hợp lý nhất để đạt đƣợc mục tiêu kinh tế xã hội cao nhất. Đến giai đoạn thiết kế, các nhà tƣ vấn sử dụng phƣơng pháp phân tích giá trị lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp để hình thành chi phí hợp lý nhất. Quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng tại các dự án ở Trung Quốc vẫn áp dụng cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phí đầu tƣ xây dựng ở cuối các giai đoạn theo nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vƣợt quá giá đã xác định ban đầu.
Khống chế chi phí đầu tƣ xây dựng công trình có hiệu lực chính là điều chi phí trong từng giai đoạn đầu tƣ, không phá vỡ hạn mức giá, chi phí đƣợc duyệt ở từng giai đoạn. Các chênh lệnh phát sinh trong quá trình thực hiện đầu tƣ thƣờng đƣợc thƣờng xuyên xem xét, điều chỉnh để đảm bảo việc khống
trình xây dựng xuyên suốt từ giai đoạn hình thành ý tƣởng đầu tƣ, chủ trƣơng đầu tƣ đến chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ, kết thúc xây dựng bàn giao công trình đi vào sử dụng, Trung Quốc thông qua quan hệ hợp đồng kinh tế hình thành cơ chế giám sát Nhà nƣớc và giám sát xã hội trong đầu tƣ xây dựng, với mô hình quản lý giám sát phối hợp 4 bên: bên A (chủ đầu tƣ) – bên B (ngƣời thiết kế) – bên C (đơn vị thi công) – bên D (ngƣời giám sát).
Chính phủ Trung Quốc quản lý việc thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu tƣ đối với dự án đầu tƣ xây dựng từ NSNN; giá xây dựng đƣợc hình thành theo cơ chế thị trƣờng. Nhà nƣớc công bố định mức xây dựng chỉ để tham khảo; Nhà nƣớc khuyến khích sử dụng hợp đồng trong đầu tƣ xây dựng theo thông lệ quốc tế. Trung Quốc đã đang xây dựng và phát triển mạnh việc sử dụng các kỹ sƣ định giá trong việc kiểm soát và khống chế chi phí xây dựng. Trung Quốc rất chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phí xây dựng, cung cấp các thông tin về giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh trong nền kinh tế thị trƣờng.
Chính phủ Trung Quốc không can thiệp trực tiếp vào việc quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng tại các dự án sử dụng NSNN, mà chỉ ban hành các quy định có tính chất định hƣớng thị trƣờng, bảo đảm tính công bằng, bảo vệ quyền lợi pháp của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng, xã hội hóa công tác định mức xây dựng, đơn giá xây dựng và sử dụng cơ chế thị trƣờng để thỏa thuận, xác định giá xây dựng công trình. Xu thế này không những đã và đang đƣợc thực hiện ở Trung Quốc, mà còn đƣợc các nƣớc nhƣ Anh, Mỹ,… áp dụng rộng rãi.
1.6.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp
Đối với kiểm soát chi đầu tƣ XDCB:
Kiểm soát chi đầu tƣ XDCB từ NSNN ở Cộng hoà Pháp đƣợc thực hiện theo một hệ thống luật lệ chặt chẽ, lâu đời với bộ máy ổn định và phân định chức năng rõ ràng. Riêng việc kiểm soát chi đầu tƣ XDCB qua KBNN có một số điểm đáng chú ý.
Việc thực hiện nhiệm vụ của KBNN Cộng hoà Pháp dựa trên các căn cứ: Bộ Luật NSNN; Dự toán ngân sách năm đƣợc Nghị viện phê chuẩn từng bộ chi tiêu; Bộ Luật hợp đồng thầu công ban hành năm 1992; Dự toán chi hàng năm đƣợc Bộ chi tiêu phân bổ cho cơ quan Trung ƣơng và địa phƣơng.
Trách nhiệm của KBNN Pháp trong kiểm soát chi đầu tƣ XDCB:
- Tham gia uỷ ban đấu thầu để nắm bắt và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu.
- Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tƣ, đến khi nhà thầu nhận đƣợc tiền, thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ.
- Kiểm soát khối lƣợng thực hiện so với khối lƣợng trong hồ sơ trúng thầu. Nếu khối lƣợng phát sinh nhỏ hơn hoặc bằng 5% giá trị hợp đồng, đề nghị chủ đầu tƣ và nhà thầu ký bổ sung các điều khoản của hợp đồng. Nếu vƣợt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tƣ có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính kiểm tra để trình uỷ ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí dự toán chi tiêu năm sau.
- Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lƣợng của chủ đầu tƣ với nhà thầu trong phạm vi hợp đồng thầu công đã đựơc xác định đã ký kết và đơn giá trúng thầu đƣợc kiểm soát viên tài chính kiểm tra
- Các khoản chi tiêu của dự án đều đƣợc kiểm soát viên tài chính đặt tại Bộ hoặc địa phƣơng kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trƣớc khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho ngƣời thụ hƣởng.
- Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nhiệm về khối lƣợng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tƣ.
- Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc Pháp có trách nhiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc; khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu (trƣờng hợp không xảy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa theo dự toán đƣợc xác định giữa hai bên nhà thầu và đơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển trả nhà thầu). Số tiền bảo hành công trình không đƣợc tính lãi trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc.
* Đối với kiểm soát cam kết chi:
Tại Pháp, theo điều 29, Nghị định ngày 29/12/1962 của Chính phủ thì cam kết chi NSNN là một hành động mà qua đó một cơ quan hành chính, một tổ chức công tạo ra hoặc xác định cho mình nghĩa vụ làm phát sinh một khoản chi phí.
Các cam kết chi phải đƣợc hạch toán kế toán của các đơn vị quan hệ ngân sách. Một đơn vị quan hệ ngân sách cần phải biết về số tiền luỹ kế của các tài khoản chi đã cam kết vào bất cứ thời điểm nào để có thể so sánh với số kinh phí ngân sách đƣợc duyệt và nhƣ vậy mới lập kế hoạch đƣợc khả năng cam kết mới.
Tại Pháp, kiểm soát cam kết là kiểm soát tài chính, là việc kiểm soát mang tính chất hành chính đƣợc thực hiện trƣớc khi các nghiệp vụ chi ngân sách đƣợc thực hiện. Nó là kiểm soát hành chính vì đƣợc thi hành bởi một cơ quan hành chính đối với một số nghiệp vụ của mình. Nó là tiền kiểm vì đƣợc
thi hành trƣớc khi các nghiệp vụ đó đƣợc triển khai. Từ năm 1919 Nhà nƣớc Pháp đã rất quan tâm đến việc thiết lập và kiểm soát nghiêm ngặt đối với các khoản chi của Nhà nƣớc và đặt các kiểm soát viên tài chính thuộc quyền quản lý của Bộ trƣởng Bộ Ngân sách. Nhƣng phải đến khi có Luật ngày 11/8/1992 mới chính thức đƣợc thực hiện và đến nay vẫn là bản hiến chƣơng về nghiệp vụ kiểm soát tài chính.
*Chuẩn chi viên:
Chỉ Thủ trƣởng các đơn vị có quan hệ với ngân sách và những ngƣời đƣợc họ uỷ quyền là những ngƣời có thẩm quyền và tƣ cách cam kết chi. Tại Pháp, đối với ngân sách Trung ƣơng, chuẩn chi viên chính là các Bộ trƣởng, chuẩn chi viên cấp 2 là các Giám đốc sở, và những ngƣời đƣợc họ uỷ quyền là những ngƣời duy nhất có thẩm quyền và tƣ cách cam kết chi. Họ đƣợc gọi là các chuẩn chi viên.
* Kiểm soát viên tài chính:
Kiểm soát viên tài chính là công chức thuộc Bộ Ngân sách và đƣợc lựa chọn trong số các công chức tại những đơn vị trực thuộc Bộ Ngân sách, thƣờng lựa chọn trong số các thẩm phán của Viện Thẩm kế (tƣơng đƣơng Kiểm toán Nhà nƣớc), các công chức thuộc tổng thanh tra tài chính, các chuyên viên cao cấp thuộc cơ quan tài chính cấp Trung ƣơng và quỹ tiền gửi Nhà nƣớc, các kiểm soát viên Nhà nƣớc.
Các kiểm soát viên tài chính tự mình thực hiện nhệm vụ kiểm soát đƣợc giao và chịu trách nhiệm trƣớc Bộ trƣởng về việc đó. Họ bị cấm không đƣợc làm một chức vụ nào khác ngoài chức vụ kiểm soát.
Tại Trung ƣơng một kiểm soát viên tài chính phụ trách việc kiểm soát các cam kết chi của mỗi Bộ và một số đơn vị sự nghiệp công lớn sử dụng ngân sách Trung ƣơng. Tại mỗi vùng, một kiểm soát viên tài chính phụ trách
nuớc Pháp có khoảng trên 20 kiểm soát viên tài chính đối với ngân sách Trung ƣơng tại địa phƣơng.
Tại Pháp, hệ thống Kho bạc khá phức tạp. Tại các Bộ và các đơn vị sự nghiệp công lớn sử dụng ngân sách Trung ƣơng, có chi nhánh của Kho bạc, mỗi đơn vị này tƣơng đƣơng một Kho bạc tỉnh. Tại mỗi vùng hành chính, một Kho bạc tỉnh sẽ đảm nhận vai trò của Kho bạc vùng; bên cạnh đó mỗi tỉnh có Kho bạc riêng. Trong từng đơn vị Kho bạc có Phòng kiểm soát tài chính. Kiểm soát viên tài chính trực tiếp phụ trách phòng này. Về pháp lý, Kiểm soát viên tài chính là cán bộ thuộc Vụ Ngân sách, nhƣng chịu sự lãnh đạo trực tiếp của Giám đốc Kho bạc.
Kiểm soát viên tài chính đối với ngân sách địa phƣơng: từ năm 1936 Chính phủ Pháp đã ban hành nghị định về việc thiết lập tại mỗi vùng, mỗi tỉnh một cơ quan kiểm soát các khoản chi đã cam kết từ ngân sách địa phƣơng. Nhiệm vụ này đƣợc giao cho một cơ quan trực thuộc văn phòng tỉnh trƣởng.
* Nhiệm vụ của kiểm soát viên tài chính:
- Xem xét trƣớc các văn bản cam kết: là nhiệm vụ chính của Kiểm soát viên tài chính. Trƣớc khi quyết định cuối cùng đƣợc đƣa ra, họ nghiên cứu, xem xét tính hợp lệ của các văn bản đó và nếu chấp nhận đƣợc thì sẽ đóng dấu thị thực lên văn bản. Kiểm soát viên tài chính xem xét các quyết định cam