3.2.2.1. Những điểm mới và ưu điểm của pháp luật về GQKKHC giai đoạn 2011 đến nay
Ngày 24 tháng 11 năm 2010 Quốc hội khóa XII kỳ họp thứ 8 đã thông qua LTTHC và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2011. Việc Quốc hội ban hành LTTHC năm 2010 có ý nghĩa quan trọng. Lần đầu tiên, trình tự, thủ tục giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án được quy định trong một văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý rất cao đó là văn bản luật, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật tố tụng của nước ta. Cùng với Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, LTTHC đã tạo ra khuôn khổ pháp lý ở tầm luật quy định về trình tự, thủ tục để Tòa án giải quyết các loại vụ án. Như vậy, ba hoạt động tố tụng quan trọng là tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng hành chính
đã được điều chỉnh ở văn bản luật. Việc này đã góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. LTTHC đã quy định những nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết vụ án hành chính, thi hành án hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính. Các quy định trong LTTHC là tương đối đầy đủ, toàn diện điều chỉnh hoạt động tố tụng hành chính.
So với PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2006), LTTHC năm 2010 có những điểm mới cũng là những ưu điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, quy định cụ thể, rõ ràng hơn khái niệm “QĐHC”:
Theo quy định tại khoản 1 Điều 4 PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2006) thì “QĐHC” là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
Do quy định về việc giải thích thuật ngữ “QĐHC” như trên của PLTTGQCVAHC, nên dẫn đến thực tế có nhiều cách hiểu khác nhau về “QĐHC”. Có ý kiến cho rằng QĐHC phải là văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định; các loại văn bản thể hiện dưới hình thức khác như kết luận, thông báo, công văn... thì không được coi là QĐHC và không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Ý kiến khác lại cho rằng QĐHC bao gồm cả văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định và văn bản thể hiện dưới hình thức khác do cơ quan nhà nước ban hành, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý. Cũng có ý kiến cho rằng đối với văn bản của cơ quan nhà nước không được thể hiện dưới hình thức
Quyết định nhưng có chứa đựng nội dung quản lý hành chính nhà nước thì không coi là QĐHC mà coi đó là HVHC. Từ các cách hiểu khác nhau này, nên việc thi hành trên thực tế là chưa được thống nhất. Để khắc phục tồn tại nêu trên, LTTHC năm 2010 đã quy định rất cụ thể thế nào là QĐHC là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án: “QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”
(khoản 1 Điều 3) [42].
Thứ hai, quy định các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo phương pháp loại trừ:
PLTTGQCVAHC được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 21 tháng 5 năm 1996, đã trải qua hai lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2006, theo đó thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của ngành TAND được mở rộng hơn theo từng lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh nêu trên (từ 08 loại khiếu kiện lên 10 loại khiếu kiện lên 22 loại khiếu kiện). Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005) quy định khi người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn mà không được giải quyết thì có thể khiếu kiện vụ án hành chính ra Tòa án. Tuy nhiên, PLTTGQCVAHC chỉ quy định 22 loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Vì vậy, cần thiết phải mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết các khiếu kiện hành chính. Điều 28 LTTHC năm 2010 quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết những khiếu kiện hành chính sau đây:
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Luật khiếu nại, tố cáo đã không giới hạn các khiếu kiện hành chính được giải quyết tại Tòa án. Vì vậy, LTTHC quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết hầu hết các khiếu kiện hành chính (chỉ trừ một số lĩnh vực đặc biệt) đã tạo ra sự thống nhất giữa các quy định trong hệ thống pháp luật. Từ năm 1996 đến năm 2011, thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án ngày càng được mở rộng, cùng với đó là quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình ngày càng được tăng cường hơn. Việc quy định thẩm quyền của Tòa án giải quyết các khiếu kiện hành chính theo phương án loại trừ là phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đó là “mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính”; đồng thời, cũng phù hợp với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là điểm đổi mới quan trọng của LTTHC so với PLTTGQCVAHC.
Thứ ba, quy định điều kiện khởi kiện vụ án hành chính thuận lợi hơn:
Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005) và PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2006) thì cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính là phải qua thủ tục khiếu nại trước khi khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Theo đó, trước khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, người khởi kiện phải khiếu nại lần đầu, khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại hoặc hết thời
hạn giải quyết mà không được giải quyết thì mới có thể khởi kiện tại Tòa án (hoặc tiếp tục khiếu nại lần hai).
LTTHC được ban hành năm 2010 (Điều 103) đã quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính cụ thể như sau:
- Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó;
- Cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó;
- Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với cách giải quyết khiếu nại. [42].
Như vậy, đối với khiếu kiện QĐHC, HVHC, cá nhân, cơ quan, tổ chức khi không đồng ý với QĐHC, HVHC thì có quyền lựa chọn khiếu nại tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện ngay vụ án hành chính tại Tòa án, mà không nhất thiết phải khiếu nại trước khi khởi kiện. Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn việc khiếu nại tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thì khi hết thời hạn giải quyết theo quy định mà khiếu nại không được giải quyết hoặc được giải quyết nhưng họ không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc giải quyết lần hai thì họ vẫn có quyền khởi kiện vụ án tại Tòa án. Quy định như vậy đã đáp ứng yêu cầu mở rộng
quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, tạo điều kiện cho cá nhân, cơ quan, tổ chức được lựa chọn cách thức giải quyết là khiếu nại hoặc khiếu kiện. Quy định này được coi là bước đổi mới căn bản về điều kiện, cơ chế GQKKHC ở nước ta theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 là đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng.
Thứ tư, quy định thời hiệu khởi kiện đơn giản hơn:
Điều 104 LTTHC quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là:
- Một năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
- Ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
- Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày. [42].
Theo quy định tại Điều 30 của PLTTGQCVAHC thì thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tuỳ theo từng trường hợp là 30 ngày, 45 ngày,… Có thể nói, quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính như PLTTGQCVAHC là quá ngắn và phức tạp, cá nhân, cơ quan, tổ chức không có đủ thời gian để chuẩn bị chứng cứ, lựa chọn, nhờ tư vấn trước khi khởi kiện... Tuy nhiên, nếu quy định như thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tương tự thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự (02 năm) thì lại quá dài, không phù hợp với tính chất và đặc thù của việc giải quyết các khiếu kiện hành chính là việc GQKKHC cần được giải quyết nhanh chóng, bảo đảm hoạt động bình thường của quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, việc quy định thời hiệu khởi kiện của LTTHC (Điều 104) là phù hợp, bảo đảm cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có thời gian chuẩn bị tốt cho việc khởi kiện
vụ án hành chính tại Tòa án và phù hợp với tính chất, đặc thù của khiếu kiện hành chính.
Thứ năm, quy định cụ thể về chứng minh và chứng cứ trong tố tụng hành chính:
Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng của LTTHC. Nếu như PLTTGQCVAHC quy định rất sơ lược, khái quát về chứng minh và chứng cứ thì LTTHC dành một chương (Chương VI) quy định về chứng minh và chứng cứ, quy định cụ thể quyền, nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh của đương sự và nhiệm vụ của Tòa án thu thập chứng cứ trong tố tụng hành chính. Về chứng minh và chứng cứ trong tố tụng hành chính có một số điểm mới cơ bản sau đây:
- Về quyền và nghĩa vụ cung cấp chứng cứ và chứng minh của đương sự: Theo quy định tại Điều 8 và Điều 72 LTTHC thì đương sự có quyền và nghĩa vụ cung cấp chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp.
Trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án hành chính, đương sự có quyền và nghĩa vụ giao nộp chứng cứ cho Tòa án; nếu đương sự không nộp hoặc nộp không đầy đủ thì phải chịu hậu quả của việc không nộp hoặc nộp không đầy đủ đó, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác (khoản 1 Điều 77).
Việc quy định như trên sẽ nâng cao trách nhiệm của đương sự (bên khởi kiện và nhất là bên bị kiện) trong việc chứng minh và giao nộp chứng cứ cho Tòa án bảo đảm cho việc giải quyết vụ việc hành chính được chính xác, kịp thời.
- Về trách nhiệm của Tòa án xác minh, thu thập chứng cứ:
LTTHC quy định Tòa án tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ trong những trường hợp do Luật này quy định. Thủ tục thu thập chứng cứ được quy định cụ thể tại Điều 78 và các điều tương ứng khác của LTTHC; cụ thể là: Trường hợp đương sự không thể tự mình thu thập được chứng cứ và có yêu cầu
hoặc xét thấy cần thiết, Tòa án có thể tự mình hoặc ủy thác tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ để làm rõ các tình tiết của vụ án. Quy định này phản ánh điểm đặc thù trong giải quyết án hành chính. Giải quyết vụ án hành chính là giải quyết tranh chấp hành chính giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (là những chủ thể có quyền hành chính, thường là bên “có ưu thế” hơn) với một bên là cá nhân, tổ chức (là đối tượng trong quản lý hành chính, thường là “bên yếu hơn”). Vì vậy, việc thu thập chứng cứ để chứng minh cho yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức trong nhiều trường hợp là khó khăn. Quy định vai trò của Tòa án trong thu thập chứng cứ nhằm giúp cho Tòa án giải quyết đúng đắn vụ án, góp phần “cân bằng” giữa hai bên trong vụ án hành chính.
- Về trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức cung cấp tài liệu, chứng cứ cho đương sự, Tòa án, Viện Kiểm sát:
LTTHC quy định cụ thể cá nhân, cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm cung cấp đầy đủ và đúng thời hạn cho đương sự, Tòa án, Viện Kiểm sát tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý khi có yêu cầu của đương sự, Tòa án, Viện Kiểm sát; trường hợp không cung cấp được thì phải thông báo bằng văn bản cho đương sự, Tòa án, Viện Kiểm sát biết và nêu rõ lý do của việc không cung cấp được tài liệu, chứng cứ.
Thời hạn cung cấp chứng cứ cho Tòa án, Viện Kiểm sát là 15 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu của Tòa án, Viện Kiểm sát, trường hợp không cung cấp đầy đủ, kịp thời chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án, Viện Kiểm sát thì tùy theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý theo quy định của pháp luật.
Quy định này nhằm khắc phục vướng mắc trong thi hành PLTTGQCVAHC trước đây là Tòa án thường rất khó khăn trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức cung cấp tài liệu, chứng cứ có liên quan đến vụ án, ảnh hưởng đến thời hạn cũng như chất lượng giải quyết vụ án hành chính. Quy