6. Kết cấu của luận văn
1.1.5. Quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà Nước
1.1.5.1. Khái niệm quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà Nước
Quản lý chi ngân sách là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý. Rõ ràng quản lý chi ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân sách.
Quản lý chi Ngân sách nhà nước là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi Ngân sách nhà nước là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ của nhà nước phục vụ các mục tiêu KT-XH (Đồng Thị Vân Hồng, 2016).
Vấn đề quan trọng trong quản lý chi Ngân sách nhà nước là việc tổ chức quản lý giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả cao, muốn vậy cần phải quan tâm các mặt sau:
– Quản lý chi phải gắn chặt với việc bố trí các khoản chi làm cơ sở cho việc quản lý xây dựng quy chế kiểm tra, kiểm soát.
– Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí và quản lý các khoản chi tiêu ngân sách nhà nước.
– Quản lý chi phải thực hiện các biện pháp đồng bộ, kiểm tra giám sát trước, trong và sau khi chi.
– Phân cấp quản lý các khoản chi cho các cấp chính quyền địa phương và các tổ chức trên cơ sở phải phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển KT-XH của các cấp theo luật ngân sách để bố trí các khoản chi cho thích hợp.
– Quản lý chi ngân sách phải kết hợp quản lý các khoản chi ngân sách thuộc vốn nhà nước với các khoản chi thuộc nguồn của các thành phần kinh tế để tạo ra sức mạnh tổng hợp, nâng cao hiệu quả chi.
Quản lý chi ngân sách nhà nước là hoạt động không thể thiếu ở mọi quốc gia, hoạt động này không chỉ giúp tiết kiệm những khoản chi không cần thiết mà còn hạn chế tình trạng thâm hụt ngân sách, tham ô, đục khoét.
1.1.5.2. Nguyên tắc trong quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà Nước cấp tỉnh
Theo qui định của Luật NSNN 2015, quản lý NSNN nói chung cần tuân thủ các nguyên tắc sau:
* Nguyên tắc đầy đủ, trọn vẹn
Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của quản lý NSNN. Nội dung của nguyên tắc này là: Mọi khoản thu, chi phải được ghi đầy đủ vào kế hoạch NSNN, mọi khoản chi phải được vào sổ và quyết toán rành mạch. Chỉ có kế hoạch NS đầy đủ, trọn vẹn mới phản ánh đúng mục đích chính sách và đảm bảo tính minh bạch của các tài khoản thu, chi.
Nguyên tắc quản lý này nghiêm cấm các cấp, các tổ chức nhà nước lập và sử dụng quỹ đen. Điều này có ý nghĩa rằng mọi khoản thu chi của NSNN đều phải đưa vào kế hoạch NS để Quốc hội phê chuẩn, nếu không việc phê chuẩn ngân sách của Quốc hội sẽ không có căn cứ đầy đủ, không có giá trị.
* Nguyên tắc thống nhất trong quản lý NSNN
Nguyên tắc thống nhất trong quản lý NSNN bắt nguồn từ yêu cầu tăng cường sức mạnh vật chất của Nhà nước. Biểu hiện cụ thể sức mạnh vật chất của Nhà nước là thông qua hoạt động thu – chi của NSNN. Nguyên tắc thống nhất trong quản lý NSNN nước được thể hiện:
Mọi khoản thu – chi của NSNN phải tuân thủ theo những quy định của Luật NSNN, phải được dự toán hàng năm và được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
Tất cả các khâu trong chu trình NSNN khi triển khai thực hiện phải đặt dưới sự kiểm tra giám sát của cơ quan quyền lực, ở Trung ương là Quốc hội, ở địa phương là Hội đồng nhân dân.
Hoạt động NSNN đòi hỏi phải có sự thống nhất với hoạt động kinh tế, xã hội của quốc gia. Hoạt động kinh tế, xã hội của quốc gia là nền tảng của hoạt động NSNN. Hoạt động NSNN phục vụ cho hoạt động kinh tế, xã hội, đồng thời là hoạt động mang tính chất kiểm chứng đối với hoạt động kinh tế, xã hội.
* Nguyên tắc cân đối Ngân sách
NSNN được lập và thu – chi NS phải được cân đối. Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đó có đủ các nguồn thu bù đắp. Uỷ ban nhân dân và Hội đồng nhân dân luôn cố gắng để đảm bảo cân đối nguồn NSNN bằng cách đưa ra các quyết định liên quan tới các khoản chi để thảo luận và cắt giảm những khoản chi chưa thực sự cần thiết, đồng thời nỗ lực khai thác mọi nguồn thu hợp lý mà nền kinh tế có khả năng đáp ứng.
* Nguyên tắc công khai hóa NSNN
Về mặt chính sách, thu – chi NSNN là một chương trình hoạt động của Chính phủ được cụ thể hoá bằng số liệu. NSNN phải được quản lý rành mạch,
công khai để mọi người dân có thể biết nếu họ quan tâm. Nguyên tắc công khai của NSNN được thể hiện trong suốt chu trình và phải được áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vào chu trình NSNN.
* Nguyên tắc rõ ràng, trung thực, chính xác
Nguyên tắc này là cơ sở, tạo tiền đề cho mỗi người dân có thể nhìn nhận được chương trình hoạt động của Chính quyền địa phương và chương trình này phải được phản ánh ở việc thực hiện chính sách tài chính địa phương.
Nguyên tắc này đòi hỏi NSNN được xây dựng rành mạch, có hệ thống; Các dự toán thu, chi phải được tính toán một cách chính xác và phải đưa vào kế hoạch NS; Không được che đậy và bào chữa đối với tất cả các khoản thu, chi NSNN; Không được phép lập quỹ đen, NS phụ.
1.1.5.3. Mục tiêu quản lý chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh
Mục tiêu tổng quát của quản lý chi NSNN cấp tỉnh là cung cấp tài chính kịp thời, đầy đủ để chính quyền cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng của mình trong khung khổ pháp luật cho phép, đồng thời khuyến khích cơ quan thụ hưởng NSNN nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.
Mục tiêu tổng quát được cụ thể hóa bằng một hệ thống các mục tiêu cụ thể sau:
Một là, lập dự toán và phân bổ NS kịp thời, đúng mục đích cho các đơn vị thụ hưởng NSNN cấp tỉnh, hỗ trợ họ hoàn thành nhiệm vụ được giao. Mục tiêu này được đo lường bằng các tiêu chí sau:
- Tính chất chính xác của dự toán chi NSNN cấp tỉnh thể hiện qua độ chênh lệch giữa mức chi theo dự toán và mức chi thực tế. Mức độ chênh lệnh càng thấp, chất lượng quản lý chi NSNN cấp tỉnh càng cao.
- Mức độ tuân thủ pháp luật. Tiêu chí này đo lường bằng các khoản chi và quy mô chi sai mục đích được phát hiện trong dự toán. Mức chi sai càng thấp, mức độ tuân thủ pháp luật của quản lý chi NSNN cấp tỉnh càng cao.
- Tính kịp thời của phân bổ NSNN. Thời điểm phân bổ NSNN càng gần với thời điểm triển khai thực hiện hoạt động sử dụng NSNN chứng tỏ chất lượng quản lý chi NSNN cấp tỉnh càng cao.
Hai là, góp phần thực hiện thành công chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh. Mục tiêu này phản ánh qua các tiêu chí sau:
- Sự phù hợp của ưu tiên chi NSNN với các mục tiêu ưu tiên trong chiến lược phát triển KT – XH của tỉnh, nhất là sự phù hợp của chi ĐTPT với các dự án và nhiệm vụ ưu tiên.
- Sự phù hợp của phân bổ NSNN cấp tỉnh với đặc điểm từng giai đoạn phát triển kinh tế của tỉnh, nhất là đối với các tỉnh miền núi.
Ba là, sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả. Mục tiêu này được thể hiện qua các tiêu chí:
- Mức tiết kiệm trong chi thường xuyên.
- Mức độ giảm thất thoát, lãng phí trong đầu tư công từ nguồn NSNN. - Giảm các khoản chi chưa cần thiết…
Bốn là, phòng, chống lãng phí, tham nhũng trong chi NSNN cấp tỉnh. Mục tiêu này được đo bằng các tiêu chí:
- Các biện pháp phòng ngừa lãng phí, tham nhũng trong chi NSNN cấp tỉnh - Số vụ việc và quy mô chi NSNN được phát hiện có sai phạm trong chi NSNN cấp tỉnh.
- Các hình thức và quy mô xử lý vi phạm trong quản lý chi NSNN cấp tỉnh.
1.1.5.4. Đặc điểm, vai trò của quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà Nước cấp tỉnh
Thứ nhất, quản lý chi NSNN cấp tỉnh bao hàm trong nó cả quản lý ngân sách của đơn vị thụ hưởng NS do tỉnh quản lý, vừa quản lý NS cấp huyện theo chế độ phân cấp.
Chi NSĐP cấp tỉnh bao gồm hai phần: Phần trực tiếp chi theo Mục lục NSNN và phần phân cấp cho cấp huyện. Đặc điểm này không chỉ chi phối quá
trình quản lý chi NSĐP theo chu trình NS (tỉnh phê chuẩn NS của huyện, giám sát quá trình chi NS của huyện, phê duyệt quyết toán và điều chỉnh dự toán NS huyện, phân bổ phạm vi NS của chính quyền cấp huyện), mà còn gắn với các khoản mục chi theo chương trình mục tiêu, chiến lược, quy hoạch phát triển KT-XH trên địa bàn toàn tỉnh. Nói cách khác, dự toán NS cấp tỉnh, ngoài phần tổng hợp của NS cấp huyện, còn là các khoản dự toán cho các chương trình của tỉnh và các đơn vị hành chính, sự nghiệp, doanh nghiệp thuộc quyền quản lý của tỉnh. Đặc điểm này cho thấy, quản lý chi NSNN cấp tỉnh rất phức tạp, vừa theo ngành, vừa theo lãnh thổ, vừa là quản lý của đơn vị cấp trên đối với đơn vị dự toán cấp dưới.
Thứ hai, quản lý chi NSNN cấp tỉnh gắn liền với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH địa phương.
Nói cách khác, chi NSNN là một trong những công cụ để chính quyền cấp tỉnh chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH trên địa bàn. Do đó, dự toán NS cấp tỉnh phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh. Hơn nữa, mỗi tỉnh có đặc thù khác nhau nên cũng có hệ thống các mục tiêu trong chiến lược, quy hoạch kế hoạch phát triển KT-XH khác nhau. Trong khung khổ quy định của TW, các tỉnh có nhiệm vụ năng động, sáng tạo trong lựa chọn các mục tiêu ưu tiên sử dụng NSNN sao cho hoàn thành tốt các chiến lược, quy hoạch kế hoạch phát triển KT-XH đó. Thông thường, chi NSNN, ngoài các khoản mục chi ổn định theo chế độ do Trung ương quy định, các tỉnh thường lựa chọn ưu tiên sử dụng NSNN để phát huy tối đa lợi thế so sánh cũng như hạn chế những bất lợi thế của tỉnh mình. Ngoài ra, các tỉnh còn chi NSĐP cho các hoạt động liên kết theo vùng phù hợp với chiến lược phát triển vùng.
Thứ ba, quản lý chi NSNN cấp tỉnh mang tính chất toàn diện phục vụ quản lý theo lãnh thổ với hệ thống đa mục tiêu, bao gồm nhiều lĩnh vực phức tạp.
Nhiệm vụ của chính quyền cấp tỉnh là quản lý nhà nước về mọi lĩnh vực diễn ra trên địa bàn, bao gồm cả kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng. Mỗi lĩnh vực đều có lý do ưu tiên để phân bổ NSNN, trong khi đó quy mô NSĐP thường hạn hẹp, phụ thuộc vào chính sách của TW. Chính vì thế, việc sắp xếp mục tiêu ưu tiên trong khi lập dự toán NS cấp tỉnh rất khó khăn. Nếu không xác định rõ và sớm các mục tiêu ưu tiên sử dụng NSNN trên địa bàn tỉnh, dự toán NSNN sẽ không chính xác, dễ bị điều chỉnh, làm giảm hiệu quả quản lý chi NSNN.
Ngoài ra, quản lý chi NSNN cấp tỉnh mang tính tổng hợp. Đối tượng quản lý của chi NSNN cấp tỉnh rất rộng và bao gồm nhiều ngành nghề, lĩnh vực đòi hỏi chuyên môn kinh tế - kỹ thuật khác nhau, trong khi biên chế các bộ phận tham mưu hạn hẹp. Chính vì thế, chất lượng của dự toán khó được nâng cao, việc quản lý theo đầu ra cũng khó được áp dụng triệt để.
Để quản lý tốt NSNN cấp tỉnh đòi hỏi đội ngũ cán bộ phải có trình độ, am hiểu về nghiệp vụ chuyên môn đa ngành. Trên thực tế, không phải địa phương nào cũng đáp ứng được yêu cầu này, đặc biệt ở các tỉnh miền núi.
Thứ tư, quản lý chi NSNN cấp tỉnh ở Việt Nam ít nhiều mang tính bị động do cơ quan thu NSNN không thuộc chính quyền cấp tỉnh.
Theo quy định hiện hành của Luật NSNN, NS cấp tỉnh là một cấp NS hoàn chỉnh, việc quản lý chi NSNN cấp tỉnh mang tính tự chủ nhất định nhằm đảm bảo hoàn thành các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Song bên cạnh tính độc lập nêu trên thì quản lý chi NSNN cấp tỉnh cũng mang tính phụ thuộc, điều này được thể hiện trên các mặt: quy mô của NS cấp tỉnh lớn hay nhỏ phụ thuộc vào quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của TW; các chế độ, chính sách và định mức chi do HĐND cấp tỉnh ban hành phải căn cứ vào các chế độ, chính sách, định mức chi do TW ban hành; đối với các địa phương có số thu NS trên địa bàn thấp, nguồn thu không cân đối được nhiệm vụ chi được nhận bổ sung cân đối và bổ sung mục tiêu từ NSTW. Các địa
phương có số thu trên địa bàn cao phải điều chuyển về Trung ương với chế độ khuyến khích nhất định. Nhìn chung, các tỉnh có kinh tế phát triển thuận lợi hơn trong quản lý chi NSNN so với các tỉnh kém phát triển.
Chính quyền địa phương không được phân cấp nhiều trong việc tìm kiếm nguồn thu và điều chỉnh nhiệm vụ chi. Trước đây, NSĐP ở Việt Nam còn không được phép bội chi. Gần đây, Luật NSNN sửa đổi mới cho phép NS cấp tỉnh được phép bội chi phần vốn vay cho đầu tư XDCB. Việc điều chỉnh nguồn tiền cho NSĐP phụ thuộc rất lớn vào hoạt động của cơ quan thu do chính quyền TW chi phối.
1.1.5.5. Nội dung quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà Nước cấp tỉnh
* Lập dự toán chi thường xuyên ngân sách Nhà Nước cấp tỉnh
Công tác lập dự toán được thực hiện xem xét đến việc xác định các chỉ tiêu trong dự toán theo nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động trong năm kế hoạch, phù hợp với điều kiện cụ thể hiện có của đơn vị, trên cơ sở đó sẽ đánh giá được hiệu quả chi phí hoạt động của đơn vị.
Theo quy định hiện hành của Luật NSNN Việt Nam, việc lập dự toán chi NSNN cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh, Sở Tài chính, Sở KH & ĐT, các cơ quan thụ hưởng NSNN thuộc cấp tỉnh thực hiện. Quy trình lập dự toán chi NSNN được thực hiện như sau:
- Căn cứ số kiểm tra TW giao và Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính, UBND tỉnh ban hành chỉ thị về việc lập dự toán chi NS, sau đó giao số kiểm tra NS cho các đơn vị dự toán trực thuộc tỉnh.
- Căn cứ văn bản hướng dẫn xây dựng dự toán và số kiểm tra được giao, UBND các huyện, thành phố và các đơn vị dự toán trực thuộc tỉnh lập dự toán chi NS gửi Sở Tài chính và Sở KH & ĐT.
- Sở Tài chính phối hợp với Sở KH & ĐT xem xét dự toán của các đơn vị trực thuộc tỉnh: Đối với năm đầu của thời kỳ ổn định NS, Sở Tài chính, Sở KH & ĐT tổ chức làm việc, thống nhất với các huyện, thành phố và cơ quan, đơn