Để làm rõ thẩm quyền của Tòa án (Tòa hành chính) trong việc GQKKHC, chúng ta cần phân tích những vấn đề cơ bản sau đây:
2.1.5.1. Những khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án
Sau khi làm rõ các cơ sở lý luận và thực tiễn của yêu cầu thiết lập Tòa hành chính, thì vấn đề quan trọng đầu tiên phải được giải quyết, đó là: xác định thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án (Tòa hành chính).
Trước hết, cũng như đối với các cơ quan tài phán hành chính ở bất kỳ nước nào trên thế giới, đối tượng xét xử của Toà hành chính ở nước ta là các
các tranh chấp trong lĩnh vực hành chính. Về phương diện khoa học pháp lý có nghĩa là các tranh chấp nảy sinh từ việc áp dụng các quy phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Đây là vấn đề khá phức tạp và tập trung nhiều ý kiến của các nhà khoa học và quản lý. Ngay cả ở một số nước có nền tài phán phát triển, việc xác định thẩm quyền giải quyết một vụ việc thuộc Toà án tư pháp hay Toà án hành chính đôi khi cũng không dễ dàng. Thông thường, ở các nước, người ta đưa ra hai phương cách để xác định thẩm quyền của Toà án hành chính:
đó một bên là cơ quan hành chính nhà nước. Đây là cách xác định thẩm quyền căn cứ vào chủ thể của quan hệ nảy sinh tranh chấp hành chính. Phương cách này tương đối dễ xác định nhưng có nguy cơ mở rộng thẩm quyền của Toà án hành chính bởi trong trong quá trình hoạt động của mình, cơ quan hành chính nhà nước đôi khi cũng thực hiện những hành vi không liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của nó (chẳng hạn các giao dịch dân sự). Trong trường hợp cụ thể này nếu xảy ra tranh chấp mà thẩm quyền tài phán thuộc về Toà án hành chính thì không hợp lý.
Hai là, Toà án hành chính có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp nảy sinh trong các mối quan hệ áp dụng quy phạm pháp luật hành chính. Nguyên tắc này căn cứ vào bản chất mối quan hệ và luật áp dụng: tranh chấp liên quan đến luật tư thuộc thẩm quyền Toà án tư pháp còn những tranh chấp liên quan đến luật công thì thuộc thẩm quyền của Toà án hành chính. Phương cách này có khó khăn ở chỗ ranh giới để phân biệt giữa luật công và luật tư lại là một vấn đề không dễ dàng.
Nhìn chung, để có thể xác định thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính, người ta thường kết hợp cả hai phương cách nêu trên.
Xác định thế nào là một tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính là một vấn đề khá phức tạp. Qua quá trình nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, về nguyên tắc, nên coi tất cả các tranh chấp có tính chất hành chính (trừ một số lĩnh vực nhất định) thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính. Tuy nhiên, cần có những quy định rõ ràng trong văn bản pháp luật để tạo thuận lợi cho công dân và cả Toà án hành chính xác định được những vụ việc thuộc thẩm quyền của mình. Toà án hành chính có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ, công chức cơ quan hành chính nhà nước khi thi hành công vụ. Như vậy, đối tượng chủ yếu của xét xử hành chính là các QĐHC, HVHC trong hoạt động
quản lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, bởi lẽ, Toà án hành chính thiết lập là để giải quyết mối quan hệ tranh chấp hành chính giữa Nhà nước và công dân.
Theo Điều 28 LTTHC năm 2010 thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính cụ thể như sau:
- Khiếu kiện QĐHC, HVHC, trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
Như vậy, thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án theo LTTHC năm 2010 được quy định theo phương án loại trừ (chỉ trừ một số trường hợp đặc biệt không được khiếu kiện ra Tòa án) và đã được mở rộng so với PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) (Pháp lệnh này quy định theo phương án liệt kê các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án).
2.1.5.2. Phạm vi thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Toà án
Một vấn đề hết sức quan trọng nữa là thẩm quyền của Toà án hành chính đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính (văn bản pháp quy), về mặt này, mỗi nước có quan điểm và cách xử lý khác nhau.
Ở một số nước, Toà án hành chính chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của công dân đối với các QĐHC cá biệt xâm phạm trực tiếp đến quyền lợi của họ. Nhưng cũng có nước (điển hình là Pháp) mở rộng thẩm quyền Toà án
hành chính cho phép xét xử các khiếu kiện hành chính dù là khiếu kiện đối với QĐHC cá biệt hay văn bản có tính quy phạm của cơ quan hành chính các cấp, kể cả quyết định của Tổng thống, bởi lẽ họ quan niệm rằng ngoài việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân, với tư cách là một cơ quan kiểm tra dưới hình thức tài phán, Toà án hành chính có chức năng bảo đảm tính hợp pháp (légalité) trong mọi hoạt động hành chính. Ở Cộng hoà liên bang Đức, Toà án hành chính cũng có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhưng với một số điều kiện nhất định.
Ở nước ta, như trên đã trình bày, có nhiều cơ chế kiểm tra hoạt động hành chính. Để đảm bảo các văn bản pháp quy hợp Hiến và đúng luật cần tăng cường sự giám sát của Quốc hội, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên, kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp và có thể nghiên cứu thêm các cơ chế khác để xem xét văn bản pháp quy của cơ quan hành chính.
Việc xác định bản chất của một văn bản hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính cũng gặp nhiều khó khăn: đó là sự phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật (văn bản pháp quy) và QĐHC cá biệt (hay văn bản áp dụng). Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước, có thể nêu ra một số tiêu chí để xác định một văn bản hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính, đó là:
- QĐHC về một vấn đề cụ thể;
- QĐHC được áp dụng đối với một hoặc một nhóm người xác định; - QĐHC được áp dụng một lần.
Ở đây lại thêm một vấn đề nữa đặt ra khi giải quyết vụ kiện hành chính đối với các QĐHC cá biệt, nếu Toà hành chính thấy rõ ràng là trái pháp luật và quyết định đó căn cứ vào một văn bản quy phạm pháp luật mà Toà nhận thấy cũng trái pháp luật thì nên xử lý như thế nào?
bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính, cán bộ, công chức hành chính căn cứ vào đó để ra QĐHC cá biệt. Theo nguyên tắc pháp chế của một Nhà nước pháp quyền, việc đánh giá “tính trái pháp luật” cần phải căn cứ vào tính “tối thượng” trong luật pháp, tức là căn cứ vào hiệu lực pháp luật của các văn bản theo thứ tự Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; nghị định, nghị quyết của Chính phủ… Trong trường hợp cùng một loại văn bản pháp luật và do cùng một cơ quan nhà nước ban hành thì lại phải căn cứ vào hiệu lực về thời gian.
Như vậy, theo chúng tôi, khi có một QĐHC bị khiếu kiện thì Toà hành chính phải xem xét quyết định đó căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật nào? Do cơ quan nào ban hành? Vấn đề đó có được quy định trong một văn bản quy phạm pháp luật nào khác có hiệu lực pháp lý cao hơn không?
Sau khi xem xét toàn diện, nếu Toà hành chính thấy rằng QĐHC cá biệt là trái pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính căn cứ vào đó để ra quyết định cũng chưa phù hợp pháp luật thì có quyền huỷ bỏ QĐHC cá biệt (vì đó chính là đối tượng bị khiếu kiện), đồng thời kiến nghị với cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan cấp trên của cơ quan đó sửa đổi hoặc huỷ bỏ văn bản đó. Làm như vậy, vừa phát huy được tác dụng hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, vừa bảo đảm được nguyên tắc xét xử nhanh chóng, kịp thời các vụ kiện hành chính, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân, đồng thời bảo đảm được sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan giám sát, kiểm tra hoạt động quản lý hành chính. Bên cạnh đó, chúng ta có thể nghiên cứu mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính xem xét tính hợp Hiến, hợp pháp các văn bản pháp quy của cơ quan hành chính (từ cấp Bộ trở xuống) khi Tòa hành chính giải quyết các vụ án hành chính (hoặc cũng có thể nghiên cứu giao cho cơ quan có chức năng bảo vệ Hiến pháp nếu chúng ta nghiên cứu có cơ quan này và giao cho cơ quan này).
chính là cơ sở khoa học cho việc phân định thẩm quyền giải quyết giữa Toà hành chính với các Toà án tư pháp khác (như Tòa dân sự, Tòa lao động,…). Tuy nhiên, vẫn có thể xẩy ra những trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền xét xử giữa hai loại Toà án trước một vụ việc cụ thể: hoặc là cả hai loại Toà án tuyên bố rằng mình có thẩm quyền hoặc là cả hai đều từ chối thụ lý giải quyết vụ kiện. Điều đó có thể gây ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân, vì vậy cần có cơ chế xử lý nhanh chóng để xác định trách nhiệm giải quyết. Vấn đề này phụ thuộc vào việc tổ chức Toà án hành chính. Nếu tổ chức Toà hành chính trong Toà án nhân dân thì Chánh án Toà án nhân dân sẽ là người quyết định, trường hợp Tòa án hành chính được tổ chức thành hệ thống riêng thì nên có một cơ chế phối hợp giữa người đứng đầu của hai ngành Toà án để giải quyết.
2.1.5.3. Thẩm quyền phán quyết của Tòa án đối với khiếu kiện hành chính
Cơ quan GQKKHC với chức năng, thẩm quyền là đưa ra phán quyết về một QĐHC, HVHC cụ thể của cơ quan hành chính, cán bộ, công chức nhà nước có hợp pháp hay không. Việc phán quyết đó dựa trên các cơ sở sau đây:
- Nội dung, mục đích của quyết định, hành vi đó có trái với quy định của pháp luật không?
- Quyết định đó có được ban hành, hành vi đó có được thực hiện đúng thẩm quyền không?
- Quyết định, hành vi đó có đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định không?... Khi cơ quanGQKKHC đưa ra kết luận về một QĐHC hoặc một HVHC là không hợp pháp, thì cơ quan GQKKHC có quyền hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt HVHC trái pháp luật; buộc cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện công vụ với cá nhân, tổ chức, buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm do QĐHC, HVHC trái pháp luật gây ra;... Khi cơ quan GQKKHC ra phán quyết có hiệu lực pháp luật hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp
luật thì một phần hoặc toàn bộ QĐHC bị hủy đó sẽ mất hiệu lực mà cơ quan hành chính không cần thiết ra quyết định hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định bị cơ quan GQKKHC phán quyết hủy. Việc quy định như vậy sẽ tăng cường vai trò của cơ quan GQKKHC, nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính.