Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức TAND năm 1992, ngày 28/10/1995 (Luật tổ chức TAND được thông qua ngày 06/10/1992 và đã được sửa đổi, bổ sung lần đầu ngày 28/12/1993) đã trao cho TAND chức năng xét xử những vụ án hành chính, thiết lập Tòa hành chính trong Toà án nhân dân tối cao và TAND cấp tỉnh bên cạnh các Toà hình sự, dân sự, kinh tế, lao động để thực hiện chức năng xét xử những vụ án hành chính, ở TAND cấp huyện có thẩm phán giải quyết các vụ án hành chính. [37].
Sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức TAND được ban hành ngày 28/10/1995 và PLTTGQCVAHC được ban hành ngày 21/5/1996 (có hiệu lực từ ngày 01/7/1996), TAND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đều thành lập Toà hành chính chuyên trách để thực hiện
chức năng, nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính theo thẩm quyền. Luật tổ chức TAND năm 2002 đã hoàn thiện thêm một bước hệ thống Toà án, tiếp tục trao cho TAND chức năng xét xử những vụ án hành chính. PLTTGQCVAHC được ban hành năm 1996, quy định thẩm quyền của Tòa hành chính xét xử những vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính. Về thẩm quyền theo vụ việc, theo Pháp lệnh này thì quy định thẩm quyền xét xử những vụ án hành chính của Tòa án chỉ hạn chế trong 8 loại khiếu kiện hành chính (Điều ll). Đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLTTGQCVAHC năm 1998 đã mở rộng quy định Tòa án có thẩm quyền thụ lý, giải quyết 10 loại khiếu kiện hành chính. Tiếp đó, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLTTGQCVAHC năm 2006 tiếp tục mở rộng thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với 22 loại khiếu kiện. Như vậy, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLTTGQCVAHC năm 1998 và năm 2006 đã từng bước mở rộng thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án, quy định tăng thêm một số loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính. Đây là những điểm đổi mới chủ yếu, quan trọng. Việc sửa đổi này được hình thành chủ yếu do yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO)…
3.2.1.1. Ưu điểm và ý nghĩa của pháp luật về GQKKHC giai đoạn 1996 - 2011 Thứ nhất, việc thành lập Tòa hành chính trong hệ thống TAND và ban hành PLTTGQCVAHC năm 1996 có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Từ đây, chúng ta đã có một cơ quan tài phán hành chính chuyên trách (Tòa hành chính) độc lập khi GQKKHC với bên bị kiện (cơ quan hành chính nhà nước), có trình tự, thủ tục riêng để giải quyết các tranh chấp hành chính. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức TAND năm 1995 và PLTTGQCVAHC năm 1996 đã tạo ra cơ sở pháp lý để giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, cụ thể hóa quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tăng cường bảo đảm
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân trước các quyết định và hành vi của cơ quan hành chính.
Thứ hai, các quy định của PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) đã tạo ra nền tảng ban đầu về pháp luật tố tụng hành chính, có nhiều quy định tương đối cụ thể như các quy định về trình tự, thủ tục xét xử sơ thẩm, phúc thẩm,… Trong khoảng 15 năm từ năm 1996 đến năm 2011, các quy định pháp luật tố tụng hành chính đã không ngừng được hoàn thiện (Pháp lệnh trải qua hai lần được sửa đổi, bổ sung một số điều), tạo ra khuôn khổ pháp lý quan trọng để các cơ quan tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình.
Thứ ba, Tòa hành chính và pháp luật tố tụng hành chính đã khẳng định được vị trí, vai trò trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu trong công cuộc đổi mới đất nước, cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Việc thành lập Tòa hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách hành chính nhà nước, buộc các cơ quan nhà nước tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm, thận trọng và cân nhắc hơn khi ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC.
3.2.1.2. Những vướng mắc, hạn chế trong các quy định pháp luật về GQKKHC giai đoạn 1996 - 2011
Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật tố tụng hành chính và thực tiễn áp dụng tại Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, trước các yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chúng ta nhận thấy pháp luật tố tụng hành chính giai đoạn này còn bộc lộ một số vướng mắc, hạn chế như sau:
Thứ nhất, mô hình tổ chức và thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của Tòa án có điểm hạn chế nhất định. Điều 12 PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2006) quy định về thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các khiếu kiện hành chính của TAND cấp huyện và
TAND cấp tỉnh. Quy định này bên cạnh những ưu điểm (phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống Tòa án ở nước ta) cũng có điểm hạn chế cơ bản là ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án. Tòa án cấp huyện giải quyết sơ thẩm khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước cấp huyện trên cùng lãnh thổ với Tòa án và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó, Tòa án cấp tỉnh giải quyết sơ thẩm khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ với Tòa án và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó,… Mặc dù theo quy định thì khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm mọi hành vi can thiệp, cản trở Thẩm phán, Hội thẩm thực hiện nhiệm vụ. Tuy nhiên, trong thực tiễn, khi Tòa án giải quyết các khiếu kiện đối với các QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước ở cùng một cấp trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án, của cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước đó thì có thể vì một số các lý do và nguyên nhân khác nhau nên một số Thẩm phán có những “e ngại”, nảy sinh tâm lý “ngại va chạm”. Điều này đã ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xét xử các vụ án hành chính tại Tòa án.
Thứ hai, nhiều quy định trong PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) còn sơ sài và thiếu như: thiếu phần quy định về chứng cứ; thiếu quy định cụ thể về các hành vi tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, ví dụ như: các quy định cụ thể về lấy lời khai, trưng cầu giám định, xác minh tại chỗ…; thiếu các quy định cụ thể việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng;…
Có những quy định trong Pháp lệnh mâu thuẫn với quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác (như quy định của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2004, năm 2005; Luật đất đai năm 2003;…); có những quy định chưa phù hợp (hoặc không còn phù hợp), chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án
nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ…
Ví dụ như: Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo và khoản 1 Điều 4 PLTTGQCVAHC thì QĐHC là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Theo khái niệm này thì QĐHC là của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, tại điểm a khoản 2 Điều 12 PLTTGQCVAHC quy định:
“2. Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Toà án cấp tỉnh) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây:
a) Khiếu kiện QĐHC, HVHC của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, VKSNDTC và QĐHC, HVHC của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở trên cùng lãnh thổ với Toà án;”.
Như vậy, giữa khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo, khoản 1 Điều 4 PLTTGQCVAHC với điểm a khoản 2 Điều 12 PLTTGQCVAHC có điểm không thống nhất. Rõ ràng, những cơ quan như: TANDTC, VKSNDTC,... không phải là cơ quan hành chính nhà nước với nghĩa thực hiện quyền quản lý hành chính nhà nước.
Bên cạnh đó, PLTTGQCVAHC chưa có quy định cụ thể về thi hành bản án, quyết định của Toà án trong vụ án hành chính dẫn đến thực trạng là bản án, quyết định của Toà án trong vụ án hành chính khó khăn trong việc thi hành hoặc không được thi hành đầy đủ. Những hạn chế, bất cập này đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Toà án nhân dân, khó
khăn cho người dân khi khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Điểm hạn chế này của Pháp lệnh ảnh hưởng đến tính thống nhất của pháp luật, tính nghiêm minh của bản án, quyết định của Tòa án.
Thứ ba, quy định thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án theo phương pháp liệt kê. Theo Điều 11 PLTTGQCVAHC năm 1996 thì Toà án chỉ có thẩm quyền giải quyết đối với 8 loại khiếu kiện hành chính. Đến năm 1998, theo Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLTTGQCVAHC thì Toà án có thẩm quyền giải quyết đối với 10 loại khiếu kiện hành chính. Đến năm 2006 theo Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLTTGQCVAHC thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết 22 loại khiếu kiện hành chính. Như vậy, Pháp lệnh đã quy định thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án theo phương pháp liệt kê.
Với chính sách hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta, các quy định của WTO (Tổ chức thương mại thế giới) và BTA (Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ) đòi hỏi: tất cả các QĐHC bị khiếu nại đều có thể được xem xét lại bởi một cơ quan tư pháp cho dù vụ việc đó đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng (Điều 62 Hiệp định các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền sở hữu trí tuệ của WTO; Điều 7 và khoản 4 Điều 11 Chương II của BTA); trong quá trình giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại phải độc lập với người bị khiếu nại; công dân, cơ quan, tổ chức bị ảnh hưởng bởi quyết định, HVHC có quyền tiếp cận các cơ quan hành chính để khiếu nại. Nếu như quyền khiếu nại ban đầu là quyền khiếu nại lên một cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính đó lên một cơ quan tư pháp (Điều 3 của Hiệp định về quy tắc xuất xứ hàng hoá của WTO; Điều 7 Chương VI của BTA);...
Mặc dù, trong khoảng 15 năm, thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án không ngừng được mở rộng nhưng điểm hạn chế cơ bản của Pháp lệnh là không phải mọi khiếu kiện (trừ một số lĩnh vực đặc biệt) của các
cá nhân, tổ chức đều được khởi kiện tại Tòa án; Tòa án sẽ không có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện nằm ngoài các khiếu kiện đã được liệt kê. Thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính là một trong những yếu tố quyết định vai trò của Tòa hành chính. Thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án bị hạn chế dẫn đến nhiều điểm không phù hợp, có nhiều loại việc thiết thân với người dân nhưng không được khởi kiện ra Tòa án mà chỉ có thể lựa chọn “con đường” khiếu nại, không thể khiếu kiện ra Tòa án, họ không có cơ hội được đưa khiếu kiện của mình ra một cơ quan tài phán tư pháp giải quyết như: các hình thức kỷ luật ngoài hình thức kỷ luật buộc thôi việc, vấn đề từ chối tuyển dụng công chức, viên chức, vấn đề nâng ngạch, bậc lương,...
Bên cạnh đó, việc quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án theo phương pháp liệt kê không chỉ hạn chế thẩm quyền giải quyết của Tòa án ở một số loại việc cụ thể được liệt kê mà còn gây ra nhiều khó khăn, vướng mắc cho Tòa án trong việc xác định một khiếu kiện cụ thể nào đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không, ví dụ: cùng là khiếu kiện đối với quyết định cưỡng chế thu hồi đất, có Tòa án cho rằng đây là QĐHC về quản lý đất đai trong trường hợp nhà nước thu hồi đất nên khiếu kiện này thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo quy định tại khoản 17 Điều 11 PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006). Có Tòa án lại cho rằng khiếu kiện quyết định cưỡng chế thu hồi đất không được nêu cụ thể tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh nên Tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với loại khiếu kiện này. [66, tr. 234 – 237].
Thứ tư, quy định thủ tục tiền tố tụng. PLTTGQCVAHC quy định cá nhân, tổ chức phải khiếu nại lần đầu đến cơ quan đã ra QĐHC, thực hiện HVHC mà họ không đồng ý và chỉ được khởi kiện ra Tòa án sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của cơ quan này mà họ vẫn không đồng ý. Quy định thủ tục tiền tố tụng là một điều kiện bắt buộc trước khi khởi kiện có ưu điểm
nhất định (như: tạo cơ hội để cơ quan hành chính tự xem xét lại quyết định, hành vi của mình, nếu cơ quan hành chính giải quyết mà cá nhân, tổ chức đồng ý thì sẽ không phát sinh khiếu kiện,…) nhưng làm cho thời gian giải quyết vụ việc bị kéo dài. Trong một số trường hợp quy định về thủ tục tiền tố tụng đã ảnh hưởng đến quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức. Có trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại (chỉ ban hành công văn, thông báo,…) thì người khởi kiện sẽ không thể khởi kiện vụ án tại Tòa án, nếu có khởi kiện thì Tòa án cũng sẽ trả lại đơn kiện.
Thứ năm, quy định thời hiệu khởi kiện còn phức tạp. Thời hiệu khởi kiện là một trong những quy định đặc biệt quan trọng của pháp luật tố tụng nói chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng trong việc bảo đảm quyền khởi kiện của cá nhân, tổ chức. Để bảo đảm hiệu lực quản lý hành chính nhà nước, cá nhân, tổ chức cần nhanh chóng quyết định việc khởi kiện khi không đồng ý với các QĐHC, HVHC nên PLTTGQCVAHC quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án là tương đối ngắn. Thực tiễn áp dụng các quy định về thời hiệu khởi kiện trong PLTTGQCVAHC đã nảy sinh nhiều vướng mắc, bất cập:
- Trong điều kiện nhận thức về pháp luật của một bộ phận nhân dân còn có hạn chế nhất định, việc quy định thời hiệu tại Điều 30 của Pháp lệnh là quá ngắn (30 ngày, 45 ngày,… tuỳ theo từng trường hợp), người dân không có đủ thời gian để cân nhắc, chuẩn bị chứng cứ, lựa chọn, nhờ tư vấn trước khi khởi kiện. Bên cạnh đó, việc quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong Pháp lệnh lại quá phức tạp, khó nhớ, mỗi nhóm khiếu kiện lại có các thời hiệu khác nhau, dễ nhầm lẫn dẫn đến mất quyền khởi kiện của đương sự.