Các giải pháp nhằm nâng cao vai trò tài phán hành chính của TAND liên quan đến nhiều vấn đề, tuy nhiên vấn đề quan trọng nhất là đổi mới mô hình tổ
chức hệ thống Tòa hành chính.
Những năm gần đây, có ý kiến đề nghị nghiên cứu việc thiết lập cơ chế tài phán hành chính thuộc Chính phủ để thay thế cơ chế giải quyết khiếu nại hiện hành. Theo dự thảo Đề án tài phán hành chính của Thanh tra Chính phủ soạn thảo ngày 04 tháng 8 năm 2009 thì:
Cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ được tổ chức thành hệ thống 3 cấp:
1. Cơ quan tài phán trung ương: giải quyết các khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Bộ trưởng và tương đương, của thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ và tương đương;
2. Ba cơ quan tài phán vùng đặt ở Hà Nội, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh: giải quyết các khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc Sở và tương đương;
3. Các cơ quan tài phán khu vực thành lập theo địa bàn từ 3 đến 5 huyện: giải quyết các khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, trưởng phòng của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã và cán bộ, công chức làm việc ở các cơ quan đó.
Cơ quan tài phán hành chính cấp trên không làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại đã được cơ quan tài phán hành chính cấp dưới giải quyết; khiếu nại hành chính chỉ được cơ quan tài phán hành chính giải quyết một lần, nếu không đồng ý thì cá nhân, tổ chức kiện ra Tòa án.
Chức năng của cơ quan tài phán hành chính: giải quyết tất cả các khiếu nại hành chính, trừ các khiếu nại hành chính liên quan đến chỉ đạo, điều hành giữa cấp trên với cấp dưới; liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao.
Khi cơ quan tài phán hành chính được thành lập, các cơ quan hành chính nhà nước không làm nhiệm vụ giải quyết khiếu nại hành chính nữa mà tập trung vào hoạt động quản lý điều hành. Việc giải quyết khiếu nại do cơ quan tài phán hành chính giải quyết.
Mặc dù, dự thảo Đề án tài phán hành chính của Thanh tra Chính phủ ngày 04 tháng 8 năm 2009 đã được soạn thảo công phu, tham khảo ý kiến của nhiều Bộ, ngành, các nhà khoa học và người làm thực tiễn nhưng vẫn không được chấp nhận. Vì nếu theo dự thảo Đề án này sẽ tạo ra 4 cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính với 2 loại "tiền tố tụng" là:
1. Cơ chế giải quyết khiếu nại đối với các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, trong hoạt động chỉ đạo, điều hành của các cơ quan hành chính;
2. Cơ chế "tự xem xét lại" của cơ quan hành chính, đây được coi là thủ tục "tiền tố tụng của tài phán hành chính";
3. Cơ chế tài phán hành chính, được xem như thủ tục "tiền tố tụng hành chính";
4. Cơ chế GQKKHC tại Tòa án. [24, tr. 162 – 168]
Chính vì vậy, vấn đề là chúng ta cần tập trung nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức Tòa hành chính. Các nhà khoa học đều thống nhất cần phải đổi mới tổ chức Tòa hành chính theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Tuy nhiên đi vào cơ cấu tổ chức cụ thể của các cấp Tòa hành chính thì có một số ý kiến như sau:
- Đa số ý kiến đề nghị cần tổ chức hệ thống Tòa hành chính trong hệ thống TAND thành 04 cấp: Tòa án sơ thẩm khu vực (không phụ thuộc vào đơn vị hành chính cấp huyện); Tòa án phúc thẩm; Tòa án thượng thẩm; TANDTC.
- Có ý kiến đề nghị mô hình cơ quan tài phán hành chính tương tự như Toà án quân sự để vừa phù hợp với quy định của Hiến pháp (Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam), vừa phù hợp với đặc thù của hoạt động xét xử hành chính với đối tượng xét xử là hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cụ thể là bao gồm: Toà hành chính Trung ương (thuộc TANDTC), Toà hành chính vùng, Toà hành chính khu vực. Toà hành chính Trung ương xét xử phúc thẩm những vụ án hành
chính mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật do Toà hành chính vùng xét xử sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng và giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính vùng bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng. Toà hành chính vùng xét xử sơ thẩm những vụ án thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng (đó là những việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp tỉnh hiện nay); phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính khu vực bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà hành chính khu vực bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng. Toà hành chính khu vực sơ thẩm những vụ án thuộc thẩm quyển theo quy định của pháp luật tố tụng (đó là những việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện hiện nay). [29, tr. 179 – 180].
Các ý kiến trên đây đặt ra vấn đề là Tòa hành chính sơ thẩm khu vực thuộc hệ thống TAND, được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện nhưng có trong một địa giới cấp tỉnh hay không. Tòa hành chính phúc thẩm (Tòa hành chính vùng) có gắn với đơn vị hành chính cấp tỉnh hay không.
- Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị chỉ đổi mới tổ chức và quy định lại thẩm quyền xét xử sơ thẩm khiếu kiện hành chính của Tòa hành chính TAND cấp tỉnh. Ý kiến này cho rằng, việc không thành lập hệ thống Tòa án hành chính độc lập được thực tiễn chứng minh là hoàn toàn đúng vì nếu thành lập thì giờ đây sẽ là hệ thống Tòa án hành chính "ngồi chơi, xơi nước". Tuy nhiên, tổ chức Tòa hành chính trong TAND theo đơn vị hành chính - lãnh thổ như hiện nay cũng làm ảnh hưởng đến vai trò của Tòa hành chính. Số lượng án hành chính không nhiều, các Thẩm phán hành chính ít giải quyết các vụ án hành chính. Như vậy sẽ khó có các Thẩm phán hành chính chuyên nghiệp thường xuyên giải quyết các vụ án hành chính và có trình độ chuyên môn cao. Và do đó xét
xử hành chính sẽ tiếp tục gặp khó khăn. Vậy thì nên tổ chức lại Tòa hành chính như thế nào? Có nên để các Tòa án cấp huyện giải quyết các vụ án hành chính nữa hay không? Nên tập trung vào Tòa án nào thì hợp lý? Những người đề xuất ý kiến này đưa ra hai phương án để tham khảo:
+ Phương án thứ nhất: Thành lập các Tòa hành chính khu vực (mang tính liên quận, huyện) đảm nhiệm việc giải quyết các vụ án hành chính thay cho Tòa án cấp huyện hiện nay. Theo mô hình này, mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương sẽ có một số Tòa hành chính khu vực mang tính liên quận, huyện. Tòa hành chính khu vực này sẽ xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính đối với các QĐHC, HVHC của các cơ quan thuộc các quận, huyện đó. Trong khi chưa thành lập hệ thống TAND theo mô hình Tòa án khu vực thì riêng đối với Tòa hành chính có thể thí điểm áp dụng mô hình này, tức là Tòa hành chính khu vực liên quận huyện. TAND cấp huyện sẽ không xét xử các vụ án hành chính nữa. Trên Tòa hành chính khu vực sẽ vẫn là TAND cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm như hiện nay. Tòa hành chính khu vực trực thuộc TAND cấp tỉnh và TANDTC về mặt tổ chức và nhân sự...
+ Phương án thứ hai: Không giao thẩm quyền xét xử hành chính cho TAND cấp huyện nữa mà chỉ giao thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm cho TAND cấp tỉnh. Thực tế hiện nay TAND cấp huyện rất ít giải quyết các vụ án hành chính. Theo phương án này thì Tòa hành chính TAND cấp tỉnh sẽ giải quyết sơ thẩm các khiếu kiện hành chính liên quan đến QĐHC, HVHC của các cơ quan cấp tỉnh và cơ quan cấp huyện tại địa phương cũng như của cơ quan Trung ương. Như vậy, Tòa hành chính cấp tỉnh sẽ không có thẩm quyền xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm các vụ án hành chính nữa. Xét xử phúc thẩm các vụ án hành chính sẽ thuộc thẩm quyền của các Tòa phúc thẩm của TANDTC. Còn xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền Tòa hành chính TANDTC và Hội đồng Thẩm phán TANDTC. Với giải pháp này, hệ thống Tòa hành chính sẽ trở nên gọn nhẹ, thẩm quyền xét
xử hành chính không dàn mỏng và kém hiệu quả như hiện nay. Và nhất là tính độc lập và tính chuyên sâu của Thẩm phán hành chính sẽ được bảo đảm. [19, tr. 194 – 198].
Tuy nhiên, cả phương án thứ nhất và phương án thứ hai đều có điểm hạn chế là Tòa hành chính trong TAND cấp tỉnh vẫn được tổ chức gắn với đơn vị hành chính cấp tỉnh vì vậy một số Thẩm phán vẫn có những “e ngại” khi xét xử sơ thẩm các QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính cấp tỉnh. Với mô hình tổ chức Tòa hành chính theo hai phương án này thì vẫn chưa khắc phục được hạn chế khi giải quyết các vụ án hành chính ở TAND cấp tỉnh hiện nay.
Nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới cho thấy hệ thống tổ chức cơ quan tài phán hành chính thường được tổ chức theo khu vực và được tổ chức theo cấp xét xử.
Ở nước ta, quán triệt tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Trên tinh thần đó, nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động GQKKHC của công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, theo chúng tôi nên tổ chức các Tòa hành chính theo thẩm quyền xét xử trong hệ thống TAND và không gắn với đơn vị hành chính. Đề xuất này xuất phát từ một số lý do sau đây:
- Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh hiện nay phụ thuộc nhiều vào cơ quan hành chính cùng cấp vì vậy đã ảnh hưởng đến tính độc lập của Thẩm phán khi xét xử các vụ án hành chính;
- Vì Tòa hành chính trong TAND hiện nay được tổ chức theo địa giới hành chính, số lượng án hành chính phải giải quyết hàng năm là rất ít nên kinh nghiệm xét xử các vụ án hành chính của các Thẩm phán là không nhiều, việc trau dồi, nắm vững các quy định của pháp luật nội dung cũng như pháp luật tố tụng trong vụ án hành chính cũng không được thường xuyên nên ảnh hưởng
đến năng lực, nghiệp vụ của Thẩm phán hành chính cũng như chất lượng xét xử các vụ án hành chính; (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Khi tổ chức Tòa hành chính theo thẩm quyền xét xử trong hệ thống TAND, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính thì số lượng các vụ án hành chính mà Thẩm phán phải giải quyết sẽ tăng lên, Thẩm phán sẽ có điều kiện xét xử chuyên trách các vụ án hành chính nhiều hơn do đó trình độ, kỹ năng, nghiệp vụ sẽ nâng cao hơn, do đó chất lượng giải quyết các vụ án hành chính sẽ được nâng lên.
Theo đó, mô hình tổ chức và thẩm quyền của Tòa hành chính trong hệ thống TAND bao gồm:
- Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực và được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện (tùy thuộc vào điều kiện địa lý, số lượng các vụ án phải giải quyết hàng năm,...). Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống Tòa án. Trường hợp TAND sơ thẩm khu vực không thành lập các Tòa chuyên trách, số lượng án hành chính không quá nhiều thì có thể giao thẩm quyền giải quyết sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án cho TAND sơ thẩm khu vực và có các Thẩm phán chuyên trách xét xử các vụ án hành chính. Đây sẽ là một bước đổi mới căn bản việc GQKKHC tại Tòa án. Tòa án sẽ tránh được các phụ thuộc, tác động từ cơ quan hành chính ở địa phương, do đó, khi xét xử các vụ án hành chính, Thẩm phán sẽ không có tâm lý “e ngại”, sẽ tăng cường sự độc lập khi giải quyết các khiếu kiện hành chính. Bên cạnh đó, việc quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cho Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực cũng là một điểm đổi mới cơ bản. Hiện nay, chúng ta đang quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các vụ án hành chính của các cấp Tòa án (TAND cấp huyện và TAND cấp tỉnh) cũng theo trật tự trong quản lý hành chính. Theo đó, TAND
cấp huyện có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính đối với QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính từ cấp huyện trở xuống trên cùng địa bàn, TAND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính đối với QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính ở cấp tỉnh trên cùng địa bàn,... Như vậy, hiện nay chúng ta đã gắn thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án với trật tự trong quản lý hành chính là chưa phù hợp. Chính quy định này cũng góp phần dồn việc giải quyết các vụ án hành chính lên các Tòa án cấp trên (TAND cấp tỉnh, TANDTC), chưa phù hợp với xu hướng tăng thẩm quyền cho các TAND cấp dưới. Hơn nữa, ngay quy định này cũng vẫn phải giao thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các khiếu kiện hành chính đối với QĐHC, HVHC của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,... cho TAND cấp tỉnh. Việc quy định thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các khiếu kiện hành chính của các cấp Tòa án không nên áp dụng tương tự như trong quản lý hành chính nhà nước. Chính vì vậy, khi đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính, nhất là khi thành lập TAND sơ thẩm khu vực thì việc giao thẩm quyền xét xử sơ thẩm các khiếu kiện hành chính không nên gắn với trật tự trong quản lý hành chính nhà nước. Cùng với việc tăng cường cơ sở vật chất, số lượng cũng như năng lực, trình độ của các Thẩm phán hành chính thì nên giao cho Tòa hành chính trong TAND sơ thẩm khu vực thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống Tòa án. Quy định như vậy, xuất phát từ một số cơ sở sau đây:
+ Sự bất cập trong việc gắn thẩm quyền giải quyết của Tòa án với trật tự quản lý hành chính nhà nước như trên đã trình bày;
+ Thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án tới đâu là do luật định, khi luật đã giao thẩm quyền thì Tòa án có quyền phán xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính, cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính;
+ Theo Điều 127 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), TANDTC, các TAND địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác do
luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Như vậy, dù Tòa án cấp nào xét xử thì khi phán quyết, Tòa án đều nhân danh Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không phải nhân danh