3.3.1.1. Những ưu điểm, đặc điểm và tác động tích cực của hoạt động GQKKHC giai đoạn 1996 - 2011
chính tại Tòa án đã góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Trong quá trình quản lý, điều hành, các cơ quan hành chính nhà nước đã phải chú ý hơn việc căn cứ cụ thể vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để ban hành QĐHC, thực hiện HVHC theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. Kết quả giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vai trò to lớn của quá trình GQKKHC bằng con đường tư pháp. Thông qua hoạt động của Tòa hành chính các cấp, về phía người dân đã ngày càng tin tưởng hơn vào hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, công cuộc đổi mới pháp luật, cải cách tư pháp. Việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án được xem là một bước phát triển của cải cách tư pháp phục vụ công cuộc đổi mới của đất nước. Sau khi PLTTGQCVAHC có hiệu lực thi hành, người dân rất hy vọng và tin tưởng vào sự phán quyết của Tòa hành chính đối với các QĐHC, HVHC bị khiếu kiện. Người dân quan tâm và đánh giá cao tính công khai, minh bạch khi giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án. Các quyết định của cơ quan hành chính được ban hành không đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền và nội dung mà pháp luật quy định khi bị Tòa án tuyên xử hủy bỏ là thực tế minh chứng cho sự cần thiết của phán quyết hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Ngược lại, khi các yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức không được Toà án chấp nhận cũng giúp cho người khởi kiện hiểu và nắm vững hơn pháp luật, thông suốt những quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước, từ đó tự nguyện thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình.
Thứ hai, với vị trí là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phán quyết của Tòa án về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị khiếu kiện đảm bảo tính khách quan, đem lại lòng tin cho người khiếu kiện, trong một số trường hợp có ý nghĩa quan trọng để chấm dứt các khiếu nại đông người, vượt cấp, ngăn ngừa tình huống phát sinh “điểm nóng” về an ninh trật tự; góp phần giữ vững tình hình chính trị, xã hội của đất nước trong giai đoạn hội nhập hiện nay.
Thứ ba,với sự nỗ lực của ngành Tòa án, hàng năm Tòa án các cấp đã giải quyết được một số lượng nhất định các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Mặc dù so với số lượng các vụ án hình sự, dân sự, số lượng các vụ án hành chính được giải quyết tại Tòa án là không lớn nhưng việc giải quyết các vụ án hành chính có đặc điểm riêng, thường phức tạp, do một số các nguyên nhân chủ quan, khách quan nên việc giải quyết cũng gặp một số khó khăn nhưng các Tòa án đã có nhiều cố gắng trong việc phối hợp với các cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan xây dựng hồ sơ vụ án, thu thập các chứng cứ cần thiết, cố gắng tuân thủ các quy định của pháp luật. Năm Tổng số các vụ án đã thụ lý Các vụ án đã xét xử Đạt tỷ lệ 01/7/1996 đến hết năm 1997 150 97 64,67% 1998 282 227 80,5% 1999 408 319 78,1% 2000 539 419 77,7% 2001 803 564 70,2% 2002 1.308 770 72,3% 2003 1.458 1.247 86,6% 2004 1.746 1.524 87,3% 2005 1.361 1.201 88,2% 2006 1.232 1.081 87,7% 2007 1.686 1.546 91,7% 2008 1.399 1.234 88% 2009 1.557 1.299 83,4% 2010 1651 1.398 85% [53, tr. 97], [63]
Thứ tư, qua phân tích về số lượng và tính chất của các vụ án hành chính mà Tòa án các cấp đã thụ lý, giải quyết cho thấy tình hình khiếu kiện hành chính tại Tòa án có một số đặc điểm như sau:
- Theo nội dung tranh chấp, khiếu kiện thì trong số 22 loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thì khiếu kiện QĐHC,
HVHC trong lĩnh vực quản lý đất đai chiếm số lượng lớn; sau đó là khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính; còn lại là khiếu kiện QĐHC, HVHC về thuế, cấp, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh; quản lý nhà nước về đầu tư; hải quan; quản lý hộ tịch; quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ… và khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức. Có một điểm đáng chú ý là các khiếu kiện hành chính chủ yếu tập trung vào các QĐHC; rất ít việc khiếu kiện HVHC.
Số lượng các vụ án hành chính liên quan đến việc khởi kiện của công dân đối với các QĐHC về quản lý đất đai có xu hướng gia tăng, từ năm 2004 đến năm 2011, TAND các cấp đã thụ lý sơ thẩm 3.994 vụ, giải quyết 2.857 vụ, chiếm 71,5%,… trong đó, đình chỉ việc giải quyết vụ án 1.130 vụ, chiếm 39,6% các vụ giải quyết, đưa ra xét xử 1.727 vụ, chiếm 60,4% các vụ giải quyết, với kết quả xét xử: không chấp nhận yêu cầu khởi kiện 1.389 vụ chiếm 80,5% các vụ đưa ra xét xử, chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện 149 vụ, chiếm 8,6% các vụ đưa ra xét xử, chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện 189 vụ, chiếm 10,9% các vụ đưa ra xét xử. [79].
- Người khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án chủ yếu là cá nhân, rất ít cơ quan, tổ chức đứng ra khiếu kiện.
- Đối tượng bị khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án tập trung vào các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là chủ yếu, nhất là đối với cấp huyện.
3.3.1.2. Những khó khăn, hạn chế trong hoạt động GQKKHC giai đoạn 1996 – 2011 và nguyên nhân
Thứ nhất, về Thẩm phán hành chính, một số Thẩm phán hành chính vẫn còn có hạn chế nhất định về nghiệp vụ. Xét xử các vụ án hành chính là một lĩnh vực rất mới. Đội ngũ Thẩm phán, công chức của Tòa án các cấp chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính nhà nước có liên quan đến những lĩnh vực mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết mà quản lý hành chính nhà nước là một
nội dung rất rộng, bao trùm nhiều mặt của đời sống xã hội bên cạnh đó, một số lĩnh vực lại đòi hỏi chuyên môn sâu như: sở hữu trí tuệ, thuế,... Vẫn còn có một số cán bộ Tòa án chưa thực sự nắm vững các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo, của Luật đất đai, của PLTTGQCVAHC và các văn bản hướng dẫn chuyên ngành; một số Thẩm phán (đặc biệt là Thẩm phán cấp huyện) chưa nắm bắt một cách đầy đủ các văn bản pháp luật về quản lý hành chính nhà nước liên quan đến những loại QĐHC, HVHC bị khiếu kiện mà mình đang thụ lý.
Thứ hai, về phía cơ quan hành chính nhà nước, trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính không ít trường hợp người bị kiện - là cơ quan hành chính nhà nước - chưa thực hiện đúng và đầy đủ nghĩa vụ của đương sự khi tham gia tố tụng hành chính mà pháp luật đã quy định như: không cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, chứng cứ có liên quan; không có ý kiến giải trình; không có mặt theo yêu cầu của Tòa án hoặc chỉ cử người đại diện đến dự để nghe và về báo cáo lại, thậm chí trong một số vụ việc còn có thái độ phản ứng, không hợp tác với cơ quan Tòa án. Pháp luật có quy định về việc phối kết hợp trong việc giải quyết các vụ án hành chính giữa cơ quan hành chính với cơ quan Tòa án, nhưng trong quá trình giải quyết vụ việc còn có một số thiếu sót trong vấn đề này. Tại điểm a khoản l Điều 13 PLTTGQCVAHC quy định: khi công dân vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai, thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của Tòa án; cơ quan đã thụ lý việc giải quyết khiếu nại phải chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Tòa án có thẩm quyền. Nhưng gặp những trường hợp như đã nêu, ở một số vụ án, cơ quan hành chính đã không thông báo cho Tòa án và chuyển hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Tòa án có thẩm quyền, nên dẫn đến việc cả hai cơ quan đều thụ lý, giải quyết khiếu nại và khởi kiện đối với cùng một đối tượng (QĐHC, HVHC). Có một số trường hợp Tòa án đã tuyên hủy QĐHC trái pháp luật bị khiếu kiện, để cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành quyết định mới thay thế, nhưng cơ quan hành chính nhà nước không ban hành quyết định mới và chưa có quy định chế tài xử lý đối với trường hợp này. Ngoài ra, trong một số QĐHC do không nắm vững những quy định của pháp luật, nên người ban hành QĐHC đã xác định nếu cá nhân, tổ chức không đồng ý với QĐHC thì có quyền khởi kiện tại Tòa án, mà thực chất đối với loại QĐHC này cá nhân, tổ chức đó không có quyền khởi kiện tại Tòa án.
Thứ ba, về phía các cá nhân, tổ chức, một số cá nhân, tổ chức khiếu kiện hành chính nhưng chưa nắm vững các quy định của pháp luật có liên quan. Do không nắm vững những quy định của pháp luật nên có một số cá nhân, tổ chức cho rằng tất cả các QĐHC, HVHC của cơ quan quản lý hành chính nhà nước nếu họ không đồng ý thì đều có quyền khởi kiện tại Toà án hoặc là không cần khiếu nại với cơ quan hành chính cũng được khởi kiện ngay tại Tòa án hoặc là trong một số vụ việc chưa có quyết định giải quyết khiếu nại cũng đã khởi kiện tại Tòa án. Nên khi Tòa án trả lại đơn khởi kiện họ không hài lòng, thậm chí rất bức xúc. Nhiều bản án đã được giải quyết đúng pháp luật, thấu lý, đạt tình, đã được Tòa án có thẩm quyền cân nhắc, xem xét kỹ trước khi ban hành bản án, quyết định nhưng cá nhân, tổ chức vẫn không hài lòng, tiếp tục khiếu nại, khiếu nại đông người đến các cơ quan Đảng, Nhà nước.
Thứ tư, số lượng các vụ án hành chính được giải quyết tại Tòa án là rất ít nếu so sánh với số lượng các vụ án hình sự, dân sự được giải quyết tại Tòa án, số lượng các khiếu nại được giải quyết tại các cơ quan hành chính. Như trên đã trình bày, từ ngày 01/7/1996 đến hết năm 1997 Tòa án mới thụ lý 150 vụ và đưa ra xét xử 97 vụ án hành chính. Năm 1997 chỉ có 24/61 Tòa cấp tỉnh và 16 Tòa cấp huyện có xét xử vụ án hành chính. [53, tr. 97-98]. Từ 01/7/1996 đến năm 2010, số lượng án hành chính Tòa án thụ lý năm cao nhất là năm 2004 cũng chỉ có 1.746 vụ. Đến năm 2010, TAND các cấp cũng mới chỉ thụ lý 1.651 vụ án hành chính.
Thứ năm, về chất lượng giải quyết các vụ án hành chính cũng còn có hạn chế. Số lượng các vụ án hành chính được thụ lý ở Tòa án là không lớn nhưng tỷ lệ giải quyết lại không cao. Từ 01/7/1996 đến năm 2010, tỷ lệ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án năm cao nhất là năm 1997 cũng chỉ đạt 91,7%. Hơn nữa, số lượng các vụ án hành chính được giải quyết ở Tòa án là không lớn nhưng tỷ lệ các bản án, quyết định của Tòa án trong vụ án hành chính bị hủy, sửa lại tương đối nhiều. Năm 2007 tỷ lệ các bản án, quyết định giải quyết án hành chính bị hủy là 6,27%, bị sửa là 3,75%. Năm 2008 tỷ lệ các bản án, quyết định giải quyết án hành chính bị hủy là 4,62%, bị sửa là 6%. [63].
Trong công tác chuyên môn, khi giải quyết các vụ án hành chính, còn có những vi phạm về điều kiện khởi kiện và điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc (nhất là trong việc tranh chấp, khiếu kiện về quyền sử dụng đất) chưa phân định một cách rõ ràng, cụ thể thẩm quyền loại việc của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan Tòa án và giữa các Tòa án (Tòa dân sự, Tòa hành chính); có trường hợp thời gian giải quyết vụ án chưa đảm bảo theo quy định của pháp luật. Việc giải quyết một số vụ án chưa đúng dẫn đến phải kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm để hủy bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, giao cấp sơ thẩm hoặc phúc thẩm giải quyết lại. Vì vậy, có một bộ phận cá nhân, tổ chức còn “ngại” trước khi chọn con đường khởi kiện tại Tòa án.
Thứ sáu, nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động GQKKHC tại Tòa án là:
- Như trên đã trình bày, do quy định về tổ chức cũng như thẩm quyền giải quyết sơ thẩm các khiếu kiện hành chính của Tòa án có ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết các khiếu kiện hành chính. Trong thực tiễn hoạt động có ràng buộc của nhiều vấn đề mà trước hết là quy trình và nhiệm kỳ bổ nhiệm Thẩm phán ảnh hưởng đến tâm lý của Thẩm phán khi giải quyết các vụ án hành chính. Bên cạnh đó, một bộ phận Thẩm phán hành chính còn có những hạn chế
về chuyên môn, nghiệp vụ.
- Đồng thời, cũng phải kể đến sự phức tạp của án hành chính, loại án giải quyết tranh chấp hành chính giữa cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân, tổ chức trong xã hội, liên quan trực tiếp đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước. - Sự khó khăn trong hoạt động xét xử của Thẩm phán khi mà hệ thống văn bản pháp luật nội dung, nhất là trong lĩnh vực quản lý hành chính có một số quy định còn chồng chéo, có những bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn.
- Việc ban hành PLTTGQCVAHC năm 1996 và các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2006 đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, qua thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính cho thấy các quy định của PLTTGQCVAHC đã bộc lộ những hạn chế và bất cập. Pháp luật tố tụng hành chính giai đoạn 1996 - 2011 còn quy định nhiều điều kiện ràng buộc không phù hợp làm ảnh hưởng đến việc khiếu kiện ra Toà án của cá nhân, tổ chức. Có những quy định của Pháp lệnh mâu thuẫn với quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác như quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005), Luật đất đai năm 2003… Việc chưa thống nhất giữa các quy định pháp luật này đã tạo ra sự vướng mắc trong thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính, tạo cách hiểu không thống nhất về các quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của TAND, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ, thi hành bản án, quyết định của Tòa án… Những hạn chế, bất cập của PLTTGQCVAHC nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của TAND, ảnh hưởng đến việc các cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
- Khiếu kiện hành chính là một vấn đề mới mẻ, trong khi đó, công tác tuyên